Depuis qu'elle est entr\u00e9e en vigueur, le 1er janvier 1981, la loi sur l'asile a \u00e9t\u00e9 r\u00e9vis\u00e9e partiellement \u00e0 quatre reprises. La plus compl\u00e8te des r\u00e9visions s'est achev\u00e9e le 22 juin 1990, avec l'entr\u00e9e en vigueur de l'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral urgent sur la proc\u00e9dure d'asile (APA). Cet arr\u00eat\u00e9 a permis de revoir compl\u00e8tement la conception du droit de la proc\u00e9dure d'asile, d'une part, en introduisant des mesures permettant d'acc\u00e9l\u00e9rer la proc\u00e9dure d'asile de premi\u00e8re instance, d'autre part, en instituant une autorit\u00e9 de recours ind\u00e9pendante. Ces nouveaut\u00e9s ont largement donn\u00e9 satisfaction\u00a0; aussi convient-il de les int\u00e9grer dans le droit ordinaire \u00e0 leur \u00e9ch\u00e9ance.
Lors de travaux pr\u00e9liminaires de l'int\u00e9gration de l'APA dans le droit ordinaire, il s'est av\u00e9r\u00e9 qu'il fallait, en outre, \u00e9laborer des solutions dans de nouveaux domaines, tels que celui des r\u00e9fugi\u00e9s de la violence, de l'assistance ou de la protection des donn\u00e9es. Aussi le pr\u00e9sent projet se pr\u00e9sente-t-il sous la forme d'une loi sur l'asile enti\u00e8rement r\u00e9vis\u00e9e, articul\u00e9e d\u00e9sormais en onze chapitres\u00a0; il comprend \u00e9galement divers compl\u00e9ments apport\u00e9s \u00e0 la loi f\u00e9d\u00e9rale sur le s\u00e9jour et l'\u00e9tablissement des \u00e9trangers (LSEE).
Les trois premiers chapitres de la loi sur l'asile reprennent dans une large mesure le droit en vigueur. Ils contiennent les d\u00e9finitions et les principes, les dispositions relatives \u00e0 la proc\u00e9dure d'asile, et ce, du d\u00e9p\u00f4t de la demande \u00e0 l'ex\u00e9cution du renvoi en cas d'issue n\u00e9gative ainsi que les conditions d'octroi de l'asile et le statut des r\u00e9fugi\u00e9s reconnus. La r\u00e9glementation des cas dits de rigueur a une nouvelle teneur. D\u00e9sormais, c'est \u00e0 l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s (ODR) ou \u00e0 la Commission suisse de recours en mati\u00e8re d'asile (CRA) qu'il appartiendra de d\u00e9terminer si le requ\u00e9rant d'asile se trouve dans une situation grave de d\u00e9tresse personnelle et de d\u00e9cider si l'admission provisoire pourra \u00eatre ordonn\u00e9e lorsqu'aucune d\u00e9cision ne sera entr\u00e9e en force quatre ans apr\u00e8s le d\u00e9p\u00f4t de la demande. Les cantons auront un droit de proposition et de recours en l'esp\u00e8ce.
Cl\u00e9 de vo\u00fbte du projet en quelque sorte, le chapitre 4 r\u00e9glemente l'octroi d'une protection provisoire et le statut des personnes \u00e0 prot\u00e9ger. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral va ainsi dans le sens de la motion \u00e9manant de la Commission des institutions politiques du Conseil des \u00c9tats, qui r\u00e9clamait l'\u00e9laboration de normes l\u00e9gislatives pour les r\u00e9fugi\u00e9s de la violence. La conception propos\u00e9e ici se fonde notamment sur trois \u00e9l\u00e9ments\u00a0: 1. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral d\u00e9cide, sur le fond, s'il convient d'accorder la protection provisoire et \u00e0 combien de personnes. 2. L'admission de personnes \u00e0 prot\u00e9ger ne pr\u00e9suppose pas qu'elles s\u00e9journeront durablement en Suisse\u00a0; elles retourneront dans leur \u00c9tat d'origine ou de provenance d\u00e8s que la possibilit\u00e9 leur en sera donn\u00e9e. 3. La proc\u00e9dure est con\u00e7ue de mani\u00e8re que, contrairement \u00e0 la solution actuelle de l'admission provisoire de groupes (art. 14a, al. 5, LSEE en vigueur), les autorit\u00e9s comp\u00e9tentes en mati\u00e8re d'asile seront dispens\u00e9es de mener une proc\u00e9dure individuelle, longue et co\u00fbteuse.
