Bien que la situation financi\u00e8re de la Conf\u00e9d\u00e9ration soit d\u00e9sastreuse, tous les mod\u00e8les de financement des NLFA envisag\u00e9s \u00e0 ce jour reposent exclusivement sur le mode de financement traditionnel impliquant que la Conf\u00e9d\u00e9ration f\u00e9d\u00e9rale prenne en charge l'ensemble des frais. Les syst\u00e8mes de financement et de r\u00e9alisation mixtes ou priv\u00e9s, plut\u00f4t que publics, de projets de cette envergure dans certains pays montrent que le fait de prendre davantage en consid\u00e9ration des \u00e9l\u00e9ments relevant de l'\u00e9conomie de march\u00e9 permet non seulement de soulager les finances publiques, mais aussi de r\u00e9duire les co\u00fbts tout en renfor\u00e7ant l'efficacit\u00e9 et le rendement.
C'est pourquoi nous prions le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de r\u00e9pondre aux questions suivantes\u00a0:
1. A-t-il examin\u00e9 la possibilit\u00e9 de recourir \u00e0 un financement mixte ou priv\u00e9 pour les NLFA\u00a0?
2. Si oui, que pense-t-il de l'application d'un tel mode de financement aux NLFA\u00a0? Sinon, pourquoi n'a-t-il jamais \u00e9tudi\u00e9 cette possibilit\u00e9\u00a0?
3. Que pense-t-il de la possibilit\u00e9 de financer les NLFA selon le mod\u00e8le d'\u00e9conomie semi-priv\u00e9e\u00a0:
La r\u00e9alisation et le financement du projet sont confi\u00e9s \u00e0 une entreprise b\u00e9n\u00e9ficiant de participations publiques et priv\u00e9es. Cette entreprise aura pour t\u00e2che d'administrer plusieurs filiales charg\u00e9es de la planification, de la construction et du financement des NLFA. \u00c0 ces fins, l'entreprise d'\u00e9conomie mixte obtient une concession de la Conf\u00e9d\u00e9ration. Le paiement des int\u00e9r\u00eats et le remboursement des cr\u00e9dits sont pr\u00e9lev\u00e9s sur les produits de l'exploitation (redevances des usagers, location des stations de transbordement, loyers, etc.) et non sur les ressources g\u00e9n\u00e9rales des pouvoirs publics. La Conf\u00e9d\u00e9ration verse un montant-seuil, annuellement ou en une fois, pour r\u00e9mun\u00e9rer les prestations d'int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral, de mani\u00e8re \u00e0 permettre aux investisseurs priv\u00e9s de r\u00e9aliser des b\u00e9n\u00e9fices d'exploitation.
","ReasonText":"Se fondant sur l'arr\u00eat\u00e9 du 04.10.1991 concernant la construction des transversales alpines (arr\u00eat\u00e9 sur le transit alpin), la Conf\u00e9d\u00e9ration entend pr\u00e9server le niveau de notre pays en Europe dans le domaine des transports, tout en prot\u00e9geant les Alpes contre les atteintes \u00e0 l'environnement. Ce sont ces objectifs qui ont inspir\u00e9 le projet des NLFA. Ce projet, ainsi que son financement, ont \u00e9t\u00e9 accept\u00e9s par le peuple en 1992.
Toutefois, une certaine incertitude s'est manifest\u00e9e dans l'opinion publique en ce qui concerne le choix des variantes \u00e0 r\u00e9aliser et leur financement. Dans le d\u00e9bat qui a pr\u00e9sid\u00e9 \u00e0 la s\u00e9lection des variantes, les int\u00e9r\u00eat particuliers ont exerc\u00e9 une grande influence, au d\u00e9triment des besoins r\u00e9els en mati\u00e8re de transports. Quant au financement, on n'a pu se mettre d'accord que sur un point, \u00e0 savoir qu'il convient de laisser aux g\u00e9n\u00e9rations futures une charge mod\u00e9r\u00e9e, sans qu'on puisse d\u00e9terminer actuellement comment proc\u00e9der.
