Der Bundesrat wird eingeladen:
- das Inkrafttreten der gest\u00fctzt auf die Artikel\u00a035a und 35c des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 zu erlassenden Ausf\u00fchrungsverordnung (VOC);
- eventuell den Zeitpunkt f\u00fcr das erstmalige Entrichten der Lenkungsabgaben (Art. 35a bis 35c USG, VOC und Heiz\u00f6l)
aufzuschieben bis zum Zeitpunkt, zu welchem die schweizerische Wirtschaft einen nachhaltigen Aufschwung geschafft haben und in der Lage sein wird, die vorgesehenen Zusatzbelastungen schadlos zu verkraften, l\u00e4ngstens aber bis zum Zeitpunkt, zu welchem in den Mitgliedstaaten der EU eine Lenkungsabgabe auf VOC erhoben wird.
Zwischenzeitlich soll die Verordnung VOC so ausgestaltet werden, dass sie wirtschaftsvertr\u00e4glich wird und auch keine nichttarif\u00e4ren Handelshemmnisse begr\u00fcndet.
","ReasonText":"1. Arbeitsplatzfeindliche Mehrbelastung
Die Einf\u00fchrung der Lenkungsabgabe auf fl\u00fcchtigen organischen L\u00f6sungsmitteln von 1 Franken ab 1. Januar 1998, 2 Franken ab 1. Januar 2000 und 3 Franken ab 1. Januar 2002 f\u00fchrt zu einer Mehrbelastung f\u00fcr die Wirtschaft, die vom Eidgen\u00f6ssischen Departement des Innern ab 1998 auf j\u00e4hrlich 90 Millionen Franken, ab 2000 auf 160 Millionen Franken und ab 2002 auf 210 Millionen Franken gesch\u00e4tzt wird.
Weil die Abgabe bereits beim Import bzw. im Zeitpunkt der Herstellung erhoben wird und, falls \u00fcberhaupt, erst beim Verkauf des VOC-haltigen Stoffes oder verarbeiteten Fertigprodukts ganz oder teilweise wieder zur\u00fcckfliesst, f\u00fchrt die Abgabe zu gr\u00f6sserer Kapitalbindung, zu steigenden Zinskosten und damit zu h\u00f6heren Produktionskosten.
Diese Neubelastungen stehen im Widerspruch zu den Deklamationen des Bundesrates \u00fcber die Notwendigkeit der Ankurbelung der Wirtschaft in der gegenw\u00e4rtigen Lage und zur Verbesserung der Standortattraktivit\u00e4t durch Entlastung der Wirtschaft sowie \u00fcber die F\u00f6rderung der kleinen und mittleren Unternehmungen (KMU).
2. Formalistischer Papierkrieg statt Deregulierung
Die Lenkungsabgabe wird die Schweizer Wirtschaft mit neuem ausserordentlichem Administrativaufwand belasten. So wird jeder Betrieb, welcher VOC-Stoffe verarbeitet, in differenzierten Stoffbilanzen den Stofffluss in bis zu sechs Teilfl\u00fcsse entflechten m\u00fcssen. Die dadurch erforderliche Analytik ist f\u00fcr KMU praktisch nicht zu bew\u00e4ltigen und f\u00fchrt zu neuen externen Kosten in hohem Masse. K\u00fcnftig wird dann auch der unangemeldet auftauchende VOC-Inspektor als vertraute Figur in den Betrieben herumkontrollieren. F\u00fcr eine allf\u00e4llige R\u00fcckerstattung m\u00fcssen den Beh\u00f6rden die Rezepturen unterbreitet werden.
Offenbar wurde im federf\u00fchrenden Buwal die Frage der Wirtschaftsvertr\u00e4glichkeit einer Lenkungsabgabe \u00fcberhaupt nicht gepr\u00fcft.
Hier ist daran zu erinnern, dass gr\u00f6ssere betroffene Betriebe zu multinational operierenden Konzernen geh\u00f6ren, welche ihren Produktionsstandort unbedenklich ins Ausland verlagern, wenn sie verschlechterte schweizerische Standortbedingungen dazu zwingen.