Le domaine de l'assistance est scind\u00e9 en deux chapitres, l'un \u00e9tant consacr\u00e9 aux dispositions r\u00e9gissant l'assistance en tant que telle, l'autre abordant les aspects financiers et les subventions (chapitres 5 et 6). Il convient de relever deux points \u00e0 ce sujet\u00a0: d'une part, le projet cr\u00e9e la base juridique n\u00e9cessaire pour les r\u00e9fugi\u00e9s \u00e9galement\u00a0; d'autre part, la comp\u00e9tence en mati\u00e8re d'assistance de r\u00e9fugi\u00e9s sera, en r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale, attribu\u00e9e aux cantons, essentiellement pour des raisons d'organisation administrative. D\u00e8s lors, les oeuvres d'entraide reconnues n'auront plus pour t\u00e2che, comme jusqu'\u00e0 pr\u00e9sent, d'encadrer les r\u00e9fugi\u00e9s jusqu'\u00e0 ce qu'ils obtiennent une autorisation d'\u00e9tablissement, mais elles ne perdront pas pour autant leur statut privil\u00e9gi\u00e9 par rapport aux autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales. Les activit\u00e9s qu'elles exerceront durant la proc\u00e9dure d'asile et dans le domaine des projets d'int\u00e9gration (art. 54 al. 2 LA nouveau) et d'aide au retour (art. 88 LA nouveau) ne seront en rien modifi\u00e9es. Les cantons approuvent eux aussi ce changement de syst\u00e8me.
Un autre chapitre enti\u00e8rement nouveau est celui de la protection des donn\u00e9es (chapitre 7). La r\u00e9glementation en la mati\u00e8re, relativement abondante, r\u00e9sulte de la loi sur la protection des donn\u00e9es, entr\u00e9e en vigueur le 1er juillet 1993, et qui cr\u00e9e les bases juridiques n\u00e9cessaires \u00e0 la gestion des registres \u00e9lectroniques ainsi que les principes de l'\u00e9change des donn\u00e9es.
Les quatre chapitres restants traitent des voies de droit, de la collaboration internationale et de la commission consultative ainsi que des dispositions p\u00e9nales et finales. Les dispositions p\u00e9nales sont reprises de l'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral (limit\u00e9 dans le temps) du 16 d\u00e9cembre 1994 sur les mesures d'\u00e9conomie dans le domaine de l'asile et des \u00e9trangers.
Les modifications de la LSEE se limitent aux dispositions sur l'admission provisoire, d\u00e9cid\u00e9es dans le cadre de l'APA et qui vont \u00eatre introduites dans le droit ordinaire et \u00e0 l'ajout de dispositions sur la protection des donn\u00e9es et de quelques nouvelles dispositions. En mati\u00e8re de droit des \u00e9trangers \u00e9galement, l'inscription, dans la LSEE, de la protection des donn\u00e9es est une cons\u00e9quence de la loi pr\u00e9cit\u00e9e. En outre, mentionnons que la Commission consultative pour les questions li\u00e9es aux \u00e9trangers (CFE), qui exerce son activit\u00e9 depuis des d\u00e9cennies, est inscrite dans la loi. En m\u00eame temps doit \u00eatre cr\u00e9\u00e9e une base l\u00e9gale permettant \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration de cofinancer des projets d'int\u00e9gration en faveur des \u00e9trangers.
