Am 13. M\u00e4rz 1991 reichte Nationalr\u00e4tin Angeline Fankhauser (S, BL) eine parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung mit folgendem Wortlaut ein:
\"F\u00fcr jedes Kind besteht Anspruch auf eine Kinderzulage von mindestens 200 Franken. Dieser Ansatz orientiert sich an den zurzeit h\u00f6chsten Betr\u00e4gen der kantonalen Kinderzulagen und sollte regelm\u00e4ssig an den Index angepasst werden. Die Durchf\u00fchrung einer solchen Bundesl\u00f6sung soll den bestehenden Ausgleichskassen der Kantone, der Verb\u00e4nde und des Bundes \u00fcbertragen werden, wobei ein gesamtschweizerischer Lastenausgleich zu verwirklichen ist.
F\u00fcr Familien mit Kindern im betreuungsbed\u00fcrftigen Alter, insbesondere f\u00fcr allein erziehende Eltern, besteht Anspruch auf Bedarfsleistungen, welche analog zur Erg\u00e4nzungsleistung ausgestaltet sind.\"
Bereits am 2. M\u00e4rz 1992 gab der Nationalrat der parlamentarischen Initiative Folge. Die Kommission f\u00fcr soziale Sicherheit und Gesundheit, welche mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragt wurde, verabschiedete am 18. November 1998 zuhanden des Nationalrats einen Gesetzesentwurf, der sich auf den ersten Absatz der Initiative beschr\u00e4nkte. Da die Behandlung des Gesch\u00e4fts als Folge des \"runden Tisches\" zur Sanierung der Bundesfinanzen bis im Sommer 2001 sistiert wurde, beschloss die Kommission, ihren urspr\u00fcnglichen Entwurf im Hinblick auf die inzwischen erfolgte Entwicklung in der Familienpolitik zu \u00fcberarbeiten. Der nun vorliegende Entwurf f\u00fcr ein Bundesgesetz \u00fcber die Familienzulagen basiert auf dem ersten Entwurf vom 18. November 1998. Der Entwurf der Kommission orientiert sich am Grundsatz \"ein Kind - eine Zulage\", wie er in den meisten europ\u00e4ischen L\u00e4ndern verwirklicht ist. Die Koppelung der Familienzulagen an eine Erwerbst\u00e4tigkeit und die Abh\u00e4ngigkeit der Zulagenh\u00f6he vom Grad der Besch\u00e4ftigung wird aufgegeben. Anspruchsberechtigt sind alle Eltern, Arbeitnehmende genauso wie Selbst\u00e4ndigerwerbende und Nichterwerbst\u00e4tige. Allerdings erhalten die Kantone die Kompetenz, f\u00fcr Nichterwerbst\u00e4tige Einkommensgrenzen einzuf\u00fchren. Die Mindesth\u00f6he der Zulage betr\u00e4gt f\u00fcr jedes Kind 200 Franken und f\u00fcr jedes Kind in Ausbildung 250 Franken im Monat.
Die Bundeszulagenordnung in der Landwirtschaft wird beibehalten. Sie muss aber betreffend die Arten und Mindesth\u00f6hen der Zulagen, die Begriffe, das Verbot des Doppelbezugs sowie die Anspruchskonkurrenz angepasst werden. Die Sonderregelung f\u00fcr das Bundespersonal wird aufgehoben.
F\u00fcr den Vollzug bleiben die Kantone zust\u00e4ndig und m\u00fcssen f\u00fcr Nichterwerbst\u00e4tige kantonale Familienausgleichskassen errichten. Alle Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sowie die Selbstst\u00e4ndigerwerbenden m\u00fcssen sich einer Familienausgleichskasse anschliessen. Die bisherigen Ausnahmen von der Unterstellung fallen weg. Die Zahl der Kassen wird abnehmen, da das Gesetz f\u00fcr deren Anerkennung eine Mindestzahl angeschlossener Arbeitgeber bzw. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer festlegt. Auf diese Weise wird dem Grundsatz des Lastenausgleichs innerhalb der Kassen besser Nachachtung verschafft.
Die Kantone regeln weiterhin die Finanzierung. Das Gesetz beschr\u00e4nkt sich darauf, die verschiedenen Finanzierungsarten f\u00fcr die Leistungen festzulegen. Den Kantonen erwachsen Mehrkosten vor allem dadurch, dass auch die Nichterwerbst\u00e4tigen in Genuss von Familienzulagen kommen. F\u00fcr den Bund entstehen durch das Gesetz Zusatzkosten im Bereich der Landwirtschaft. Allerdings f\u00fchrt die Neuregelung auch zu Mehreinnahmen, so dass die Vorlage auf Bundesebene kostenneutral umgesetzt werden kann.