3. Folgenschwerer Verstoss gegen den Grundsatz der Europatauglichkeit
Unser Land stellt sich mit dieser Lenkungsabgabe noch etwas deutlicher ins europ\u00e4ische Abseits. Um eine Inl\u00e4nderdiskriminierung zu vermeiden, wird k\u00fcnftig an der Schweizer Grenze jeder Import von in der Produkte-Positivliste aufgelisteten Gemischen darauf zu pr\u00fcfen sein, ob er lenkungsabgabepflichtige VOC enth\u00e4lt. F\u00fcr jedes einzelne Produkt wird bei der Einfuhr eine Volldeklaration der Zusammensetzung und ihrem allf\u00e4lligen Gehalt an VOC vorgelegt werden m\u00fcssen. Dies f\u00fchrt zu verz\u00f6gerter Abwicklung an der Grenze. Es ist zu erwarten, dass sich namentlich die EU-Staaten solche Handelshemmnisse nicht bieten lassen werden und dass sie allenfalls sogar zu Retorsionsmassnahmen schreiten. Der vorliegende Entwurf der Verordnung ist jedenfalls nicht europatauglich.
4. Dringlicher Handlungsbedarf ist nicht ausgewiesen
Die Zielsetzung der Luftreinhaltung scheint auf allgemeine Akzeptanz zu stossen. Angehalten durch die Luftreinhalte-Verordnung hat die Schweizer Wirtschaft bereits Hunderte von Millionen Franken investiert, um diesem Ziel n\u00e4her zu kommen. Dabei sind grosse Fortschritte zu verzeichnen. So hat beispielsweise die schweizerische Lack- und Farbenindustrie die Verwendung von VOC unter die Werte von 1960 reduziert, obschon der Verbrauch von Anstrichmitteln vergleichsweise heute mehr als dreimal so hoch ist.
Nach amtlichen Sch\u00e4tzungen des Buwal (\"Luftreinhaltekonzept des Bundesrates. Stand der Realisierung und Ausblick\", September 1996, ver\u00f6ffentlicht als Nr. 272 der Schriftenreihe \"Umwelt\" des Buwal) wird der Verbrauch von VOC von 340 000 Tonnen pro Jahr im Jahre 1984 auf 172 000 Tonnen im Jahr 2000 reduziert sein, und zwar ohne Einf\u00fchrung der Lenkungsabgabe. Damit best\u00fcnde im Vergleich zum anvisierten Ziel einer Senkung auf 145 000 Tonnen noch eine Ziell\u00fccke von 27 000 Tonnen. Dies entspricht 16 Prozent der gesch\u00e4tzten Erwartungsmenge. Nach Angaben des Buwal sind seine Sch\u00e4tzungen \u00fcber VOC-Emissionen mit einer Unsicherheit von plus/minus 20 Prozent behaftet. Die Ziell\u00fccke ist mit 16 Prozent somit kleiner als die Unsicherheit der Sch\u00e4tzungsmethode. Aus solchen Zahlen l\u00e4sst sich jedenfalls kein dringlicher Handlungsbedarf ableiten!
