Das am 1. Januar 1981 in Kraft getretene Asylgesetz ist bereits viermal einer Teilrevision unterzogen worden. Die umfassendste Revision fand ihren Abschluss am 22. Juni 1990, als der dringliche Bundesbeschluss \u00fcber das Asylverfahren (AVB) in Kraft trat. Durch den AVB wurde das Asylverfahrensrecht in umfassender Weise neu gestaltet, indem einerseits Bestimmungen, die eine Beschleunigung des erstinstanzlichen Asylverfahrens erm\u00f6glichen sollten, und andererseits die Einsetzung einer unabh\u00e4ngigen Rekursinstanz eingef\u00fchrt wurden. Diese neuerungen haben sich bew\u00e4hrt und sollten daher nach Ablauf ihrer Befristung ins ordentliche Recht \u00fcbernommen werden.
Bei den Vorarbeiten f\u00fcr die \u00dcberf\u00fchrung des AVB ins ordentliche recht zeigte sich, dass zus\u00e4tzlich f\u00fcr neue Bereiche, wie etwa diejenigen der Gewaltfl\u00fcchtlinge, der F\u00fcrsorge oder des Datenschutzes, L\u00f6sungen zu erarbeiten sind. Der vorliegende Entwurf pr\u00e4sentiert sich daher in Form eines totalrevidierten Asylgesetzes, das neu in elf Kapitel gegliedert ist, sowie diverser Erg\u00e4nzungen im Bundesgesetz \u00fcber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl\u00e4nder (ANAG).
Die ersten drei Kapitel des Asylgesetzes \u00fcbernehmen weitgehend geltendes Recht. Sie enthalten die Definitionen und Grunds\u00e4tze, die Bestimmungen betreffend das Asylverfahren von der Stellung des Asylgesuches bis zum Vollzug der Wegweisung nach negativem Ausgang eines Verfahrens sowie die Voraussetzungen zur Asylgew\u00e4hrung und die Rechtsstellung der anerkannten Fl\u00fcchtlinge. Inhaltlich neu ist die Regelung der sogenannten H\u00e4rtef\u00e4lle. Es wird in Zukunft dem Bundesamt f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge (BFF) beziehungsweise der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) obliegen zu entscheiden, ob bei der asylsuchenden Person eine schwerwiegende pers\u00f6nliche Notlage vorliegt und eine vorl\u00e4ufige Aufnahme angeordnet werden kann, wenn vier Jahre nach Einreichung des Asylgesuches noch kein rechtskr\u00e4ftiger Entscheid ergangen ist. den Kantonen kommt diesbez\u00fcglich ein Antrags- und Beschwerderecht zu.
Gewissermassen als Kernst\u00fcck der Vorlage regelt das 4. Kapitel die Gew\u00e4hrung vor\u00fcbergehenden Schutzes und die Rechtsstellung der Schutzbed\u00fcrftigen. Der Bundesrat kommt damit dem Auftrag einer Motion der Staatspolitischen Kommission des St\u00e4nderates nach, die eine gesetzliche Regelung f\u00fcr die sogenannten Gewaltfl\u00fcchtlinge gefordert hat. Das Konzept der hier vorgeschlagenen Regelung basiert insbesondere auf drei Elementen: 1. Der Bundesrat trifft den Grundsatzentscheid, ob und wie vielen Personen vor\u00fcbergehender Schutz gew\u00e4hrt wird. 2. Bei der Aufnahme Schutzbed\u00fcrftiger in der Schweiz steht nicht ihr dauernder Aufenthalt im Vordergrund, sondern die R\u00fcckkehr in ihren Heimat- oder Herkunftsstaat, sobald sich die M\u00f6glichkeit daf\u00fcr bietet. 3. Das Verfahren wird so gestaltet, dass - im Gegensatz zur heutigen L\u00f6sung bei der gruppenweisen vorl\u00e4ufigen Aufnahme (Art. 14a Abs. 5 ANAG bisher) - die Asylbeh\u00f6rden von der Durchf\u00fchrung eines aufwendigen Individualverfahrens entlastet werden.