","Proceedings":"
Le Conseil national a d\u00e9cid\u00e9 par une importante majorit\u00e9 d'entrer en mati\u00e8re sur le projet. Trois propositions de renvoi ont \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9es\u00a0: le groupe d\u00e9mocrate voulait charger le Conseil f\u00e9d\u00e9ral d'int\u00e9grer dans le projet certaines exigences formul\u00e9es dans l'initiative populaire des D\u00e9mocrates suisses \"Pour une politique d'asile raisonnable\", qui avait \u00e9t\u00e9 d\u00e9clar\u00e9e irrecevable\u00a0; les repr\u00e9sentants du PS Nils de Dardel (GE) et Peter Vollmer (BE) voulaient pour le premier limiter l'exercice \u00e0 la reprise des dispositions de l'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral arrivant \u00e0 \u00e9ch\u00e9ance, \u00e0 l'adaptation de la loi dans le domaine de la protection des donn\u00e9es et \u00e0 la politique d'int\u00e9gration, et pour le second traiter s\u00e9par\u00e9ment les diff\u00e9rents chapitres du projet. Le d\u00e9bat d'entr\u00e9e en mati\u00e8re a d\u00e9j\u00e0 montr\u00e9 qu'il n'y a plus de consensus en mati\u00e8re de politique d'asile\u00a0: la gauche veut \u00e9tendre la notion d'asile, alors que la droite cherche \u00e0 en restreindre la port\u00e9e.
Au cours des quelque 16 heures de d\u00e9bats, r\u00e9parties sur quatre jours, 60 propositions individuelles ont \u00e9t\u00e9 examin\u00e9es, ce qui a entra\u00een\u00e9 des d\u00e9bats houleux sur la d\u00e9finition des notions, sur la situation juridique des demandeurs d'asile, ainsi que sur nombre de d\u00e9tails de proc\u00e9dure. Le Conseil a refus\u00e9 de compl\u00e9ter l'article 3 (d\u00e9finition du terme de r\u00e9fugi\u00e9) par une \u00e9vocation des motifs de fuite sp\u00e9cifiques aux femmes, position qu'il a maintenue dans la suite des d\u00e9bats. En revanche, \u00e0 l'article 4, le Conseil a suivi la majorit\u00e9 de la commission, qui proposait d'\u00e9largir la notion de r\u00e9fugi\u00e9 de la violence pour qu'une protection puisse aussi \u00eatre accord\u00e9e \"lors d'une situation de violence g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e ou de violations graves et syst\u00e9matiques des droits de l'homme\".
Des repr\u00e9sentants de l'UDC ont propos\u00e9, mais en vain, que soient reprises certaines exigences de l'initiative sur l'asile que le peuple avait rejet\u00e9e en d\u00e9cembre. Ernst Hasler (V, AG) a ainsi demand\u00e9 que la proc\u00e9dure de demande d'asile ne puisse \u00eatre d\u00e9clench\u00e9e que sur pr\u00e9sentation de papier d'identit\u00e9\u00a0; Hans Fehr (V, ZH), que l'on n'entre plus en mati\u00e8re sur des demandes d'asile d\u00e9pos\u00e9es par des personnes entr\u00e9es ill\u00e9galement en Suisse\u00a0; Theo Fischer (V, AG), que l'interdiction de travailler soit port\u00e9e de trois \u00e0 six mois.
Le Conseil a \u00e9galement d\u00e9cid\u00e9 de compl\u00e9ter les articles 21 et 22, relatifs \u00e0 la proc\u00e9dure \u00e0 l'a\u00e9roport\u00a0: le requ\u00e9rant qui d\u00e9pose une demande d'asile \u00e0 l'a\u00e9roport et qui doit y demeurer jusqu'\u00e0 ce qu'une d\u00e9cision ait \u00e9t\u00e9 prise \u00e0 son sujet, mais au maximum 15 jours, peut recourir aupr\u00e8s du juge contre cette privation de libert\u00e9. Une violation de la Convention europ\u00e9enne des droits de l'homme est ainsi \u00e9vit\u00e9e.