Une solution possible aux difficult\u00e9s actuelles pourrait \u00eatre de confier en partie le financement du projet au secteur priv\u00e9. L'entreprise d'\u00e9conomie mixte propos\u00e9e par la pr\u00e9sente interpellation pourrait assurer le financement des NLFA selon des crit\u00e8res \u00e9conomiques et promouvoir une construction et une exploitation efficaces, rationnelles, et conformes aux besoins. Un autre avantage serait de d\u00e9charger les finances f\u00e9d\u00e9rales, d\u00e9j\u00e0 en fort mauvaise posture, en faisant appel aux investisseurs priv\u00e9s.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Dans le cadre du projet d'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral concernant la construction et le financement de l'infrastructure des transports publics, la variante du Conseil national pr\u00e9voit que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral ait - entre autres - la possibilit\u00e9 de recourir \u00e0 un financement compl\u00e9mentaire priv\u00e9 ou r\u00e9alis\u00e9 en collaboration avec des organisations internationales. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral aurait ainsi la comp\u00e9tence de d\u00e9terminer les conditions exactes dans lesquelles une participation financi\u00e8re du secteur priv\u00e9 ou d'une organisation internationale pourrait \u00eatre envisag\u00e9e pour la construction et/ou l'exploitation des ouvrages, et notamment ceux qui concernent la NLFA.
Quant au financement partiel par une organisation internationale, c'est la Banque europ\u00e9enne d'investissement qui entrerait d'abord en ligne de compte. Nous avons d\u00e9j\u00e0 mentionn\u00e9 cette possibilit\u00e9 dans notre r\u00e9ponse \u00e0 l'interpellation Tschopp (96.3585).
Le concept de financement priv\u00e9 est un terme assez large et tr\u00e8s fr\u00e9quemment utilis\u00e9 dans des milieux divers (industrie, banques, construction, politique, administration, m\u00e9dias,...). Les significations qui lui sont assign\u00e9es sont multiples et pas forc\u00e9ment concordantes. Concernant les grands projets d'infrastructure, il convient de comprendre la possibilit\u00e9 d'un financement (en partie) priv\u00e9 comme \u00e9tant la mise \u00e0 disposition de capital-risque ou de fonds \u00e9trangers priv\u00e9s dont la r\u00e9mun\u00e9ration et le remboursement reposent uniquement sur les cash-flows d\u00e9coulant de la participation au projet en question (construction et/ou exploitation).
Les possibilit\u00e9s d'un montage financier \u00e0 caract\u00e8re priv\u00e9 ou mixte d\u00e9pendent en premier lieu de l'appr\u00e9ciation des milieux int\u00e9ress\u00e9s quant \u00e0 la relation entre le rendement escompt\u00e9 et les risques sp\u00e9cifiques des projets. La venue de capitaux priv\u00e9s dans les projets ne s'effectue qu'\u00e0 la condition que les investisseurs puissent escompter un rendement minimum, comparable \u00e0 celui qui peut \u00eatre obtenu sur le march\u00e9 pour un autre investissement \u00e0 risque comparable.
D'autre part, le recours \u00e0 une telle solution de financement n'est int\u00e9ressante pour la Conf\u00e9d\u00e9ration que si une partie ou la totalit\u00e9 du risque financier est effectivement transmise au secteur priv\u00e9. En aucun cas la solution de participation priv\u00e9e ne doit engendrer un accroissement des risques financiers pouvant avoir un impact ult\u00e9rieur sur les comptes de la Conf\u00e9d\u00e9ration (p.ex. une garantie financi\u00e8re compl\u00e8te au profit d'une soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e). L'\u00e9ventualit\u00e9 d'une solution priv\u00e9e ne peut donc \u00eatre envisag\u00e9e que s'il y a un r\u00e9el partage des risques financiers entre la Conf\u00e9d\u00e9ration et le secteur priv\u00e9. Sans cela, la Conf\u00e9d\u00e9ration est la mieux \u00e0 m\u00eame de minimiser les co\u00fbts de capital pour le financement des projets en obtenant les meilleures conditions sur le march\u00e9 des capitaux.
