Im Jahre 1998 feiert die Schweiz das 150j\u00e4hrige Bestehen des Bundesstaates. Auf diesen Zeitpunkt hin sollen die Vorarbeiten f\u00fcr die Verfassungsreform zum Abschluss gebracht werden. Diese Vorarbeiten sind zwar bereits Mitte der sechziger Jahre begonnen worden, und das Parlament hat sich 1987 eingehend damit befasst; sie haben aber erst nach der Ablehnung des Beitritts zum Europ\u00e4ischen Wirtschaftsraum wieder neuen Auftrieb erhalten. Der Bundesrat hat im Sommer 1994 ihre Wiederaufnahme beschlossen.
Die vorgeschlagene Verfassungsreform will einerseits deutlich machen, was heute gest\u00fctzt auf einen breiten politischen Grundkonsens als gelebte Verfassungswirklichkeit und verbindliches Verfassungsrecht gilt. Die bestehenden L\u00fccken im Verfassungstext sollen geschlossen, die Gliederung soll verbessert, die normative Dichte reduziert und die Sprache modernisiert werden. Die Verfassungsreform ist damit auch Anlass, die Elemente, welche die Schweizerische Eidgenossenschaft kennzeichnen, wieder bewusst zu machen und aufzuzeigen, was den Zusammenhalt der \"Willensnation Schweiz\" sichert. Gleichzeitig schafft sie mehr Transparenz, was f\u00fcr das gute Funktionieren der staatlichen Institutionen und f\u00fcr das Vertrauen der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger in den Staat unerl\u00e4sslich ist.
Anderseits will die Verfassungsreform sich aber nicht darauf beschr\u00e4nken, das geltende Verfassungsrecht aufzubereiten. Denn namentlich im Bereich der Beh\u00f6rden und der Volksrechte sind Neuerungen notwendig, um die Entscheidungs- und Handlungsf\u00e4higkeit des Staates mit Blick auf die Herausforderungen der Zukunft zu sichern und zu st\u00e4rken. Die Institutionen des schweizerischen Bundesstaates, die im wesentlichen aus dem letzten Jahrhundert stammen, haben sich insgesamt bew\u00e4hrt. Grundlegende \u00c4nderungen sind somit nicht notwendig. Hingegen sind gewisse Anpassungen vor allem im Bereich der Volksrechte und der Justiz n\u00f6tig, um zu verhindern, dass das institutionelle Gef\u00fcge unseres Staates auf die Dauer Schaden nimmt.
Ausgehend von diesen Zielen umfasst die Botschaft \u00fcber die Reform der Bundesverfassung drei verschiedene Vorlagen: einen Bundesbeschluss \u00fcber eine nachgef\u00fchrte Bundesverfassung (Vorlage A), einen Bundesbeschluss \u00fcber die Reform der Volksrechte (Vorlage B) und einen Bundesbeschluss \u00fcber die Reform der Justiz (Vorlage C). Angestrebt wird somit weder eine Totalrevision im klassischen Sinn, die - wie dies beim Verfassungsentwurf der Expertenkommission Furgler im Jahre 1977 noch der Fall war - alle Bereiche des Verfassungsrechts betrifft, noch eine rein formale, auf die Neuformulierung des geltenden Verfassungsrechts beschr\u00e4nkte Revision. Die Verfassungsreform verbindet die sogenannte Nachf\u00fchrung, die \"mise \u00e0 jour\" des geltenden Verfassungsrechts, mit institutionellen Neuerungen in zwei Schwerpunktbereichen. Sie verzichtet auf umfassende materielle Neuerungen, ist aber als offener Prozess konzipiert, der den Einbezug weiterer Reformbereiche erm\u00f6glicht.
