Die beiden mit dieser Botschaft vorgeschlagenen Gesetze sind von mehreren parlamentarischen Vorst\u00f6ssen gefordert worden, insbesondere im Gefolge des Berichts \"Die Telefon\u00fcberwachung im Bund\" einer Arbeitsgruppe der Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommission des Nationalrates im Jahre 1992. Sie schaffen zudem eine f\u00fcr Bund und Kantone vereinheitlichte Regelung, soweit diese verfassungsrechtlich dem Bund zusteht. Dies betrifft den ganzen Bereich der \u00dcberwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (gest\u00fctzt auf Art. 36 Abs. 1 BV) und die verdeckte Ermittlung zur Bek\u00e4mpfung des Drogenhandels (gest\u00fctzt auf Art. 69bis BV). Dagegen ist der Einsatz technischer \u00dcberwachungsger\u00e4te sowie die verdeckte Ermittlung bei Straftaten, die von den Kantonen verfolgt werden, von den Gesetzen nicht erfasst. Die beiden Gesetzesentw\u00fcrfe sind in einer Botschaft zusammengefasst, weil f\u00fcr die in ihrer Art \u00e4hnlich wirkenden geheimen Ermittlungsmassnahmen sinnvollerweise auch \u00e4hnliche Voraussetzungen und verfahrensrechtliche Sicherungen gelten sollen.
Die verdeckte Ermittlung ist ein Instrument der Polizei, das den Strafuntersuchungsbeh\u00f6rden f\u00fcr schwierige Verfahren zur Verf\u00fcgung steht. Sie dient insbesondere der Aufkl\u00e4rung von verbotenen zweiseitigen Gesch\u00e4ften, in denen die verdeckte Ermittlerin oder der verdeckte Ermittler den Straft\u00e4tern als interessierte Kunden entgegentreten. F\u00fcr den Einsatz kommen in der Regel nur ausgebildete Polizeibeamtinnen und -beamte in Frage, nur in Ausnahmef\u00e4llen andere Personen. Der Entwurf unterscheidet zwischen einer ersten Phase der Einsetzung und Vorbereitung und der zweiten Phase des Einsatzes in einem konkreten Strafverfahren. Verdeckte Ermittlerinnen und Ermittler k\u00f6nnen mit richterlicher Genehmigung mit einer andern Identit\u00e4t ausgestattet werden und werden durch geeignete Massnahmen gesch\u00fctzt, wenn sie im Strafverfahren als Zeugen mit den beschuldigten Personen konfrontiert werden. Sie d\u00fcrfen die Zielpersonen nur angehen, um deren vorhandenen Tatentschluss zu konkretisieren; sie d\u00fcrfen sie jedoch nicht zu anderen oder schwereren Straftaten als den geplanten provozieren.
Die beiden Gesetze f\u00fchren grunds\u00e4tzlich zu keinem personellen und finanziellen Mehraufwand bei Bund und Kantonen, doch ist festzuhalten, dass beide Ermittlungshandlungen kostspielig sind.
","Proceedings":"Vorlage 1
Der Nationalrat gewichtete im Vergleich zum Entwurf des Bundesrates den Pers\u00f6nlichkeits- und Datenschutz st\u00e4rker. Er strich rund zwanzig Delikte aus dem Katalog der Vergehen, die Gegenstand einer \u00dcberwachung bilden k\u00f6nnen. Zudem soll eine richterliche Beh\u00f6rde eine \u00dcberwachung nur bei schweren Straftaten oder in jenen F\u00e4llen bewilligen d\u00fcrfen, in denen der Post- oder der Fernmeldeverkehr eine zentrale Rolle spielt (beispielsweise die Mobiltelefon\u00fcberwachung im Zusammenhang mit dem Drogenhandel). Schliesslich soll die Telefonabh\u00f6rung bei Direktanschl\u00fcssen nur erlaubt werden, wenn die \u00fcberwiegenden Interessen privater Drittpersonen nicht beeintr\u00e4chtigt werden oder wenn ein schwerer Verdacht vorliegt. Gem\u00e4ss Nationalrat grunds\u00e4tzlich zu verbieten ist die \u00dcberwachung von Personen, die als Berufsgeheimnistr\u00e4ger zur Zeugnisverweigerung berechtigt sind. Die Ausnahmen zu dieser Bestimmung - beispielsweise, wenn eine solche Person unter einem schweren Verdacht steht - sind im Gesetz explizit aufgef\u00fchrt.