Enfin, il convient de d\u00e9finir la r\u00e9partition des t\u00e2ches et des risques entre les diff\u00e9rents acteurs du projet. Dans la pratique du financement de grandes infrastructures, diff\u00e9rents mod\u00e8les permettent de caract\u00e9riser la participation de priv\u00e9s au projet\u00a0:
- mod\u00e8le BT (\"build-transfer\"): une soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e se charge de la construction du tunnel et le vend au terme des travaux \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration ou aux chemins de fer \u00e0 un prix pr\u00e9alablement fix\u00e9. Les risques de la construction sont transmis au secteur priv\u00e9.
- mod\u00e8le BOT (\"build-own-transfer\"): une soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e se charge de la construction du tunnel et en conserve la propri\u00e9t\u00e9 durant une p\u00e9riode d'exploitation pr\u00e9d\u00e9termin\u00e9e. La soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e loue le tunnel \u00e0 l'exploitant de celui-ci (p.ex. les chemins de fer) \u00e0 un tarif fix\u00e9 \u00e0 l'avance. Au terme de la p\u00e9riode d'exploitation, le tunnel est vendu \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration ou aux chemins de fer pour un prix correspondant \u00e0 la valeur r\u00e9siduelle. Les risque de construction et une partie des risques financiers sont transmis au secteur priv\u00e9.
- mod\u00e8le BOOT (\"build-own-operate-transfer\"): une soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e se charge de la
construction du tunnel, l'exploite durant une p\u00e9riode pr\u00e9d\u00e9termin\u00e9e et, arriv\u00e9 au terme de cette derni\u00e8re, le vend \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration ou aux chemins de fer pour un prix correspondant \u00e0 la valeur r\u00e9siduelle. Les risques de construction, du financement et du march\u00e9 sont transmis au secteur priv\u00e9.
- mod\u00e8le BOO (\"build-own-operate\"): une soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e se charge de la construction du tunnel et l'exploite. La soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e reste propri\u00e9taire-exploitant du tunnel. Les risques de construction, du financement et du march\u00e9 sont d\u00e9finitivement transmis au secteur priv\u00e9.
- mod\u00e8le BTO (\"build-transfer-operate\"): une soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e se charge de la construction du tunnel et le vend au terme des travaux \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration ou aux chemins de fer \u00e0 un prix pr\u00e9alablement f\u00efx\u00e9. La soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e conserve toutefois l'exploitation du tunnel en payant \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration ou aux chemins de fer un tarif de location ou de leasing fix\u00e9 au pr\u00e9alable. Les risques de construction et du march\u00e9 sont transmis au secteur priv\u00e9.
Pour r\u00e9aliser la participation de priv\u00e9s au projet, des combinaisons entre ces diff\u00e9rents mod\u00e8les sont possibles. D'autres mod\u00e8les mixtes faisant intervenir la Conf\u00e9d\u00e9ration et les priv\u00e9s de mani\u00e8re paritaire dans toutes les t\u00e2ches li\u00e9es au projet (mod\u00e8le de joint-venture), ou bien limitant le r\u00f4le de l'\u00c9tat \u00e0 la fonction de strict interm\u00e9diaire financier entre une soci\u00e9t\u00e9 d'exploitation priv\u00e9e et une soci\u00e9t\u00e9 de construction priv\u00e9e (mod\u00e8le de l'\u00c9tat-interm\u00e9diaire financier) pourraient \u00e9galement \u00eatre envisag\u00e9s. Il convient alors de d\u00e9terminer quelles sont les parts de subvention de la Conf\u00e9d\u00e9ration (\"contribution-socle\") dans la construction ou l'exploitation, ainsi que les garanties qu'elle est pr\u00eate \u00e0 donner \u00e0 une soci\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e.