Pour les personnes b\u00e9n\u00e9ficiant de la protection provisoire, le Conseil a suivi le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et la commission\u00a0: la demande de ces personnes ne sera pas examin\u00e9e si elle a \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9e apr\u00e8s que la protection provisoire a \u00e9t\u00e9 lev\u00e9e.
Par ailleurs, le Conseil a approuv\u00e9 la disposition controvers\u00e9e de l'article 76, qui d\u00e9l\u00e8gue aux cantons le devoir de fournir l'assistance aux r\u00e9fugi\u00e9s. Un nouvel article 25a de la LSEE, pr\u00e9voyant le versement de subventions de la Conf\u00e9d\u00e9ration aux cantons pour l'int\u00e9gration sociale des \u00e9trangers, a \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9 sur le fond, mais rejet\u00e9 \u00e0 cause du frein aux d\u00e9penses.
Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopt\u00e9 la nouvelle loi par 73 voix contre 60.
Les d\u00e9bats au Conseil des \u00c9tats ont permis d'apporter au projet des corrections que la presse a jug\u00e9 n\u00e9cessaires, pragmatiques et raisonnables. La commission charg\u00e9e de l'examen pr\u00e9alable s'\u00e9tait laiss\u00e9 guider par deux principes\u00a0: 1. maintien du droit d'asile humanitaire et des normes \u00e9lev\u00e9es en mati\u00e8re de proc\u00e9dure et d'accueil pour les vrais r\u00e9fugi\u00e9s\u00a0; 2. mise en place de mesures efficaces pour lutter contre le s\u00e9jour ill\u00e9gal en Suisse, dans les cas o\u00f9 de telles mesures sont ad\u00e9quates. Pour les points centraux du projet, le pr\u00e9sident de la commission Bruno Frick (C, SZ) a pu pr\u00e9senter des propositions de la CIP adopt\u00e9es \u00e0 l'unanimit\u00e9.
Concernant l'article 3, le Conseil a retenu qu'il y avait lieu de tenir compte des \"motifs de fuite sp\u00e9cifiques aux femmes\". Dans une certaine mesure, les dispositions adopt\u00e9es par le Conseil pour durcir la proc\u00e9dure contre les r\u00e9fugi\u00e9s entr\u00e9s ill\u00e9galement en Suisse ont constitu\u00e9 un contrepoint \u00e0 cette avanc\u00e9e. Apr\u00e8s une longue discussion autour d'une proposition de Christoffel Br\u00e4ndli (V, GR) concernant les requ\u00e9rants d'asile qui ne peuvent pas (ou qui ne veulent pas) prouver leur identit\u00e9, le Conseil a adopt\u00e9 par une forte majorit\u00e9 une nouvelle proposition de la commission, en vertu de laquelle \"il y a n\u00e9anmoins lieu d'entrer en mati\u00e8re dans un tel cas en pr\u00e9sence d'indices de pers\u00e9cution qui ne sont manifestement pas sans fondement\" (art. 31). \u00c0 l'article 31a, le Conseil a adopt\u00e9 la disposition suivante\u00a0: \"En r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale, on n'entrera pas en mati\u00e8re sur une demande d'asile si le requ\u00e9rant s\u00e9journe ill\u00e9galement en Suisse et qu'il aurait pu, de mani\u00e8re raisonnablement exigible, d\u00e9poser sa demande plus t\u00f4t.\"
Les personnes \u00e0 prot\u00e9ger - et dont l'accueil temporaire en bloc doit d\u00e9charger les instances charg\u00e9es d'examiner les demandes d'asile - doivent aussi pouvoir d\u00e9poser une demande d'asile dans des cas manifestes de pers\u00e9cution individuelle. \u00c0 cet effet, les personnes \u00e0 prot\u00e9ger doivent \u00eatre interrog\u00e9es lors de leur arriv\u00e9e sur le territoire. Apr\u00e8s une p\u00e9riode de cinq ans, le droit de d\u00e9poser une demande d'asile existe dans tous les cas.