5. Kein Handlungsbedarf zur Einf\u00fchrung der Lenkungsabgabe auf Heiz\u00f6l extraleicht mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent (Prozent Masse)
Die als SO2-Zielmenge von 54 400 Tonnen/Jahr bereits auf 46 200 Tonnen/Jahr abgesenkte Menge wurde gem\u00e4ss den aktualisierten Basisdaten des Buwal bereits seit 1990 nachhaltig unterschritten. 1995 wurden gem\u00e4ss den offiziellen Daten des Buwal noch 34 300 Tonne SO2-Emissionen freigesetzt. Das Emissionsziel ist somit bereits um 25,75 Prozent unterschritten. Die Ziell\u00fccke betr\u00e4gt null. Dies hat die Autoren der Buwal-Publikation zu folgender Schlussfolgerung veranlasst (s. o., Nr. 272 der Schriftenreihe \"Umwelt\", S. 15): \"Bei den SO2-Emissionen besteht bez\u00fcglich Zielerreichung auch f\u00fcr die zuk\u00fcnftige Emissionsentwicklung kein Zweifel. Die f\u00fcr 2000 und 2010 vorausgesagten Emissionsmengen liegen derart deutlich unter dem LRK-Emissionsziel (etwa 50 Prozent davon), dass auch im Falle eines etwas anderen Verlaufs der Basis-Emissionsentwicklung und eines verz\u00f6gerten oder abgeschw\u00e4chten Eintretens der prognostizierten Auswirkungen der Massnahmen die Zielerreichung nicht in Frage gestellt ist.\"
Die Inkraftsetzung der Lenkungsabgabe ist aber nur gerechtfertigt, wenn eine erhebliche Ziell\u00fccke existiert, und wenn zudem Gew\u00e4hr gegeben ist, dass die Lenkungsabgabe einen bedeutenden Beitrag zur Zielerreichung leisten wird. Beide Voraussetzungen entfallen bei den bekannten Zahlen der SO2-Emissionen. Es liegt im Begriff der Lenkungsabgabe, dass sie nicht greifen darf, wenn ihre Zielsetzung erreicht ist, selbstverst\u00e4ndlich unter dem Vorbehalt der Reaktivierung bei Wiederaufleben der Zielgef\u00e4hrdung. Damit unterscheidet sie sich von einer fiskalischen Massnahme.
6. Kompetenz des Bundesrates zur Festsetzung des Zeitpunktes f\u00fcr das erstmalige Entrichten der Lenkungsabgaben (Art. 35a bis 35c)
Absatz\u00a03 der Bestimmungen \u00fcber Referendum und Inkrafttreten des USG lautet: \"Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten und den Zeitpunkt f\u00fcr das erstmalige Entrichten der Lenkungsabgaben (Art. 35a-35c).\"
Damit wurde bewusst die M\u00f6glichkeit geschaffen, die beiden Zeitpunkte divergieren zu lassen. Wenn der Bundesrat bereit ist, sowohl die Lenkungsabgabe auf den VOC als auch auf Heiz\u00f6l extraleicht vorl\u00e4ufig nicht zu erheben, kann das USG in Kraft gesetzt werden, ohne dass die beiden Verordnungen zu den Lenkungsabgaben verabschiedet sind. Ausserdem steht es dem Bundesrat frei, die beiden Lenkungsabgaben gesondert zu regeln.
Nachdem die vorgesehene Lenkungsabgabe auf VOC bei einer Pr\u00fcfung auf Wirtschaftsvertr\u00e4glichkeit unter den gegenw\u00e4rtigen wirtschaftlichen Verh\u00e4ltnissen in s\u00e4mtlichen Kriterien durchf\u00e4llt, und nachdem sich ein dringlicher Handlungsbedarf bei beiden Arten der Lenkungsabgabe auch aus den neuesten Zahlen des Buwal nicht herausdeuten l\u00e4sst, ist das Postulat gerechtfertigt.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"A. Am 21. Dezember 1995 hat die Bundesversammlung im Rahmen der \u00c4nderung des Umweltschutzgesetzes (USG) u. a. auch die Einf\u00fchrung der beiden Lenkungsabgaben auf fl\u00fcchtigen organischen Verbindungen (VOC) und auf Heiz\u00f6l extraleicht (HEL) mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent beschlossen. Zu den Ausf\u00fchrungsverordnungen \u00fcber diese Lenkungsabgaben ist das Vernehmlassungsverfahren durchgef\u00fchrt worden. Die \u00c4nderungen des USG wurden mit dem Bundesratsbeschluss vom 21. Mai 1997 per 1. Juli 1997 in Kraft gesetzt.