Die Vorlage A erf\u00fcllt den Auftrag der Bundesversammlung aus dem Jahre 1987. Nach diesem Auftrag soll der Bundesrat einen Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung unterbreiten, der das geltende geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht nachf\u00fchrt, es verst\u00e4ndlich darstellt, systematisch ordnet sowie Dichte und Sprache vereinheitlicht. Es geht mit andern Worten darum, das geltende Verfassungsrecht m\u00f6glichst vollst\u00e4ndig, klar strukturiert und in verst\u00e4ndlicher Form zum Ausdruck zu bringen und damit die f\u00fcr die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger unerl\u00e4ssliche Transparenz der grundlegenden Normen unseres Staates zu schaffen.
Der Entwurf einer nachgef\u00fchrten Bundesverfassung macht die Wesensmerkmale unseres Staates (Volksrechte, Rechtsstaatlichkeit, F\u00f6deralismus, Sozialstaatlichkeit) deutlich und tr\u00e4gt der Entwicklung des Verfassungsrechts Rechnung. Diese hat zu einem erheblichen Teil ausserhalb des Verfassungstexts stattgefunden: Die Rechtsprechung des Bundesgerichts, die Praxis von Bundesversammlung und Bundesrat und zahlreiche v\u00f6lkerrechtliche Normen, die f\u00fcr die Schweiz verbindlich sind, haben das Verfassungsrecht in den letzten Jahrzehnten entscheidend mitgepr\u00e4gt. Ganz besonders gilt dies f\u00fcr die Entwicklung der Grundrechte und f\u00fcr die allgemeinen Grunds\u00e4tze staatlichen Handelns. Es trifft aber auch zu f\u00fcr das Verh\u00e4ltnis von Bund und Kantonen sowie f\u00fcr das Zusammenwirken und die Zust\u00e4ndigkeiten der verschiedenen Bundesbeh\u00f6rden.
Der neue Verfassungstext vermeidet zu dichte Normierungen. Er ist deshalb trotz des Einbezugs materiellen Verfassungsrechts deutlich k\u00fcrzer als die geltende Bundesverfassung. Seine klare, sachlichen Kriterien gehorchende Gliederung und eine zeitgem\u00e4sse Sprache und Terminologie machen die Bundesverfassung wesentlich verst\u00e4ndlicher.
Die Vorlage B enth\u00e4lt ein ausgewogenes Paket von Reformvorschl\u00e4gen der Volksrechte. Ziel dieser Reformvorschl\u00e4ge ist weder der Abbau noch ein einseitiger Ausbau der direkt-demokratischen Mitwirkungsm\u00f6glichkeiten. Es geht vielmehr darum, einzelne Elemente der Volksrechte umzugestalten, zu verfeinern und zu erg\u00e4nzen, um die Funktionsf\u00e4higkeit der direkten Demokratie mit Blick auf die Zukunft zu sichern. Die Mitwirkung und Mitbestimmung der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger bei den wichtigen politischen Fragen muss auch in Zukunft gew\u00e4hrleistet sein. Die einzelnen Reformvorschl\u00e4ge tragen der besonderen Bedeutung der Volksrechte in unserem Staat Rechnung. Sie gehen mit andern Worten von einer Gesamtheit der Institutionen aus.
Die Reformvorschl\u00e4ge wollen dazu beitragen, dass die Volksrechte vor allem dort zum Tragen kommen, wo es um Wichtiges und Grundlegendes, um Grundsatzentscheide geht. Sie streben dar\u00fcber hinaus eine Differenzierung des bestehenden Instrumentariums an und antworten auf die zunehmende Internationalisierung des Rechts. Schliesslich geht es nicht zuletzt auch darum, die Impulsfunktion der Volksrechte zu st\u00e4rken und ihre eher bremsenden Wirkungen zu mindern. Als bedeutsame Neuerungen werden namentlich vorgeschlagen: die Einf\u00fchrung der allgemeinen Volksinitiative und des fakultativen Verwaltungs- und Finanzreferendums; die Ausdehnung des fakultativen Staatsvertragsreferendums verbunden mit der M\u00f6glichkeit, die Genehmigung von Staatsvertr\u00e4gen zusammen mit den Gesetzes\u00e4nderungen zur Abstimmung zu unterbreiten; die Zust\u00e4ndigkeit des Bundesgerichts, in Zweifelsf\u00e4llen \u00fcber die G\u00fcltigkeit von Volksinitiativen zu entscheiden; die M\u00f6glichkeit, Alternativtexte vorzulegen und mehrere Volksinitiativen gleichzeitig zur Abstimmung zu unterbreiten; und schliesslich die Erh\u00f6hung der Unterschriftenzahlen.