Erg\u00e4nzende Stellungnahme des Bundesrates:
F\u00fcr den Bundesrat ist das schweizerische Familienzulagensystem, wie im Zusatzbericht der Kommission dargelegt, sehr uneinheitlich und ungen\u00fcgend koordiniert. Der Bund hat bisher nur Normen f\u00fcr die Familienzulagen in der Landwirtschaft aufgestellt. Die Familienzulagenregelungen weisen immer noch einige stossende L\u00fccken auf. So haben in den meisten Kantonen Selbst\u00e4ndigerwerbende und Nichterwerbst\u00e4tige, selbst bei geringem Einkommen, keinen Anspruch auf Familienzulagen. Die Leistungen, mit denen eine Familie rechnen kann, sind in den Kantonen sehr unterschiedlich. Die Familienzulagen sind auch f\u00fcr den Bundesrat ein wichtiges Element der Familienpolitik, das den Entscheid f\u00fcr Kinder erleichtert und den Familien die notwendige Unterst\u00fctzung gew\u00e4hrt. Sie sind aber nicht f\u00fcr sich allein zu sehen, sondern im Gesamtkontext der Kantone und im Rahmen ihrer \u00fcbrigen Massnahmen f\u00fcr die Familien - auch im Bereich der Steuer-, der Bildungs- und der Sozialpolitik - zu betrachten.
Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 28. Juni 2000 zur parlamentarischen Initiative Fankhauser im Grundsatz eine bundesrechtliche Regelung der Familienzulagen bef\u00fcrwortet. Er hat diese Haltung in seiner Botschaft zur Volksinitiative \"F\u00fcr fairere Kinderzulagen\" (04.016) bekr\u00e4ftigt. Er ist dennoch zu einer Ablehnung der Volksinitiative gelangt, dies vor allem deshalb, weil er den darin geforderten Mindestansatz der Leistungen f\u00fcr volkswirtschaftlich nicht vertretbar h\u00e4lt. Er legte aber keinen eigenen Gegenvorschlag vor, weil er den damals vorliegenden Kommissionsentwurf als taugliche Grundlage zur Erarbeitung einer konsensf\u00e4higen L\u00f6sung betrachtete. Dies trifft auch auf den nun modifizierten Gesetzesentwurf zu, der mit dem Einbezug der Selbst\u00e4ndigerwerbenden in die Regelung f\u00fcr die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer noch n\u00e4her bei der Volksinitiative liegt als derjenige von 1998. Der Bundesrat stimmt ihm deshalb in diesem Sinne - unter Vorbehalt des Mindestansatzes und des Anpassungsmodus der Zulagen - zu.
","Proceedings":"Bei den Beratungen dieses Gesch\u00e4fts traten die Sozialdemokraten, Gr\u00fcnen und Christlichdemokraten f\u00fcr eine einheitliche Familienpolitik ein. Die SVP-Vertreter und die Freisinnigen wandten sich gegen die Vorlage und damit gegen das Ausgabenwachstum und den zunehmenden Staatsinterventionismus. Die eine Seite wies auf die Kinderkosten, das Armutsrisiko von Familien, die Unterschiede und Ungerechtigkeiten beim bestehenden System hin, die andere prangte die Einf\u00fchrung eines verstaatlichten, b\u00fcrokratisierten, steuerlastigen und kostenaufwendigen Systems an. Diese ideologische Konfrontation zweier praktisch gleich starker Lager erkl\u00e4rt die Hartn\u00e4ckigkeit, mit der die Argumente wiederkehrten, sowie die oftmals \u00e4usserst knappen Abstimmungsergebnisse.
In der Fr\u00fchjahrssession 1992 folgte der Nationalrat der Mehrheit seiner Kommission f\u00fcr soziale Sicherheit und Gesundheit und gab der Initiative mit 97 zu 89 Stimmen Folge. W\u00e4hrend die Vertreter der SP- und der CVP-Fraktion als Verfechter der Initiative die Ungleichbehandlung beim geltenden System hervorhoben, argumentierten die Gegner der Vorlage mit den Kostenfolgen der Initiative und damit, dass die kantonale Hoheit gewahrt werden m\u00fcsse.
In der M\u00e4rzsession 2005 nahm der Nationalrat den aus der Initiative Fankhauser hervorgegangenen und als indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative \"F\u00fcr fairere Kinderzulagen\" (04.016) pr\u00e4sentierten Gesetzesentwurf an.