Der F\u00fcrsorgebereich wird neu in zwei Kapitel gefasst, wobei das eine Kapitel die f\u00fcrsorgerechtlichen, das andere die finanz- und subventionsrechtlichen Bestimmungen enth\u00e4lt (5. und 6. Kapitel). Zwei Aspekte sind hier hervorzuheben. Zum einen wird mit der Vorlage die Rechtsgrundlage daf\u00fcr geschaffen, dass der Bund die finanziellen Aufwendungen auch f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge in pauschaler Form abgelten kann; zum andern wird aus vorwiegend verwaltungsorganisatorischen Gr\u00fcnden die F\u00fcrsorgezust\u00e4ndigkeit f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge generell den Kantonen zugewiesen. Damit entf\u00e4llt f\u00fcr die anerkannten Hilfswerke ihre bisherige Aufgabe, die Fl\u00fcchtlinge bis zum Erhalt der Niederlassungsbewilligung zu betreuen. Die Hilfswerke behalten aber ihre privilegierte Stellung gegen\u00fcber den Bundesbeh\u00f6rden; ihre T\u00e4tigkeit im Asylverfahren und im Bereich von Integrations- (Art. 54 Abs. 2 AsylG neu) und R\u00fcckkehrprojekten (Art. 88 AsylG neu) wird nicht tangiert. Dieser Systemwechsel wird grunds\u00e4tzlich auch von den Kantonen bef\u00fcrwortet.
Ein ebenfalls v\u00f6llig neues Kapitel betrifft den Datenschutz (7. Kapitel). Die relativ umfangreiche Regelung ist eine Folge des am 1. Juli 1993 in Kraft getretenen Datenschutzgesetzes. Mit ihr werden die rechtlichen Grundlagen f\u00fcr die F\u00fchrung elektronischer Register geschaffen sowie die Grunds\u00e4tze f\u00fcr den Datenaustausch festgehalten.
Die restlichen vier Kapitel beschlagen der Rechtsschutz, die internationale Zusammenarbeit und die beratende Kommission sowie die Straf- und Schlussbestimmungen. Die Strafbestimmungen werden aus dem zeitlich befristeten Bundesbeschluss vom 16. Dezember 1994 \u00fcber Sparmassnahmen im Asyl- und Ausl\u00e4nderbereich \u00fcbernommen.
Die \u00c4nderungen des ANAG beschr\u00e4nken sich auf die im Rahmen des AVB beschlossenen und nun ins ordentliche recht zu \u00fcberf\u00fchrenden Bestimmungen \u00fcber die vorl\u00e4ufige Aufnahme und auf die Einf\u00fcgung von Datenschutz- sowie neuer Einzelbestimmungen. Die gesetzliche Verankerung des Datenschutzes ist auch im Ausl\u00e4nderrecht Folge des bereits erw\u00e4hnten Datenschutzgesetzes. Zu erw\u00e4hnen ist ferner, dass die seit Jahrzehnten bestehende Eidgen\u00f6ssische Ausl\u00e4nderkommission (EKA) im Gesetz verankert wird. Gleichzeitig soll eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, die es dem Bund erlaubt, Integrationsprojekte zugunsten von Ausl\u00e4nderinnen und Ausl\u00e4ndern mitzufinanzieren.
","Proceedings":"Der Nationalrat trat mit grossem Mehr auf die Vorlage ein. Drei R\u00fcckweisungsantr\u00e4ge wurden abgelehnt: die demokratische Fraktion wollte den Bundesrat beauftragen, Forderungen der f\u00fcr ung\u00fcltig erkl\u00e4rten SD-Volksinitiative \"f\u00fcr eine vern\u00fcnftige Asylpolitik\" in die Revision aufzunehmen; die SP-Vertreter Jean-Nils de Dardel (GE) und Peter Vollmer (BE) wollten die Revision auf die \u00dcbernahme der auslaufenden Bundesbeschl\u00fcsse, die Anpassung der Datenschutzvorschriften und die Integrationspolitik beschr\u00e4nken beziehungsweise die einzelnen Teile separat behandeln. Schon die Eintretensdebatte machte deutlich, das es in der Asylpolitik keinen Konsens mehr gibt. Die Linke m\u00f6chte den Asylbegriff ausdehnen, die Rechte will ihn weitgehend beschr\u00e4nken.