Die Vorlage C will vor allem die Funktionsf\u00e4higkeit des Bundesgerichts als oberstes Gericht sicherstellen. Zu den Aufgaben des Bundesgerichts geh\u00f6ren die Entscheidung rechtlicher Grundsatzfragen, die Sicherung der Koh\u00e4renz der Rechtsordnung und die dynamische Fortentwicklung des Rechts. Die Funktionsf\u00e4higkeit des Bundesgerichts darf nicht l\u00e4nger durch \u00dcberlastung und sachfremde Aufgaben beeintr\u00e4chtigt werden. Zudem gilt es, den Rechtsschutz in allen Bereichen zu gew\u00e4hrleisten. Um diese Ziele zu erreichen, werden eine Entlastung des Bundesgerichts durch den Abbau von Direktprozessen und die Vorschaltung richterlicher Beh\u00f6rden in allen Bereichen sowie die Erm\u00f6glichung von Zugangsbeschr\u00e4nkungen vorgeschlagen. Vorgesehen ist im weiteren auch die Verbesserung des Rechtsschutzes durch die Einf\u00fchrung einer allgemeinen Rechtsweggarantie. Eine besonders bedeutsame Neuerung stellt sodann der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit dar: Im Zusammenhang mit einem Anwendungsakt soll das Bundesgericht k\u00fcnftig pr\u00fcfen k\u00f6nnen, ob ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss gegen verfassungsm\u00e4ssige Rechte oder gegen V\u00f6lkerrecht verst\u00f6sst. Und schliesslich stellt die Vorlage zur Reform der Justiz auch die erforderlichen Verfassungsgrundlagen f\u00fcr eine Vereinheitlichung des Zivil- und Strafprozessrechts bereit.
Die Vorlagen zur Nachf\u00fchrung des geltenden Verfassungsrechts und zu den beiden Reformbereichen werden dem Parlament gleichzeitig unterbreitet. Es handelt sich aber um separate Vorlagen, \u00fcber die auch separat abgestimmt werden soll. Dabei kann vorl\u00e4ufig offen bleiben, ob die Vorlagen gleichzeitig oder allenfalls zeitlich gestaffelt zur Abstimmung unterbreitet werden.