Der Nationalrat weitete ferner den Geltungsbereich des Gesetzes auf die Anbieter von Internetanschl\u00fcssen aus. Ebenfalls verst\u00e4rkt hat der Nationalrat die Kontrolle \u00fcber die \u00dcberwachung durch die Dienststellen des UVEK. Insbesondere d\u00fcrfen die Informationen nur mit Erlaubnis der richterlichen Beh\u00f6rde, welche die \u00dcberwachung angeordnet hat, verwendet werden. Das Gesetz soll auch f\u00fcr kantonale Strafverfahren gelten oder bei Gesuchen um internationale Rechtshilfe.
Die eingeholten Informationen werden in der Regel nach dem Verfahren den \u00fcberwachten Personen zugeleitet, sofern diese Daten nicht als Beweismaterial verwendet werden. Der Nationalrat folgte seiner Kommission, indem er mit 89 zu 55 Stimmen den Antrag von Val\u00e9rie Garbani (S, NE) ablehnte, wonach diese Informationen in jedem Falle h\u00e4tten weitergeleitet werden sollen.
Der Nationalrat stellte sich mit 128 zu 3 Stimmen klar hinter die Vorlage seiner Kommission. F\u00fcr Justizministerin Ruth Metzler ist der wesentliche Teil des strafrechtlichen Instrumentariums zur Bek\u00e4mpfung der neuen Verbrechensformen, insbesondere des Drogenhandels, erhalten geblieben. Sie behielt sich allerdings vor, auf ihre Position zur\u00fcckzukommen, falls der St\u00e4nderat dem Nationalrat nicht folgen sollte.
Der St\u00e4nderat wollte pr\u00e4zisiert haben, dass die Anbieter von Fernmeldediensten Ausk\u00fcnfte \u00fcber die Mobiltelefonben\u00fctzer mit Prepaid-Karten erteilen m\u00fcssen. Im \u00dcbrigen hielt er an den wichtigsten Einschr\u00e4nkungen des Nationalrates fest. So d\u00fcrfen der Post- und der Telefonverkehr nicht vorbeugend \u00fcberwacht werden, sondern nur im Falle von Vergehen und schweren Straftaten. Der St\u00e4nderat f\u00fcgte zudem die Pornographie in den Tatenkatalog ein.
Die \u00dcberwachung von Personen, die dem Berufsgeheimnis unterstehen, will der St\u00e4nderat ebenfalls grunds\u00e4tzlich verboten haben. Ebenso wenig will er das UVEK zur F\u00fchrung eines Ad-hoc-Registers verpflichten. Seiner Meinung nach gen\u00fcgt es, wenn die mit einer Strafverfolgung beauftragten Richter die notwendigen \u00dcberpr\u00fcfungen vornehmen. Der St\u00e4nderat f\u00fcgte eine Bestimmung an, welche der Pr\u00e4senz mehrerer Anbieter auf dem Fernmeldemarkt Rechnung tr\u00e4gt. Das Gesetz soll demnach auch f\u00fcr die Anbieter von Internetanschl\u00fcssen gelten. Diese sollen s\u00e4mtliche Daten zur Identifizierung von Personen liefern, welche auf dem Internet Delikte begehen.