In den rund 16st\u00fcndigen Beratungen, die sich auf vier Tage verteilten, wurden 60 Einzelantr\u00e4ge behandelt. Es ergaben sich erbitterte Auseinandersetzungen um Begriffe, um die Rechtsstellung der Asylsuchenden und um die zahlreichen Einzelheiten der Verfahren. Bei Artikel\u00a03 (Fl\u00fcchtlingsbegriff) und sodann auch im weiteren Verlauf der Debatte lehnte der Rat die Aufnahme von frauenspezifischen Fluchtgr\u00fcnden ab. In Artikel\u00a04 hingegen wurde auf Antrag der Kommissionsmehrheit der neue Status der Gewaltfl\u00fcchtlinge erweitert, indem der Schutz auch \"in Situationen allgemeiner Gewalt oder systematischer und schwerer Verletzung der Menschenrechte\" gew\u00e4hrt werden kann.
Vertreter der SVP versuchten ohne Erfolg, Forderungen der Asylinitiative einzubauen, die das Volk im Dezember knapp abgelehnt hatte. Ernst Hasler (V, AG) verlangte, dass das Vorweisen eines Ausweispapiers Voraussetzung f\u00fcr die Zulassung zum Verfahren sei. Hans Fehr (V, ZH) forderte, dass auf Asylgesuche illegal eingereister Fl\u00fcchtlinge nicht mehr eingetreten werde. Theo Fischer (V, AG) wollte das Arbeitsverbot von drei auf sechs Monate ausdehnen.
Bei Artikel\u00a021 und 22 erweiterte der Rat das Verfahren am Flughafen: Asylsuchende, die ihr Gesuch am Flughafen stellen und ihn bis zum Vorliegen eines Entscheides, l\u00e4ngstens aber f\u00fcr 15 Tage, nicht verlassen d\u00fcrfen, k\u00f6nnen diesen Freiheitsentzug richterlich \u00fcberpr\u00fcfen lassen. Damit wird eine Verletzung der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention vermieden.
Beim Konzept des vor\u00fcbergehenden Schutzes folgte der Rat dem Bundesrat beziehungsweise der Kommission. Danach wird auf Asylgesuche dieser Menschen nicht eingetreten, wenn die Gesuche nach der Aufhebung des vor\u00fcbergehenden Schutzes gestellt werden.
Der Rat genehmigte im weiteren die umstrittene Kantonalisierung der Zust\u00e4ndigkeit bei der Betreuung von Fl\u00fcchtlingen (Artikel\u00a076). Einem Integrationsartikel (Artikel\u00a025a Anag), der finanzielle Beitr\u00e4ge an die Integration von Ausl\u00e4ndern vorsah, wurde, was den Inhalt betraf, zugestimmt; der Artikel scheiterte aber sodann an der Ausgabenbremse.
In der Gesamtabstimmung verabschiedete der Rat das neue Gesetz mit 73 zu 60 Stimmen.
Die Debatten im St\u00e4nderat brachten Korrekturen, die in Pressekommentaren als notwendig, pragmatisch und besonnen dargestellt wurden. Die vorberatende Kommission liess sich von zwei Grunds\u00e4tzen leiten: 1. Wahrung des humanit\u00e4ren Asylrechts und des hohen Standards im Verfahren und in der Aufnahme f\u00fcr echte Fl\u00fcchtlinge; 2. Einf\u00fchrung von griffigen Massnahmen gegen den illegalen Aufenthalt in der Schweiz, wo dies zweckm\u00e4ssig und erfolgversprechend ist. In den Kernbereichen konnte Kommissionspr\u00e4sident Bruno Frick (C, SZ) einstimmig verabschiedete Vorschl\u00e4ge der SPK pr\u00e4sentieren.