In dieser Debatte drang das links-gr\u00fcne und christlichdemokratische Lager mit seinen Mindestforderungen stets mit knapper Mehrheit durch. Die die Mitglieder der SVP- und der freisinnig-demokratischen Fraktion, welche sich vergeblich dem Eintreten der Vorlage widersetzt hatten (das schliesslich mit 99 zu 80 Stimmen angenommen wurde), traten danach ebenfalls erfolglos daf\u00fcr ein, dass die Kantone die Zulagen nach eigenen Kriterien und Priorit\u00e4ten festlegen k\u00f6nnen.
Bei Artikel\u00a05, welcher die H\u00f6he der Familienzulagen bestimmt, wurden in verschiedenen Minderheitsantr\u00e4gen Zulagen zwischen 150 und 450 Franken verlangt. Diese Antr\u00e4ge wurden alle abgelehnt. \u00c4usserst knapp angenommen wurde die von der Kommissionsmehrheit unterst\u00fctzte materielle Harmonisierung. Der Minderheitsantrag Hans Rudolf Gysin (RL, L), die Zulagenh\u00f6he allein von den Kantonen bestimmen zu lassen, ohne Mindestbetr\u00e4ge vorzuschreiben, wurde schliesslich mit 95 zu 93 Stimmen abgelehnt.
F\u00fcr rege Diskussionen sorgte auch die Finanzierung der Zulagen (Art. 17). Indessen wurden s\u00e4mtliche Minderheitsantr\u00e4ge abgelehnt. So u.a. der Antrag Marcel Scherer (V, ZG), wonach die Finanzierung \u00fcber parit\u00e4tische Beitr\u00e4ge von Arbeitgeber und Arbeitnehmenden h\u00e4tte erfolgen sollen (abgelehnt mit 95 zu 91 Stimmen). Mit 99 zu 88 Stimmen angenommen wurde der Antrag von Ruedi Lustenberger (C, LU); demnach soll im Falle, dass der Finanzbedarf 1,5 Prozent der massgebenden Einkommen \u00fcbersteigt, der dar\u00fcber liegende Bedarf durch parit\u00e4tische Beitr\u00e4ge der Arbeitgeber und Arbeitnehmenden sichergestellt werden (Art. 17, Abs. 1bis).
Vor der Gesamtabstimmung k\u00fcndigten Marcel Scherer (V, ZG) und Pierre Triponez (RL, BE) an, dass ihre Fraktionen das neue Gesetz ablehnen w\u00fcrden. Die Vorlage passierte mit 100 zu 79 Stimmen.
Im St\u00e4nderat wurde Eintreten mit einer einzigen Stimme Mehrheit (22 zu 21) angenommen. Verschiedene Redner der SVP- und der freisinnig-demokratischen Fraktion wandten sich gegen das \"Giesskannenprinzip\" und die Beschneidung der Kantonshoheit, wie sie die Vorlage vorsieht.
Der St\u00e4nderat schuf in verschiedenen wichtigen Punkten des Vorentwurfes Abweichungen gegen\u00fcber dem Nationalrat. W\u00e4hrend er dem Grundsatz der formellen Harmonisierung zustimmte, sprach er sich hingegen gegen die materielle Harmonisierung aus. So obsiegte bei Artikel\u00a05 der vom Bundesrat mitgetragene Minderheitsantrag This Jenny (V, GL), wonach die Festlegung der H\u00f6he der Zulagen und die Anpassung der Ans\u00e4tze durch die Kantone zu erfolgen haben. Die Kleine Kammer strich den Grundsatz \"ein Kind - eine Zulage\" und klammerte, wie von ihrer vorberatenden Kommission beantragt, die Selbst\u00e4ndigerwerbenden aus. Dank dem Stichentscheid des Pr\u00e4sidenten hielt der St\u00e4nderat hingegen am Einbezug der Nichterwerbst\u00e4tigen (Art. 20 bis 23) fest und sprach sich somit gegen die Minderheitsantr\u00e4ge der vorberatenden Kommission aus. Hingegen folgte der Rat der Kommissionsmehrheit und versch\u00e4rfte die Bestimmung \u00fcber die Anspruchsberechtigung dieser Bez\u00fcgerkategorie.