Der Nationalrat stimmte bei einer ersten Differenz dem St\u00e4nderat zu. Gem\u00e4ss Artikel\u00a07 Absatz\u00a03 sind Aufzeichnungen, die von einem Zeugnisverweigerungsrecht erfasst werden, sofort zu vernichten. Der Rat f\u00fcgte jedoch in einem Absatz\u00a05 die Bestimmung hinzu, wonach nach Abschluss des Verfahrens auch die noch vorhandenen Tontr\u00e4ger zu vernichten sind. Bei Artikel\u00a013 Absatz\u00a04bis lehnte der Rat die vom St\u00e4nderat beschlossene Pflicht der Anbieter ab, Ausk\u00fcnfte \u00fcber die Mobiltelephonben\u00fctzer mit vorausbezahlten Karten erteilen zu m\u00fcssen. Nach Auffassung einer grossen Mehrheit ist die Identifizierungspflicht mit einem unverh\u00e4ltnism\u00e4ssigen Aufwand verbunden und wenig wirksam.
Der St\u00e4nderat hielt an seinen Beschl\u00fcssen fest, worauf der Nationalrat bei Artikel\u00a07 Absatz\u00a05 die zuvor eingef\u00fcgte Bestimmung wieder fallen liess. Festhalten beschloss er aber in der Frage der Prepaid-Karten, wiederum mit deutlichem Mehr (109 zu 44 Stimmen).
Nachdem die Kleine Kammer erneut an ihrer Auffassung festgehalten hatte, wurde eine Einigungskonferenz n\u00f6tig. Diese entschied sich mit 18 zu 5 Stimmen f\u00fcr die L\u00f6sung des Nationalrates. Beide Kammern stimmten diesem Antrag zu.
Vorlage 2
Der Nationalrat ver\u00e4nderte auch die Vorlage 2 betr\u00e4chtlich. Wie schon bei der Vorlage 1 gewichtete er die grundrechtlichen Gesichtspunkte st\u00e4rker. Die Grunds\u00e4tze f\u00fcr die verdeckte Ermittlung wurden erweitert und pr\u00e4zisiert, der Schutz der verdeckten Ermittlungspersonen und der get\u00e4uschten, verd\u00e4chtigten Personen wurde verst\u00e4rkt, die Verteidigungsrechte der Betroffenen wurden ausdr\u00fccklich anerkannt. Der Rat lehnte zun\u00e4chst einen von den Gr\u00fcnen und Teilen der sozialdemokratischen Fraktion unterst\u00fctzten Minderheitsantrag von Anne-Catherine M\u00e9n\u00e9trey (G, VD) mit 89 zu 18 Stimmen ab. Die Minderheit kritisierte, dass der Aufwand f\u00fcr die verdeckte Ermittlung den Ertrag nicht rechtfertige, dass ein solches Verfahren rechtsstaatlich \u00e4usserst problematisch sei und leicht ausser Kontrolle gerate.
In der Detailberatung wies der Rat zwei Minderheitsantr\u00e4ge von Jost Gross (S, TG) zur\u00fcck, die noch weiter gehende Bestimmungen forderten. Der erste Antrag verlangte, dass die Grundrechts-konformit\u00e4t des Eingriffes in die Rechte der Beteiligten in jedem Stadium des Verfahrens zu beachten seien. Der zweite Antrag sah vor, dass jede Person beim zust\u00e4ndigen Datenschutzbeauftragten Auskunft dar\u00fcber verlangen kann, ob im Rahmen einer verdeckten Ermittlung unrechtm\u00e4ssig pers\u00f6nliche Daten \u00fcber sie bearbeitet werden. Der Rat stimmte unter anderem einem neuen Artikel\u00a06a zu, der das Mass der zul\u00e4ssigen Einwirkung der verdeckten Ermittlerinnen und Ermittler genau umschreibt. Diese haben sich zum Beispiel jeder Einflussnahme zu enthalten, die bei Betroffenen den Tatentschluss hervorruft oder diese zur Begehung von schwerwiegenderen Straftaten bestimmt, als urspr\u00fcnglich geplant haben.
Der Rat stimmte dem Entwurf mit 86 zu 14 Stimmen zu.
Auch im St\u00e4nderat wurde die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung f\u00fcr die verdeckte Ermittlung unterstrichen. Im neuen Gesetz m\u00fcsse klar erkennbar sein, dass es sich um bei der verdeckten Ermittlung um ausserordentliche Massnahmen handle, die nur in Ausnahmef\u00e4llen angewendet werden d\u00fcrfen, erkl\u00e4rte der Berichterstatter Simon Epiney (C, VS). Polizei und Justiz sollten in solchen F\u00e4llen aber auch ad\u00e4quate Mittel zur Verf\u00fcgung haben.