In Artikel\u00a03 wurde festgehalten, dass \"frauenspezifischen Fluchtgr\u00fcnden\" Rechnung zu tragen sei. Gewissermassen ein \"Gegengesch\u00e4ft\" zu diesem Punkt bildeten Bestimmungen f\u00fcr ein h\u00e4rteres Vorgehen gegen illegal in die Schweiz eingereiste Asylsuchende. Nach einer l\u00e4ngeren Diskussion um einen Antrag Br\u00e4ndli (V, GR) zum Problem der Asylbewerber, die ihre Identit\u00e4t nicht nachweisen k\u00f6nnen (oder wollen), einigte sich der Rat mit grosser Mehrheit auf einen neuen Kommissionsantrag, der vorsieht, dass auf ein Gesuch dennoch einzutreten sei, \"wenn Hinweise auf eine Verfolgung vorliegen, die sich nicht als offensichtlich haltlos erweisen\" (Artikel\u00a031). In Artikel\u00a031a beschloss der Rat die folgende Bestimmung: \"Auf ein Gesuch wird in der Regel nicht eingetreten, wenn sich die asylsuchende Person illegal in der Schweiz aufh\u00e4lt und ihr die Einreichung des Gesuches fr\u00fcher zumutbar gewesen w\u00e4re.\"
F\u00fcr die sogenannten Schutzbed\u00fcrftigen, mit deren vor\u00fcbergehenden Aufnahme das Asylverfahren entlastet werden soll, soll in offensichtlichen F\u00e4llen von zus\u00e4tzlicher, individueller Verfolgung das Asylverfahren ge\u00f6ffnet werden. Dazu sollen die Schutzbed\u00fcrftigen bei der Einreise befragt werden. Nach f\u00fcnf Jahren soll in jedem Fall ein Anspruch auf ein Asylverfahren bestehen.
Der Rat genehmigte auch die Kantonalisierung der F\u00fcrsorge sowie, entgegen dem Beschluss des Nationalrates, den Integrationsartikel.
Die Erg\u00e4nzung, die der Nationalrat in Artikel\u00a04 beschlossen hatte, wurde vom St\u00e4nderat mit 32 zu 3 Stimmen abgelehnt. Abgelehnt wurden ferner auch zahlreiche Einzel- und Minderheitsantr\u00e4ge, so ein Antrag Aeby (S, FR), der grunds\u00e4tzlich nur Frauen mit der Anh\u00f6rung von Asylbewerberinnen betrauen wollte. Bundesrat Arnold Koller betonte, dass schon heute die Regel gelte, alle Befragungen zu frauenspezifischen Fluchtgr\u00fcnden von Frauen ausf\u00fchren zu lassen. Bei Artikel\u00a040 wurde ein Antrag einer Minderheit B\u00fcttiker (R, SO), der das Arbeitsverbot von drei auf sechs Monate ausdehnen wollte, mit 15 zu 11 Stimmen abgelehnt. Auch bei der Kategorie der Schutzbed\u00fcrftigen (Artikel\u00a071) verwarf der Rat eine Ausdehnung des Arbeitsverbotes. Die Schutzbed\u00fcrftigen sollen nach drei Monaten eine Arbeitserlaubnis erhalten, \"sofern es Arbeitsmarkt- und Wirtschaftslage erlauben\".
Bei der Beratung der \u00c4nderungen im Anag kam es aus aktuellem Anlass (Probleme im Zusammenhang mit dem algerischen Terroristen Zaoui) zur Annahme eines Antrages von Carlo Schmid (C, AI). Danach bildet nicht mehr nur die (willentliche und wissentliche) Missachtung einer Einreisesperre ein Haftgrund, sondern bereits die \u00dcbertretung der Einreisesperre.
In der Gesamtabstimmung wurden das Asylgesetz mit 38 zu 1 und das Anag mit 42 zu 0 Stimmen angenommen.