Konzept der Verfassungsreform, Grundsatzbeschl\u00fcsse der Verfassungskommissionen
(gem\u00e4ss Presserohstoff zur Pressekonferenz vom 28.11.1997)
Das Resultat der Gesamtabstimmung \u00fcber die \"nachgef\u00fchrte\" Bundesverfassung lautete in der nationalr\u00e4tlichen Kommission: 22:1 Stimmen bei 9 Enthaltungen; in der Kommission des St\u00e4nderates: 17:0 Stimmen bei einer Enthaltung. Beide Kommissionen beurteilen die \"Nachf\u00fchrung\" also als sinnvolles Unterfangen. Die relativ hohe Zahl von Enthaltungen wie auch die 128 Minderheitsantr\u00e4ge in der nationalr\u00e4tlichen Kommission zeigen, dass die \"Nachf\u00fchrung\" des geltenden Verfassungsrechtes keine blosse Abschreibe\u00fcbung sein kann. Bereits bei der Beantwortung der Frage, was nun als geltendes Verfassungsrecht betrachtet werden kann, hat sich in vielen F\u00e4llen ein weiter Interpretationsspielraum ge\u00f6ffnet, der allein schon Anlass genug f\u00fcr intensive politische Auseinandersetzungen bieten kann. Der geltende Verfassungstext, der \u00fcber weite Strecken noch aus dem letzten Jahrhundert stammt, gibt eben auch nicht mehr die heutige Verfassungswirklichkeit wieder, und die Wahrnehmung der Realit\u00e4t ist naturgem\u00e4ss je nach Standort unterschiedlich. Jede Neuformulierung impliziert \u00c4nderungen: insofern kann es eine \"reine Nachf\u00fchrung\" gar nicht geben. Dar\u00fcber hinaus stellte sich im Laufe der Beratungen in beiden Kommissionen immer wieder die Frage, ob die Gelegenheit nicht genutzt werden sollte, um entgegen dem bundesr\u00e4tlichen Konzept der strikten rechtlichen \"Nachf\u00fchrung\" auch bestimmte Neuerungen in der Verfassung festzuschreiben. Die Kommissionen waren sich dabei bewusst, dass politisch umstrittene Neuerungen eine Kumulation von verschiedenen Oppositionen gegen die neue Bundesverfassung bewirken und damit zum Scheitern des ganzen Projektes f\u00fchren m\u00fcssten. Entsprechende Antr\u00e4ge sind daher konsequent abgelehnt worden. Beide Kommissionen haben aber auch in einigen Punkten entgegen dem Entwurf des Bundesrates Neuerungen beschlossen, die gem\u00e4ss ihrer Einsch\u00e4tzung konsensf\u00e4hig sind. Bei diesen Neuerungen handelt es sich einerseits um das Abschneiden \"alter Z\u00f6pfe\" (wie z.B. den Ausschluss der Geistlichen aus dem Nationalrat) und andererseits um Klarstellungen in Bereichen ungeschriebenen Rechts. In heiklen Bereichen wie der Wirtschafts- und Sozialordnung sowie der Bundeskompetenzen hielten sich beide Kommissionen an einen relativ eng verstandenen Nachf\u00fchrungsbegriff
Zu Organisation und Verfahren des Parlamentes und zur Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat liegen ausser dem Entwurf des Bundesrates auch zahlreiche Antr\u00e4ge der Staatspolitischen Kommissionen beider R\u00e4te (SPK) vor, die aufgrund umfangreicher Vorarbeiten in der Form eines Zusatzberichtes vom 6. M\u00e4rz 1997 zur Verfassungsreform den R\u00e4ten unterbreitet worden sind. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 9. Juni 1997 zu den meisten Antr\u00e4gen der SPK ablehnend Stellung genommen. Zudem machte der Bundesrat geltend, diese Antr\u00e4ge seien als Neuerungen zu qualifizieren; ihre Behandlung solle daher auf die \"Staatsleitungsreform\" verschoben werden.
Beide Kommissionen stimmten u.a. folgenden von den SPK vorgeschlagenen \u00c4nderungen des bundesr\u00e4tlichen Entwurfes zu: Streichung des Ausschlusses der Geistlichen aus dem Nationalrat, flexiblere Regelung der Unvereinbarkeiten, Schaffung eines zweiten Vizepr\u00e4sidiums in beiden R\u00e4ten, Unterstellung der Parlamentsdienste unter die Bundesversammlung, Vereinfachung der Erlassformen der Bundesversammlung, Einf\u00fchrung eines materiellen Gesetzesbegriffes. Von beiden Kommissionen abgelehnt wurde die Verankerung einer Ombudsstelle in der Verfassung und die Einf\u00fchrung einer ausserordentlichen Gesamterneuerung des Bundesrates auf Begehren von drei Vierteln der Mitglieder der Bundesversammlung.
Vorlage A: Bundesbeschluss \u00fcber eine neue Bundesverfassung
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