So beschloss der Rat bei Artikel\u00a01quater, dass eine verdeckte Ermittlung nur dann angeordnet werden kann, wenn der Verdacht besteht, dass besonders schwere Straftaten begangen worden sind oder voraussichtlich begangen werden k\u00f6nnten. Besonders schwere Straftaten liegen \"namentlich\" dann vor, wenn \"die strafbare Handlung gewerbs-, bandenm\u00e4ssig, mehrfach oder von einer kriminellen Organisation begangen wird\". Ein Antrag einer Minderheit Studer Jean (S, NE) auf Zustimmung zur Version des Nationalrates, die einen abschliessenden Katalog von Straftaten auff\u00fchrte, wurde mit 27 zu 8 Stimmen abgelehnt.
Bei Artikel\u00a06 pr\u00e4zisierte der Rat den Schutz der verdeckten Ermittler und ihrer F\u00fchrungspersonen; sie \"sind in ihrer psychischen und physischen Integrit\u00e4t zu sch\u00fctzen\". Auf Antrag von Hans Lauri (V, BE) wurde beim Ersatz der Sch\u00e4den auch der allf\u00e4llige Versorgerschaden aufgef\u00fchrt.
Bei der Frage des Masses der zul\u00e4ssigen Einwirkungen (Artikel\u00a06) beschloss der Rat mit 28 zu 5 Stimmen, dass im Falle eines exzessiven Verhaltens des verdeckten Ermittlers dieses Verhalten bei der Strafzumessung ber\u00fccksichtigt werden m\u00fcsse. Jean Studer (S, NE) hatte erfolglos f\u00fcr Zustimmung zum Nationalrat pl\u00e4diert, der beschlossen hatte, dass die durch exzessives Verhalten gewonnenen Erkenntnisse \"nicht zum Nachteil der beeinflussten Personen verwendet werden d\u00fcrfen\".
In der Gesamtabstimmung wurde der Gesetzentwurf mit 30:0 Stimmen angenommen.
Der Nationalrat lehnte bei Artikel\u00a01ter den Beschluss des St\u00e4nderates ab, der eine Ausweitung des Schutzes, den der verdeckte Ermittler geniesst, auch auf die F\u00fchrungspersonen vorsah. Bei Artikel\u00a01quater beharrte der Rat, wiederum gegen den Willen von Bundesr\u00e4tin Ruth Metzler, mit 110 zu 19 Stimmen auf einem abschliessenden Deliktskatalog. Bei den Rechten und Pflichten der verdeckten Ermittler (Artikel\u00a06) und in der Frage des Masses der zul\u00e4ssigen Einwirkung des V-Mannes (Artikel\u00a06a) beschloss der Rat nochmals neue, ausf\u00fchrlichere Formulierungen.
Der St\u00e4nderat beschloss bei Artikel\u00a01ter Festhalten. Bei Artikel\u00a01quater sprach sich der Rat mit 23 gegen 15 Stimmen gegen den abschliessenden Deliktskatalog des Nationalrates aus. Eine Minderheit um Hansruedi Stadler (C, UR) hatte verlangt, dem in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt f\u00fcr Justiz noch erg\u00e4nzten Deliktskatalog zuzustimmen. Auch bei den Artikeln 6 und 6a schuf der Rat nochmals Differenzen.
Der Nationalrat hielt an den Differenzen bei Artikel\u00a01ter und 1quater fest. Bei Artikel\u00a01quater beschloss er den im St\u00e4nderat von Hanruedi Stadler (C,UR) pr\u00e4sentierten erweiterten Deliktskatalog. Bei der letzten Differenz (Artikel\u00a06a) schloss er sich dem St\u00e4nderat an.
Der St\u00e4nderat stimmte dem Beschluss des Nationalrates zu.
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