Le Conseil a \u00e9galement adopt\u00e9 la cantonalisation de l'aide sociale, ainsi que, contrairement au Conseil national, l'article sur l'int\u00e9gration sociale.
La modification de l'article 4 adopt\u00e9e par le Conseil national a \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9e par le Conseil des \u00c9tats par 32 voix contre 3. Par ailleurs, de nombreuses propositions individuelles ou de minorit\u00e9s ont \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9es. Ainsi, une proposition Aeby (S, FR) qui voulait que la t\u00e2che d'entendre les r\u00e9fugi\u00e9es ne soit confi\u00e9e qu'\u00e0 des femmes. Le conseiller f\u00e9d\u00e9ral Arnold Koller a soulign\u00e9 qu'aujourd'hui d\u00e9j\u00e0, toutes les interrogations concernant des motifs de fuite sp\u00e9cifiques aux femmes sont conduites par des femmes. Pour l'article 40, une proposition de minorit\u00e9 B\u00fcttiker (R, SO), visant \u00e0 faire passer l'interdiction de travailler de trois \u00e0 six mois, a \u00e9t\u00e9 \u00e9cart\u00e9e par 15 voix contre 11. Le Conseil a \u00e9galement refus\u00e9 d'\u00e9tendre \u00e0 six mois l'interdiction de travail pour les personnes \u00e0 prot\u00e9ger (art. 71), qui doivent \u00eatre autoris\u00e9es \u00e0 exercer une activit\u00e9 apr\u00e8s trois mois de s\u00e9jour en Suisse, \"pour autant que la conjoncture \u00e9conomique et la situation du march\u00e9 du travail le permettent\".
Concernant les d\u00e9bats sur les modifications de la LSEE, les circonstances actuelles (probl\u00e8mes avec l'Alg\u00e9rien Zaoui, soup\u00e7onn\u00e9 de terrorisme) ont jou\u00e9 en faveur de l'adoption d'une proposition de Carlo Schmid (C, AI). Selon la nouvelle formulation de l'art.\u00a013a, let.\u00a0c, un \u00e9tranger soumis \u00e0 une interdiction d'entr\u00e9e peut \u00eatre mis en d\u00e9tention d\u00e8s qu'il se trouve en Suisse, et il n'est plus besoin de d\u00e9montrer qu'il a consciemment et volontairement enfreint cette interdiction.
Lors du vote sur l'ensemble, la loi sur l'asile a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9e par 38 voix contre 1, la LSEE par 42 voix contre 0.
Au Conseil national, les d\u00e9bats autour de chaque formulation se sont poursuivis, la majorit\u00e9 de la commission parvenant presque toujours \u00e0 imposer ses propositions, pour la plupart adapt\u00e9es \u00e0 partir de la version du Conseil des \u00c9tats. En ce qui concerne la notion de r\u00e9fugi\u00e9 (article 3), le Conseil a approuv\u00e9 la d\u00e9cision de la Chambre des cantons. \u00c0 l'article 4 (personnes \u00e0 prot\u00e9ger), une proposition de la minorit\u00e9 de la commission visant \u00e0 ce que la protection provisoire soit accord\u00e9e en cas de \"situation de violence g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e\", l'a emport\u00e9 de justesse. La mention de violations graves et syst\u00e9matiques des droits de l'homme a en revanche \u00e9t\u00e9 supprim\u00e9e. Selon le conseiller f\u00e9d\u00e9ral Arnold Koller, une telle mention ne pouvait que poser des difficult\u00e9s d'application\u00a0; en effet, en r\u00e8gle g\u00e9n\u00e9rale, toute personne ayant subi des atteintes graves aux droits de l'homme a droit au statut de r\u00e9fugi\u00e9 reconnu. \u00c0 l'article 31, le Conseil national s'est pench\u00e9 sur la nouvelle formulation propos\u00e9e par le Conseil des \u00c9tats. Ce faisant, il en a suivi le principe par 104 voix contre 53, en d\u00e9cidant toutefois que l'article 31a ne serait applicable que pour autant que le requ\u00e9rant concern\u00e9 ait s\u00e9journ\u00e9 ill\u00e9galement en Suisse depuis au moins 10 jours. - Lors de d\u00e9lib\u00e9rations concernant la LSEE, l'article 25a s'est \u00e0 nouveau heurt\u00e9 au frein aux d\u00e9penses, et ce bien qu'il ait fait l'objet d'un nouveau vote.