Pour le cas concret de la NLFA, il convient de r\u00e9pondre comme suit aux trois questions pos\u00e9es\u00a0:
1. En 1988 d\u00e9j\u00e0, un groupe de travail de l'Administration f\u00e9d\u00e9rale des finances et comprenant des repr\u00e9sentants de l'Office f\u00e9d\u00e9ral des transports et des CFF avait \u00e9valu\u00e9 les possibilit\u00e9s de faire financer la NLFA par les pouvoirs publics et par le secteur priv\u00e9. Bien que les conditions-cadres aient \u00e9volu\u00e9 depuis lors, les conclusions tir\u00e9es \u00e0 l'\u00e9poque restent encore valables. Les difficult\u00e9s \u00e0 mettre en place une solution priv\u00e9e ont \u00e9t\u00e9 mises en exergue. Une telle solution n\u00e9cessiterait de plus l'\u00e9laboration de contrats volumineux et tr\u00e8s complexes, notamment dans la d\u00e9limitation des co\u00fbts et des recettes. D'autre part, il faudrait veiller \u00e0 ce qu'un \u00e9ventuel exploitant priv\u00e9 ne soit pas tent\u00e9 d'augmenter ses marges en n\u00e9gligeant les normes d'entretien et de s\u00e9curit\u00e9.
En 1989, l'Office f\u00e9d\u00e9ral des transports a charg\u00e9 un consortium bancaire compos\u00e9 de l'Union de banques suisses, du Cr\u00e9dit Suisse et de la Soci\u00e9t\u00e9 de banque suisse d'effectuer une \u00e9tude sur les possibilit\u00e9s d'introduire des \u00e9l\u00e9ments de financement priv\u00e9 pour la NLFA. Le groupe bancaire arrive \u00e0 la conclusion que certains \u00e9l\u00e9ments de financement priv\u00e9 peuvent \u00eatre utilis\u00e9s dans la mesure o\u00f9 certaines conditions critiques sont remplies (garantie de l'ach\u00e8vement des travaux, obligation d'utilisation et convention sur la fixation des tarifs). Le groupe bancaire rel\u00e8ve toutefois qu'une telle solution revient plus cher \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration qu'un financement public.
En 1995 - dans le cadre de l'\u00e9laboration du message sur la construction et le financement de l'infrastructure des transports publics (96.059) - la question d'un financement priv\u00e9 a \u00e9t\u00e9 une nouvelle fois \u00e9tudi\u00e9e intensivement. Le Cr\u00e9dit Suisse a r\u00e9alis\u00e9 une \u00e9tude parvenant \u00e0 des r\u00e9sultats similaires et mettant en avant la n\u00e9cessit\u00e9 d'obtenir pour l'investisseur une rentabilit\u00e9 suffisante au vu des risques pris.
2. Les \u00e9tudes successives de rentabilit\u00e9 concernant la NLFA, men\u00e9e par les soci\u00e9t\u00e9s de conseil Coopers & Lybrand en 1995 et Ecoplan en 1997, ont clairement d\u00e9montr\u00e9 que le projet - r\u00eane redimensionn\u00e9 \u00e0 un seul axe - n'est pas rentable au point de vue financier. Parmi les diff\u00e9rents sc\u00e9narios, les variantes \u00e9tudi\u00e9es n'atteignent dans l'ensemble que tr\u00e8s rarement la barre d'une rentabilit\u00e9 de 2\u00a0% (en termes r\u00e9els) sur 60 ans. C'est pourquoi nous avons propos\u00e9 pour les grands projets ferroviaires un financement qui repose, \u00e0 raison de 75\u00a0%, sur des recettes affect\u00e9es (compte financier). D'autre part, les risques politiques li\u00e9s \u00e0 l'instauration de conditions-cadres favorables et permettant de mieux rentabiliser la NLFA, sont, pour le moment, encore tr\u00e8s importants dans la perspective de l'investisseur priv\u00e9. \u00c0 cela s'ajoute que l'\u00e9valuation des recettes futures d\u00e9coulant de l'exploitation des tunnels reste, dans une phase de planification, tr\u00e8s incertaine en raison du tr\u00e8s long terme de la perspective \u00e0 adopter, d'un possible ralentissement de la croissance du trafic ainsi que du risque li\u00e9 \u00e0 une intense concurrence tarifaire entre les diff\u00e9rents tunnels transalpins en cas de surcapacit\u00e9 globale. Enfin, il faut rappeler que la r\u00e9alisation de la NLFA rev\u00eat diff\u00e9rentes caract\u00e9ristiques inh\u00e9rentes \u00e0 toute infrastructure et peu s\u00e9duisantes pour l'investisseur priv\u00e9, telles que la tr\u00e8s longue dur\u00e9e de construction, les risques g\u00e9ologiques ainsi que l'apparition tr\u00e8s tardive des premiers cash-flows.