B. Der umweltpolitische Handlungsbedarf bei den VOC-Emissionen ist gross. Die VOC tragen zusammen mit den Stickoxiden zur \u00fcberm\u00e4ssigen Ozonbildung in Bodenn\u00e4he bei (Sommersmog). Die Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung f\u00fcr bodennahes Ozon werden seit Jahren h\u00e4ufig und zum Teil erheblich \u00fcberschritten. So wurden an den Messstationen des gesamtschweizerischen Luftqualit\u00e4ts-Messnetzes (Nabel) auch 1995 wieder Immissionsgrenzwert-\u00dcberschreitungen w\u00e4hrend bis zu 800 Stunden gemessen (Schriftenreihe \"Umweltschutz\" Nr. 267, Nabel, Luftbelastung 1995). Diese \u00fcberm\u00e4ssigen Immissionen sch\u00e4digen die menschliche Gesundheit und die Umwelt. Sie m\u00fcssen gem\u00e4ss den Artikeln 1 und 11 USG durch entsprechende Emissionsreduktionen abgebaut werden. Nach dem aktuellen Kenntnisstand erfordert dies eine Verminderung der VOC-Emissionen gegen\u00fcber dem seinerzeitigen H\u00f6chststand der Emissionen um 70 bis 80 Prozent. Diese Beurteilung wird auch von der EU-Kommission best\u00e4tigt (vgl. Bst. F, unten).
C. Zur schrittweisen Umsetzung des USG legte der Bundesrat in seinem Luftreinhaltekonzept (LRK) von 1986 als Minimalziel eine Reduktion der VOC-Emissionen auf den Stand von 1960 fest. Damit soll in einem ersten Schritt ein wesentlicher Abbau der Ozonimmissionen erreicht werden. Gegen\u00fcber dem H\u00f6chststand der VOC-Emissionen von 1984 entspricht dies einer Reduktion um 55 Prozent. Von diesem Minimalziel sind wir noch weit entfernt (vgl. Buwal-Schriftenreihe Nr. 256, Vom Menschen verursachte Luftschadstoff-Emissionen in der Schweiz von 1900 bis 2010, Bern 1995, sowie Nr. 272, Luftreinhaltekonzept des Bundesrates, Stand der Realisierung und Ausblick, Bern 1996). Zur Erreichung des Minimalziels gem\u00e4ss LRK (145 000 Tonnen/Jahr) fehlt ohne Lenkungsabgabe im Jahr 2000 eine Reduktion von rund 27 000 Tonnen.
D. Bei diesen Berechnungen betr\u00e4gt der Streubereich f\u00fcr die mengenm\u00e4ssigen (absoluten) Emissionsangaben f\u00fcr ein einzelnes Jahr plus/minus 20 Prozent. Bei der Datenerhebung wurde jedoch speziell darauf geachtet, dass die Grundlagendaten und die getroffenen Annahmen f\u00fcr die ganze Zeitreihe in sich konsistent sind und keine methodenbedingten Unstetigkeiten aufweisen. Daher sind vergleichende (relative) Angaben genauer als die mengenm\u00e4ssigen (absoluten) Emissionsangaben f\u00fcr ein einzelnes Jahr. Auf diesen Sachverhalt wird im Bericht in Nr. 272 der Buwal-Schriftenreihe ausdr\u00fccklich hingewiesen. Somit f\u00e4llt auch bei der Differenzbildung zwischen den Emissionen des Jahres 1960 (Minimalziel) und den Emissionen eines anderen Jahres die methodisch bedingte Unsicherheit nicht mehr ins Gewicht. Die Aussage, die Ziell\u00fccke sei kleiner als die Unsicherheit der Sch\u00e4tzmethode und ein dringlicher Handlungsbedarf sei damit nicht ausgewiesen, ist deshalb nicht zul\u00e4ssig.
E. F\u00fcr die Festlegung des Handlungsbedarfs ist ohnehin in erster Linie die objektiv messbare \u00dcberschreitung der Immissionsgrenzwerte ausschlaggebend. Um die Immissionsgrenzwerte einzuhalten, m\u00fcssten die VOC-Emissionen nicht nur um 55 Prozent (d. h. um weitere rund 27 000 Tonnen pro Jahr), sondern um 70 bis 80 Prozent (d. h. rund 70 000 bis 110 000 Tonnen pro Jahr) reduziert werden.