Entgegen einer Kommissionsminderheit und dem Bundesrat beschloss die Kleine Kammer mit 23 zu 17 Stimmen, dass die H\u00f6he der Zulage am Ort des Gesch\u00e4ftssitzes des Unternehmens (Art. 2) zu bestimmen sei, w\u00e4hrend der Nationalrat sich f\u00fcr den Niederlassungsort der Filiale ausgesprochen hatte. Ausserdem wollte der St\u00e4nderat die Finanzierung der Familienzulagen und der Verwaltungskosten durch die Kantone geregelt haben (Art. 17).
In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit Stichentscheid des Pr\u00e4sidenten angenommen.
In der Wintersesssion 2005 hielt der Nationalrat in den wichtigen Punkten an seinen Beschl\u00fcssen fest: Mit 97 zu 86 Stimmen sprach er sich erneut f\u00fcr die gesetzliche Festlegung der Zulagenh\u00f6he aus. Die Bezugsberechtigung der Selbst\u00e4ndigerwerbenden wurde mit nur einer Stimme Mehrheit (93 zu 92) aufrechterhalten. Keine Zustimmung fand auch die st\u00e4nder\u00e4tliche Finanzierungsl\u00f6sung (Art. 17).
Im St\u00e4nderat wurde die - von einer Kommissionsminderheit unterst\u00fctzte - gesetzliche Festlegung der Zulagenh\u00f6he schliesslich mit 23 zu 19 Stimmen angenommen. Die Kommissionsmehrheit konnte mit ihren Argumenten (vermehrte Belastung f\u00fcr die Unternehmen, Einmischung in die kantonale Hoheit) nicht durchdringen und die Abwesenheit gewisser Ratsmitglieder bei diesem Entscheid wog schwer. Die Kleine Kammer blieb hingegen in der Frage der Selbst\u00e4ndigerwerbenden standfest und lehnte es ein weiteres Mal diskussionslos ab, diese in das System aufzunehmen. Auch in Bezug auf die Finanzierung der Familienzulagen und der Verwaltungskosten hielt der St\u00e4nderat an seinem Standpunkt fest (Art. 17). Weiter sprach er sich daf\u00fcr aus, die Familienzulagen der Bauern mit niederem Einkommen an die gesetzlich vorgeschriebenen Mindests\u00e4tze anzupassen. Bei der Finanzierungsfrage wurde allerdings die zur Aufhebung der Ausgabenbremse erforderliche qualifizierte Mehrheit (24 Stimmen) um eine Stimme verfehlt.
Der Nationalrat folgte den meisten Beschl\u00fcssen des St\u00e4nderates, hielt allerdings an einer Differenz fest, n\u00e4mlich bei der Frage der Zulagen f\u00fcr Kleinbauern. Mit 129 zu 41 Stimmen l\u00f6sten die Ratsmitglieder die Ausgabenbremse; der St\u00e4nderat folgte darauf diesem Beschluss.
Im Nationalrat gingen der Schlussabstimmung verschiedene Erkl\u00e4rungen voraus. W\u00e4hrend die Linke und die christlichdemokratische Fraktion diese Vorlage begr\u00fcssten, wandten sich die freisinnig-demokratische Fraktion und die SVP-Fraktion gegen diese neue Sozialversicherung, die f\u00fcr sie gleichbedeutend mit neuen Ausgaben ist. Pierre Triponez (RL, BE), Direktor des Schweizerischen Gewerbeverbandes, k\u00fcndigte ein Referendum an. Die beiden R\u00e4te sprachen sich schliesslich ziemlich knapp f\u00fcr das Gesetz aus.
Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 26. November 2006 mit 68 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.
","DraftText":null,"SubmittedText":"Gem\u00e4ss Artikel\u00a021bis des Gesch\u00e4ftsverkehrsgesetzes und Artikel\u00a030 des Gesch\u00e4ftsreglementes des Nationalrates reiche ich folgende Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ein:
1. F\u00fcr jedes Kind besteht Anspruch auf eine Kinderzulage von mindestens 200 Franken. Dieser Ansatz orientiert sich an den zurzeit h\u00f6chsten Beitr\u00e4gen der kantonalen Kinderzulagen und sollte regelm\u00e4ssig an den Index angepasst werden. Die Durchf\u00fchrung einer solchen Bundesl\u00f6sung soll den bestehenden Ausgleichskassen der Kantone, der Verb\u00e4nde und des Bundes \u00fcbertragen werden, wobei ein gesamtschweizerischer Lastenausgleich zu verwirklichen ist.
2. F\u00fcr Familien mit Kindern im betreuungsbed\u00fcrftigen Alter, insbesondere f\u00fcr alleinerziehende Eltern, besteht Anspruch auf Bedarfsleistungen, welche analog zur Erg\u00e4nzungsleistung ausgestaltet sind.
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