Die von der Schweizer Demokraten (SD) lancierte Volksinitiative \"f\u00fcr eine vern\u00fcnftige Asylpolitik\" will den Fl\u00fcchtlingsbegriff in Abweichung zum geltenden V\u00f6lkerrecht und zum Asylgesetz einschr\u00e4nken und die Asylgew\u00e4hrung zu einem freiwilligen staatlichen Akt erkl\u00e4ren. Das Hauptanliegen der Initianten bildet jedoch die Bek\u00e4mpfung der illegalen Einwanderung: Illegal eingereiste Asylbewerber sollen umgehend ausgeschafft werden, ohne dass vorg\u00e4ngig gepr\u00fcft wird, ob sie dadurch einer Verfolgung oder Folter ausgesetzt werden. Jedes Asylverfahren soll k\u00fcnftig innert sechs Monaten rechtskr\u00e4ftig abgeschlossen und die Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr den Vollzug von Wegweisungen dem Bund \u00fcbertragen werden. Die Gemeinden sollen nicht mehr zur Aufnahme von Asylsuchenden verpflichtet werden k\u00f6nnen. Weil die Bestimmungen \u00fcber die Einschr\u00e4nkung des Fl\u00fcchtlingsbegriffs und die umgehende Ausschaffung illegal eingereister Asylbewerber nicht mit den von der Schweiz ratifizierten v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4gen vereinbar sind, sollen diese laut Initiative umgehend gek\u00fcndigt werden und f\u00fcr die Schweiz ein Jahr nach der Annahme der Initiative ihre Verbindlichkeit verlieren. Als Ausgleichsmassnahme zur restriktiven Regelung des Asylverfahrens sieht die Initiative vor, dass die Schweiz bedrohten Menschen in Zusammenarbeit mit andern Staaten in ihren Heimatregionen Hilfe leistet und Bestrebungen unterst\u00fctzt, die auf die Schaffung verfolgungsfreier Zonen in den Herkunftsstaaten der Asylbewerber abzielen.
Die von der Schweizerischen Volkspartei (SVP) eingereichte Volksinitiative \"gegen die illegale Einwanderung\" will den im Asylgesetz enthaltenen Fl\u00fcchtlingsbegriff in unver\u00e4nderter Form in der Verfassung verankern, sieht aber verschiedene Massnahmen zur Verhinderung illegaler Einreisen und den Missbrauchs des Asylrechts vor. Die Ziele sollen erreicht werden, indem Asylbewerbern w\u00e4hrend der Dauer des Asylverfahrens kein Recht auf Einreise gew\u00e4hrt wird und auf Gesuche illegal Eingereister nicht eingetreten wird. Nichteintretensentscheide und negative Asylentscheide sollen eine Ausweisung aus der Schweiz zur Folge haben. Weiter sieht die Initiative eine Einschr\u00e4nkung der Beschwerdem\u00f6glichkeit gegen erstinstanzliche Asylentscheide vor. Die Frage, ob dem Vollzug der Wegweisung eines Asylsuchenden das Non-refoulement-Prinzip, d. h. die Gefahr einer asylrelevanten Verfolgung oder der Folter entgegensteht, soll im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens umfassend gepr\u00fcft werden. Die Einhaltung dieses R\u00fcckschiebeverbotes wird bei allen genannten Massnahmen vorbehalten, womit der Initiativtext ausdr\u00fccklich die Einhaltung der v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen unseres Landes vorsieht. Weitere Bestimmungen der Volksinitiative \"gegen die illegale Einwanderung\" halten fest, dass Asylbewerber keinen Anspruch auf freie Niederlassung in der Schweiz und grunds\u00e4tzlich auch kein Recht auf Aus\u00fcbung einer Erwerbst\u00e4tigkeit haben. Soweit ihnen diese gestattet wird, soll das erzielte Einkommen vom Bund verwaltet und zur Deckung der Lebenskosten des Asylbewerbers verwendet werden. Ein allf\u00e4lliger \u00dcberschuss w\u00fcrde erst bei einer Asylgew\u00e4hrung oder beim Verlassen der Schweiz ausbezahlt.