F. Sowohl hinsichtlich der Zielsetzung als auch hinsichtlich der Wahl der Instrumente sind die Anstrengungen und Absichten der Schweiz zur Reduktion der VOC-Emissionen mit denjenigen der Europ\u00e4ischen Union weitgehend kompatibel. Die Kommission der Europ\u00e4ischen Gemeinschaft hat am 6. November 1996 einen Vorschlag f\u00fcr eine Richtlinie des Rates \u00fcber die Begrenzung von VOC vorgelegt (KOM96/538 endg.). In den Erl\u00e4uterungen weist die Kommission darauf hin, dass VOC-Emissionen nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen langfristig in einer Gr\u00f6ssenordnung von 70 bis 80 Prozent gegen\u00fcber 1990 reduziert werden m\u00fcssen, um die St\u00e4rke und H\u00e4ufigkeit der erh\u00f6hten Ozonwerte zu senken. Die Richtlinie schafft einen Rahmen f\u00fcr einen ersten EU-weiten Schritt zur Reduktion der VOC-Emissionen um 57 Prozent und erstreckt sich auf vierundzwanzig Haupttypen von Anlagen und Verfahren. Den einzelnen L\u00e4ndern steht die Wahl der Instrumente zur Zielerreichung aber ausdr\u00fccklich offen (Emissionsgrenzwerte, Vereinbarungen, Zertifikatsl\u00f6sungen oder Abgaben).
G. Die Schweiz hat sich mit der \u00c4nderung des USG f\u00fcr den Einsatz einer VOC-Lenkungsabgabe entschieden. F\u00fcr den Einsatz einer wirksamen und vollzugstauglichen Abgabe ist es dabei unerl\u00e4sslich, dass auch die VOC-Mengen in Produkten der Abgabe unterstellt werden. Das gilt auch f\u00fcr eingef\u00fchrte VOC-haltige Produkte. Deshalb muss der VOC-Anteil beim Import solcher Produkte, sofern er 3 Prozent \u00fcbersteigt, deklariert werden. Diese Erschwernis f\u00fcr den Warenaustausch \u00fcber die Grenze ist aber im Vergleich zum angestrebten Umweltziel als verh\u00e4ltnism\u00e4ssig zu beurteilen.
H. Bei den Schwefeldioxid-Emissionen ist das Ziel des LRK des Bundesrates, die Emissionen auf den Stand von 1950 zu reduzieren, erreicht worden. Anders ist hingegen die Situation bei den sauren Niederschl\u00e4gen. Bei den S\u00e4ureeintr\u00e4gen sind die kritischen Belastungsgrenzen f\u00fcr W\u00e4lder und alpine Bergseen vielerorts und teilweise erheblich \u00fcberschritten. Mit der Lenkungsabgabe auf dem Schwefelgehalt von HEL kann die Umweltbelastung weiter gesenkt werden. Ziel der Abgabe ist eine Erh\u00f6hung des Marktanteils von HEL mit einem Schwefelgehalt von 0,1 Prozent oder weniger. Auf dieser Qualit\u00e4t wird keine Lenkungsabgabe erhoben, und sie kann ohne technische Probleme und mit verh\u00e4ltnism\u00e4ssig geringen Mehrkosten hergestellt werden. Die Lenkungsabgabe setzt sich also selber ausser Kraft, wenn kein HEL mit mehr als 0,1 Prozent Schwefelgehalt auf den Markt kommt. Von den im Jahre 1996 von der Empa vorgenommenen Zollproben, die auch von Marktteilnehmern als einigermassen repr\u00e4sentativ f\u00fcr die Analyse der Marktsituation anerkannt werden, wiesen immer noch mehr als 50 Prozent der Sendungen (Einfuhr und Herstellung in inl\u00e4ndischen Raffinerien) einen Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent auf. Das zeigt deutlich, dass das Wirkungspotential der Lenkungsabgabe nach wie vor vorhanden ist, auch wenn sich der durchschnittliche Schwefelgehalt in den letzten Jahren weiter gesenkt hat.