Im Nationalrat setzte sich das Ringen um jede Formulierung fort, wobei sich fast durchwegs die Mehrheit der Kommission mit ihren mehrheitlich dem St\u00e4nderat angepassten Vorschl\u00e4gen durchsetzte. Beim Fl\u00fcchtlingsbegriff (Artikel\u00a03) stimmte der Rat dem Beschluss der Kleinen Kammer zu. In Artikel\u00a04 (Schutzbed\u00fcrftige) setzte sich knapp ein Antrag der Minderheit durch, wonach die Schutzgew\u00e4hrung bei \"Situationen allgemeiner Gewalt\" erfolgen kann. Damit entfiel die Erw\u00e4hnung der systematischen und schweren Verletzung der Menschenrechte. Bundesrat Koller f\u00fchrte aus, dass diese Erw\u00e4hnung nur zu Anwendungsproblemen f\u00fchren w\u00fcrde; wer Opfer von schweren Menschenrechtsverletzungen sei, erf\u00fclle in der Regel den Fl\u00fcchtlingsbegriff und habe Anspruch auf den Status des anerkannten Fl\u00fcchtlings. Bei Artikel\u00a031 hatte sich der Rat mit der vom St\u00e4nderat neu vorgeschlagenen L\u00f6sung auseinanderzusetzen. Der Rat folgte mit 104 zu 53 Stimmen dem Konzept im Grundsatz; er beschloss allerdings, dass Artikel\u00a031a nur greife, wenn sich die asylsuchende Person illegal seit mindestens 10 Tagen in der Schweiz aufh\u00e4lt. - Bei der Beratung des Anag scheiterte der Artikel\u00a025a erneut an der Ausgabenbremse, dies obwohl die Abstimmung wiederholt worden war.
F\u00fcr den St\u00e4nderat verblieben noch immer 19 Differenzen. Kommissionspr\u00e4sident Bruno Frick (C, SZ) kritisierte einleitend die Referendumsdrohungen von Fl\u00fcchtlingsorganisationen. Wer das Referendum unterst\u00fctze, trage wesentlich bei zur Verh\u00e4rtung der Haltung breiter Kreise gegen\u00fcber den Fl\u00fcchtlingen. Bundesrat Koller erl\u00e4uterte die Probleme im Asylbereich und sprach von einer \"ganz schwierigen Situation\"; dass gegen das Gesetz opponiert werde, das wirklich nur anerkannte Missbr\u00e4uche abschaffen wolle, sei unverst\u00e4ndlich. Der Rat schloss sich bei Artikel\u00a04 dem Nationalrat an, beharrte aber bei Artikel\u00a031 auf seinem Konzept. Erneut zu Diskussionen f\u00fchrte die Frage, ob auf ein Gesuch nicht eingetreten werden kann, wenn sich die asylsuchende Person illegal in der Schweiz aufh\u00e4lt und ihr die Einreichung eines Gesuchs fr\u00fcher zuzumuten gewesen w\u00e4re. In einem eben erst vom Berner V\u00f6lkerrechtsprofessor Walter K\u00e4lin erstellten Gutachten, das den Ratsmitgliedern noch nicht vorlag, wurde bezweifelt, dass eine L\u00f6sung ohne verbindliche Fristangabe den Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit entspreche. - Zu einer komplizierten Verfahrensfrage f\u00fchrte bei Artikel\u00a025a Anag ein Antrag Maximilian Reimann (V, AG), der R\u00fcckkommen auf die Abstimmung \u00fcber die Ausgabenbremse verlangte. Der Antrag wurde deutlich abgelehnt.
In der Sommersession 1998 wurden die letzten Differenzen bereinigt. Ein Teil davon war auf Neuerungen zur\u00fcckzuf\u00fchren, die aufgrund des ebenfalls in der Sommersession behandelten dringlichen Bundesbeschlusses \u00fcber Massnahmen im Asyl- und Ausl\u00e4nderbereich n\u00f6tig wurden (vgl. Vorlage 98.028). Insbesondere f\u00fcr die bisher umstrittenenen Regelungen beim Nichteintreten auf Asylgesuche konnten nun im Rahmen des dringlichen Bundesbeschlusses L\u00f6sungen gefunden werden. Bei Art. 25a Abs. 1 Anag stimmte der Nationalrat im dritten Anlauf mit dem aufgrund der Ausgabenbremse erforderlichen Quorum der Finanzierung zu. Wegen drei kleineren Differenzen kam es am Ende der Beratungen noch zu einer Einigungskonferenz. Die beiden Kammern stimmten den Antr\u00e4gen der Einigungskonferenz zu.
Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 1999 mit 70,5\u00a0Prozent Ja-Stimmen angenommen.
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