Die beiden Initiativen sind sich in ihren Zielsetzungen sehr \u00e4hnlich und werden deshalb im Rahmen einer Botschaft behandelt. Die Volksbegehren sind vor dem Hintergrund der Lageentwicklung im Asylbereich zu sehen. Sie wurden zu Zeitpunkten lanciert, in welchen in der Schweiz H\u00f6chstzahlen von neuen Asylgesuchen zu verzeichnen waren. Inzwischen hat sich die Situation auf deutlich tieferem Niveau stabilisiert. Mit dem dringlichen Bundesbeschluss vom 22. Juni 1990 \u00fcber das Asylverfahren (AVB) schuf der Gesetzgeber die Voraussetzungen f\u00fcr eine drastische Beschleunigung der Asylverfahren. Zusammen mit Massnahmen, die im Hinblick auf eine Reduktion des F\u00fcrsorgestandards f\u00fcr Asylbewerber und eine Verminderung der Attraktivit\u00e4t des Asylverfahrens f\u00fcr Arbeitssuchende getroffen wurden, hatten die neue Gesetzgebung und eine Personalaufstockung im Asylbereich einen deutlichen R\u00fcckgang der Zahl neu eingereichter Asylgesuche zur Folge. Zudem verabschiedete das Parlament in der Fr\u00fchjahrssession 1994 mit dem Bundesgesetz \u00fcber Zwangsmassnahmen im Ausl\u00e4nderrecht ein wirksames Instrument zur Sicherstellung des Vollzugs asyl- und ausl\u00e4nderrechtlicher Wegweisungen und gegen Missbr\u00e4uche im Asylverfahren.
Mit einer Annahme des Volksbegehrens \"f\u00fcr eine vern\u00fcnftige Asylpolitik\" w\u00fcrden die Kerngehalte der bedeutendsten multilateralen Vertr\u00e4ge auf den Gebieten des Fl\u00fcchtlingsrechts und der Menschenrechte verletzt, indem illegal eingereiste Gesuchsteller umgehend und ohne Beschwerdem\u00f6glichkeit aus der Schweiz weggewiesen w\u00fcrden, ohne dass in den betreffenden F\u00e4llen Non-refoulement-Pr\u00fcfungen stattfinden k\u00f6nnten. Durch eine K\u00fcndigung der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention, der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der Uno-Folterkonvention k\u00f6nnte zwar ein formeller Widerspruch zu diesen v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4gen verhindert werden, nicht aber die Verletzung von zwingendem V\u00f6lkerrecht und die damit verbundene Gef\u00e4hrdung elementarster Grundrechte wie das Recht auf Leben. Der Bundesrat teilt die \u00dcberzeugung der Staatengemeinschaft und der neueren Lehre, dass solche Normen in einem Rechtsstaat als materielle Schranken der Verfassungsrevision angesehen werden m\u00fcssen. Er ist deshalb der Auffassung, dass die Initiative \"f\u00fcr ein vern\u00fcnftige Asylpolitik\" ung\u00fcltig zu erkl\u00e4ren sei.
Im Gegensatz dazu ist die Volksinitiative \"gegen die illegale Einwanderung\" zwar v\u00f6lkerrechtskonfom auslegbar, verfehlt aber ihre Ziele. Zudem f\u00fchrt die Auslegung der einzelnen Initiativbestimmungen zu einander widersprechenden Ergebnissen. Der explizite Vorbehalt des Non-refoulement-Gebots ist einerseits daf\u00fcr verantwortlich, dass eine v\u00f6lkerrechtskonforme Auslegung m\u00f6glich ist, dass die Absichten der Initianten aber andererseits nicht zum Tragen kommen und gegen\u00fcber dem geltenden Recht letztlich kaum eine Verfahrensbeschleunigung oder eine Schlechterstellung illegal Eingereister erzielt w\u00fcrde. Die vorgesehene Zwangsverwaltung des Erwerbseinkommens von Asylbewerbern durch den Bund liesse sich nur so verwirklichen, dass die Arbeitsaufnahme entweder unattraktiv w\u00fcrde - was entsprechende Auswirkungen auf die vom Bund zu tragenden F\u00fcrsorgekosten h\u00e4tte - oder sich gegen\u00fcber dem heutigen Lohnabzug von 7 Prozent keine substantiellen Ver\u00e4nderungen ergeben w\u00fcrden. Die \u00fcbrigen Forderungen der Initiative entsprechen dem heute auf Gesetzesstufe verankerten Recht. Gesamthaft ist die Initiative aus inhaltlichen Gr\u00fcnden abzulehnen.