I. Der administrative Aufwand ist bei der Abgabe auf HEL klein. Der Vollzug lehnt sich ganz an denjenigen bei der Mineral\u00f6lsteuer an. Aufwendiger, aber nicht unverh\u00e4ltnism\u00e4ssig ist dagegen der Vollzug bei der VOC-Abgabe. Bereits das Gesetz sieht bei der Ausgestaltung u. a. vor, diejenigen VOC von der Abgabe zu befreien, die so verwendet oder behandelt werden, dass sie nicht in die Umwelt gelangen. Die Umsetzung dieser Befreiung bedingt einen entsprechenden Nachweis durch die Unternehmen in Form einer VOC-Bilanz. Bereits im erl\u00e4uternden Bericht zum Verordnungsentwurf (S. 10) wird ausdr\u00fccklich darauf hingewiesen, dass dann, wenn zahlreiche VOC und verschiedene Verfahren betroffen sind, das betroffene Unternehmen f\u00fcr diesen Nachweis keine VOC-Bilanz nach Einzelstoffen erstellen muss, sondern dass aggregierte Angaben gen\u00fcgen. Ausserdem sieht auch die erw\u00e4hnte EU-Richtlinie die Aufstellung von VOC-Bilanzen vor. Derartige Bilanzen sind unabh\u00e4ngig vom Instrument zur Reduktion der VOC-Emissionen f\u00fcr das Monitoring unerl\u00e4sslich.
J. Die Wirtschaftsvertr\u00e4glichkeit der beiden Abgaben ist bereits im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen eingehend abgekl\u00e4rt worden. Der Verordnungsentwurf zur VOC-Abgabe tr\u00e4gt den wirtschaftlichen Erfordernissen Rechnung. Er sieht u. a. erhebliche Erleichterungen f\u00fcr diejenigen Unternehmen vor, die bereits Anstrengungen zur Reduktion der VOC-Emissionen unternommen haben.
K. Im Rahmen der Vernehmlassung wurden von verschiedenen Seiten sowohl Vereinfachungen bei der Ausgestaltung als auch eine Verschiebung der erstmaligen Erhebung der vorgesehenen Lenkungsabgaben verlangt. Der Bundesrat wird diese Fragen bei der Verabschiedung der Verordnungen pr\u00fcfen. Um den Kantonen und den Betroffenen gen\u00fcgend Zeit einzur\u00e4umen, sich auf den Vollzug dieser neuen Instrumente vorzubereiten, hat das Eidgen\u00f6ssische Departement des Innern darauf verzichtet, die Inkraftsetzung der Verordnungen auf den 1. Juli 1997 zu beantragen. Deshalb wird auch die erstmalige Erhebung der Abgaben nicht vor dem 1. Januar 1999 erfolgen. Damit ist das Hauptanliegen des Postulates ber\u00fccksichtigt.
Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzuschreiben.","FederalCouncilProposal":7,"FederalCouncilProposalText":"Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzuschreiben.","FederalCouncilProposalDate":"\/Date(865814400000)\/","SubmittedBy":"Baumann J. Alexander","BusinessStatus":229,"BusinessStatusText":"Erledigt","BusinessStatusDate":"\/Date(924739200000)\/","ResponsibleDepartment":9,"ResponsibleDepartmentName":"Departement f\u00fcr Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation","ResponsibleDepartmentAbbreviation":"UVEK","IsLeadingDepartment":true,"Tags":null,"Category":null,"Modified":"\/Date(1779235686063)\/","SubmissionDate":"\/Date(862358400000)\/","SubmissionCouncil":1,"SubmissionCouncilName":"Nationalrat","SubmissionCouncilAbbreviation":"NR","SubmissionSession":4507,"SubmissionLegislativePeriod":45,"FirstCouncil1":1,"FirstCouncil1Name":"Nationalrat","FirstCouncil1Abbreviation":"NR","FirstCouncil2":null,"FirstCouncil2Name":null,"FirstCouncil2Abbreviation":null,"TagNames":null}}