Le Conseil des \u00c9tats a d\u00fb se pencher sur 19 divergences. Bruno Frick (C, SZ) a critiqu\u00e9 d'embl\u00e9e les menaces de r\u00e9f\u00e9rendum prof\u00e9r\u00e9es par les organisations d'aide aux r\u00e9fugi\u00e9s. Selon lui, tout soutien au r\u00e9f\u00e9rendum contribuerait pour une grande part au durcissement de l'attitude de larges couches de la population envers les r\u00e9fugi\u00e9s. Au sujet des probl\u00e8mes rencontr\u00e9s actuellement dans le domaine de l'asile, Arnold Koller a d\u00e9clar\u00e9 qu'il s'agissait \"d'une situation tr\u00e8s d\u00e9licate\", jugeant par ailleurs inexplicable le fait de s'opposer \u00e0 une loi dont le seul but est de mettre fin \u00e0 des abus manifestes. \u00c0 l'article 4, la Chambre haute a adh\u00e9r\u00e9 aux d\u00e9cisions du Conseil national mais a maintenu son projet en ce qui concerne l'article 31. En l'occurrence, les discussions ont \u00e0 nouveau port\u00e9 sur la question de savoir s'il ne peut \u00eatre entr\u00e9 en mati\u00e8re sur les demandes d'asile lorsque le requ\u00e9rant concern\u00e9 s\u00e9journe ill\u00e9galement en Suisse et qu'il aurait pu, de mani\u00e8re raisonnablement exigible, d\u00e9poser sa demande d'asile plus t\u00f4t. Un avis de droit r\u00e9dig\u00e9 par Walter K\u00e4lin, professeur de droit international de l'Universit\u00e9 de Berne, dont les d\u00e9put\u00e9s n'avaient pas encore eu connaissance, met en doute le fait qu'une formule sans mention d'un d\u00e9lai contraignant corresponde aux exigences de la l\u00e9galit\u00e9. - \u00c0 l'article 25a LSEE, une proposition Reimann (V, AG) demandant un nouveau vote sur le frein aux d\u00e9penses a pos\u00e9 au Conseil un probl\u00e8me de proc\u00e9dure \u00e9pineux. Cette proposition a essuy\u00e9 un net refus.
Les derni\u00e8res divergences ont \u00e9t\u00e9 \u00e9limin\u00e9es au cours de la session d'\u00e9t\u00e9 1998. Une partie d'entre elles \u00e9tait due \u00e0 des adaptations devenues n\u00e9cessaires \u00e0 la suite de l'adoption de l'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des \u00e9trangers (cf. 98.028). Des solutions ont pu \u00eatre trouv\u00e9es dans le cadre de l'arr\u00eat\u00e9 urgent, en particulier pour ce qui est des r\u00e9glementations, controvers\u00e9es jusqu'\u00e0 ce jour, concernant la non-entr\u00e9e en mati\u00e8re sur les demandes d'asile. \u00c0 l'article 25a, al. 1, LSEE, le Conseil national a approuv\u00e9 le financement en troisi\u00e8me lecture avec le quorum prescrit par le frein aux d\u00e9penses. Trois divergences mineures ont exig\u00e9 la tenue d'une conf\u00e9rence de conciliation \u00e0 l'issue des d\u00e9bats. Les deux Chambres ont finalement approuv\u00e9 les propositions de la conf\u00e9rence de conciliation.
Le projet a \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9 par le peuple le 13 juin 1999 par 70,5\u00a0% des votants.
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