Au regard de cette situation concernant la rentabilit\u00e9 et les risques sp\u00e9cifiques du projet de NLFA, il est peu probable que le secteur priv\u00e9 s'engage enti\u00e8rement. Seule une participation massive de l'\u00c9tat, telle qu'elle est pr\u00e9vue actuellement, ouvre la voie \u00e0 une participation de tiers au projet. Parmi la multitude des possibilit\u00e9s de montage, seules les solutions offrant un r\u00e9el partage des risques financiers entre la Conf\u00e9d\u00e9ration et le secteur priv\u00e9 peuvent \u00eatre envisag\u00e9es. Une soci\u00e9t\u00e9 anonyme, charg\u00e9e de la ma\u00eetrise d'ouvrage pour le tunnel du Saint Gothard sera cr\u00e9\u00e9e au d\u00e9but 1998. Pour le tunnel du Loetschberg, une telle soci\u00e9t\u00e9 existe d\u00e9j\u00e0. Dans ce cadre, il conviendra d'\u00e9tudier la possibilit\u00e9 d'une participation priv\u00e9e. Le DETEC a \u00e9t\u00e9 charg\u00e9 d'\u00e9lucider ces questions en collaborant avec le DFF et les chemins de fer (CFF et BLS).
3. Au regard de la situation peu favorable dans la relation \"rendement-risque\" du projet, il semble \u00e0 l'heure actuelle peu probable que des priv\u00e9s - au sein d'un soci\u00e9t\u00e9 mixte - assument simultan\u00e9ment le risque de la construction et celui de l'exploitation des tunnels comme cela est pr\u00e9vu dans le mod\u00e8le propos\u00e9. Il va de soi que les \u00e9l\u00e9ments soulev\u00e9s dans l'interpellation - relevant de la technique du montage financier du projet - seront approfondis le moment venu, lorsque les d\u00e9cisions de principe concernant le financement seront connues.
R\u00e9ponse du Conseil f\u00e9d\u00e9ral.","FederalCouncilProposal":8,"FederalCouncilProposalText":null,"FederalCouncilProposalDate":"\/Date(888796800000)\/","SubmittedBy":"Hegetschweiler Rolf","BusinessStatus":229,"BusinessStatusText":"Liquid\u00e9","BusinessStatusDate":"\/Date(890352000000)\/","ResponsibleDepartment":9,"ResponsibleDepartmentName":"D\u00e9partement de l'environnement, des transports, de l'\u00e9nergie et de la communication","ResponsibleDepartmentAbbreviation":"DETEC","IsLeadingDepartment":true,"Tags":null,"Category":null,"Modified":"\/Date(1779234579603)\/","SubmissionDate":"\/Date(876355200000)\/","SubmissionCouncil":1,"SubmissionCouncilName":"Conseil national","SubmissionCouncilAbbreviation":"CN","SubmissionSession":4509,"SubmissionLegislativePeriod":45,"FirstCouncil1":1,"FirstCouncil1Name":"Conseil national","FirstCouncil1Abbreviation":"CN","FirstCouncil2":null,"FirstCouncil2Name":null,"FirstCouncil2Abbreviation":null,"TagNames":null}}