Der Bundesrat beantragt, die Volksinitiative \"f\u00fcr eine vern\u00fcnftige Asylpolitik\" sei ung\u00fcltig zu erkl\u00e4ren und die Volksinitiative \"gegen die illegale Einwanderung\" sei Volk und St\u00e4nden ohne Gegenvorschlag mit Antrag auf Verwerfung zu unterbreiten.
","Proceedings":"Die Vorlage f\u00fchrte im St\u00e4nderat zu einer dreist\u00fcndigen, grunds\u00e4tzlichen Debatte, in welcher die Frage der materiellen Schranken der Verfassungsrevision im Zentrum stand. Im Falle der Volksinitiative \"f\u00fcr eine vern\u00fcnftige Asylpolitik\" stellte eine aus Schmid Carlo (C, AI) bestehende Minderheit den Antrag, die Initiative Volk und St\u00e4nden vorzulegen. Schmid begr\u00fcndete seinen Antrag mit seinem Respekt vor der Demokratie. Auch wenn er die Initiative in ihrem materiellen Gehalt f\u00fcr unannehmbar halte, m\u00fcssten Volk und St\u00e4nde das letzte Wort haben; es d\u00fcrfe keine ungeschriebenen materiellen Schranken der Verfassungsrevision geben. Eine Ung\u00fcltigkeitserkl\u00e4rung k\u00f6nnte nur aufgrund formeller, in der Verfassung verankerter Schranken wie beispielsweise dem Gebot der Einheit der Materie, erfolgen. Der St\u00e4nderat folgte jedoch den Argumenten, die f\u00fcr eine Respektierung der Normen des zwingenden V\u00f6lkerrechts sprachen, und lehnte den Antrag Schmid mit 32 zu 2 Stimmen ab.
Bei der von der Schweizerischen Volkspartei eingereichten Volksinitiative, die sich v\u00f6lkerrechtskonform auslegen und vollziehen l\u00e4sst, folgte der Rat den Antr\u00e4gen des Bundesrates. Ein Antrag Uhlmann (V, TG), Volk und St\u00e4nden die Annahme zu empfehlen, wurde mit 28 zu 6 Stimmen abgelehnt.
Der Nationalrat folgte bei der Beratung der Initiative der Schweizer Demokraten den Ueberlegungen von Bundesrat und St\u00e4nderat und erkl\u00e4rte das Volksbegehren mit 133 zu 33 Stimmen ung\u00fcltig. Damit wurde zum ersten Mal eine Initiative aus v\u00f6lkerrechtlichen Ueberlegungen ung\u00fcltig erkl\u00e4rt. In der Debatte wehrten sich die drei SD-Nationalr\u00e4te mit Antr\u00e4gen vergeblich gegen den Antrag der Kommissionsmehrheit. Chancenlos waren aber auch Vorst\u00f6sse aus dem linken und gr\u00fcnen Lager, aus demokratischen Ueberlegungen nur die v\u00f6lkerrechtswidrigen Teile der Initiative ung\u00fcltig zu erkl\u00e4ren. Die Ansicht von Bundesrat Koller, eine solche Teilung\u00fcltigkeitserkl\u00e4rung w\u00e4re juristisch und sachlich problematisch, setzte sich im Rat mit 116 zu 62 Stimmen durch. F\u00fcr die G\u00fcltigkeit sprachen sich Teile der SVP- und der LdU/EVP-Fraktion aus, dies nicht aus inhaltlichen, sondern aus demokratischen Gr\u00fcnden.
Juristisch unbestritten war die Initiative der SVP. Ein Antrag von Fehr Hans (V, ZH), Volk und St\u00e4nden die Annahme zu empfehlen, wurde aber mit 136 zu 37 Stimmen abgelehnt. Der Rat folgte der Kommissionsmehrheit, die der Auffassung war, dass die Initiative keine Verbesserungen, sondern wegen der staatlichen Lohnverwaltung nur einen unverh\u00e4ltnism\u00e4ssigen Aufwand bringe. Dem Bundesbeschluss wurde mit 140 zu 36 Stimmen zugestimmt.
Die Initiative wurde in der Volksabstimmung vom 1. Dezember 1996 mit 53,7\u00a0Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.
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