Mit seiner Botschaft vom 20. November 1996 (96.091) zur Reform der Bundesverfassung hat der Bundesrat auch ein Reformpaket \"Volksrechte\" pr\u00e4sentiert. Die Verfassungskommissionen beider R\u00e4te haben sich intensiv mit diesen Reformvorschl\u00e4gen befasst, doch scheiterte die Vorlage schliesslich im Sommer 1999 in beiden R\u00e4ten in der Eintretensdebatte. Ausschlaggebend f\u00fcr dieses Scheitern war insbesondere die Verkn\u00fcpfung der Einf\u00fchrung neuer direktdemokratischer Instrumente mit der Erh\u00f6hung der notwendigen Unterschriftenzahlen f\u00fcr die Einreichung von Volksbegehren. Da der St\u00e4nderat der Ansicht war, dass einzelne Elemente des Reformpakets dennoch weiterverfolgt werden sollten, gab er am 30. August 1999 der parlamentarischen Initiative (99.436) seiner Verfassungskommission Folge. Danach sollten die voraussichtlich mehrheitsf\u00e4higen Vorschl\u00e4ge in der gescheiterten Vorlage des Bundesrates wieder aufgenommen werden, um gewisse M\u00e4ngel im heutigen direktdemokratischen Instrumentarium zu beheben.
Nach erneuter \u00dcberpr\u00fcfung der Vorschl\u00e4ge werden nun folgende Massnahmen vorgeschlagen:
1. | Mit der allgemeinen Volksinitiative sollen 100 000 Stimmberechtigte in Form der allgemeinen Anregung eine Verfassungs- oder Gesetzes\u00e4nderung verlangen k\u00f6nnen. Der Mangel der fehlenden Initiativm\u00f6glichkeit unterhalb der Verfassungsstufe wird somit behoben. Der urspr\u00fcngliche Vorschlag des Bundesrates wird weitgehend \u00fcbernommen, mit einer Ausnahme: Um allenfalls einen Urnengang sparen zu k\u00f6nnen, soll die Bundesversammlung die M\u00f6glichkeit haben, der allgemeinen Volksinitiative einen Gegenentwurf gegen\u00fcberzustellen, bevor sich der Souver\u00e4n in einer Vorabstimmung \u00fcber den Grundsatz der Initiative ausgesprochen hat. Dies bedingt, dass die Bundesversammlung das Anliegen der Initiative bereits in dieser Phase umsetzt. |
2. | Das Staatsvertragsreferendum soll in dem Sinn erg\u00e4nzt werden, dass alle Vertr\u00e4ge, die wichtige rechtsetzende Normen enthalten oder zum Erlass von Bundesgesetzen verpflichten, dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Der bisherige Artikel\u00a0141 Absatz\u00a01 Buchstabe\u00a0d Ziffer 3 BV beschr\u00e4nkte das Referendum auf Abkommen, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeif\u00fchren. Mit dieser Erg\u00e4nzung der direktdemokratischen Rechte soll der Entwicklung begegnet werden, dass immer mehr auf internationaler Ebene Recht gesetzt wird. Es geht darum, eine Parallelit\u00e4t zur innerstaatlichen Kompetenzordnung herzustellen. |
3. | Die Sammelfrist f\u00fcr Volksinitiativen wird von 18 auf 12 Monate verk\u00fcrzt. Damit soll der von vielen Akteuren als zu lang empfundene Entscheidungsprozess verk\u00fcrzt werden. |
Neben diesen drei wichtigsten Neuerungen werden weitere Vorschl\u00e4ge unterbreitet, welche punktuelle Verbesserungen bringen: F\u00fcr den zwar unwahrscheinlichen, aber doch m\u00f6glichen Fall, dass sowohl eine Initiative wie auch der dazugeh\u00f6rige Gegenentwurf angenommen werden, Volk und St\u00e4nde in der Stichfrage jedoch unterschiedliche Pr\u00e4ferenzen \u00e4ussern, wird neu ein Verfahren vorgesehen, welches die unbefriedigende L\u00f6sung des Status quo vermeidet. Nullentscheide sollen auch dann vermieden werden, wenn sich die beiden R\u00e4te nicht einig sind, zur Wahrung der direktdemokratischen Rechte aber ein Entscheid notwendig ist: So zum Beispiel bei der G\u00fcltigerkl\u00e4rung von Volksinitiativen oder bei der Umsetzung einer vom Volk angenommenen allgemeinen Volksinitiative. Es wird deshalb eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen, um in solchen besonderen F\u00e4llen vom Grundsatz der \u00fcbereinstimmenden Beschl\u00fcsse beider R\u00e4te abweichen zu k\u00f6nnen. Es wurden zahlreiche weitere Vorschl\u00e4ge gepr\u00fcft, sowohl aus dem Reformpaket des Bundesrates, wie auch aus den Reihen des Parlamentes. Die meisten Vorschl\u00e4ge erwiesen sich jedoch als zweischneidig in Bezug auf ihre Wirkung. In der Regel \u00fcberwogen die mit einem Reformvorschlag verbundenen Nachteile die zu erwartenden Vorteile. Insbesondere hat sich nach eingehender Pr\u00fcfung und nach Anh\u00f6rung von Vertretern aus der Praxis die Erh\u00f6hung der Unterschriftenzahlen nicht als mehrheitsf\u00e4hig erwiesen.
Der Bundesrat erkl\u00e4rt sich in seiner Stellungnahme mit der Hauptstossrichtung des Berichtes einverstanden. Er will jedoch in verschiedenen Punkten die Akzente etwas anders setzen und beantragt unter anderem die folgenden Erg\u00e4nzungen:
1. | Einf\u00fchrung der Kantonsinitiative (die der Bundesrat schon in seiner Vorlage aus dem Jahre 1996 beantragt hatte); |
2. | Fakultatives Referendum: Anhebung der Unterschriftenzahlen von 50 000 auf 70 000; |
3. | Die Unterschriftenzahl f\u00fcr die allgemeine Volksinitiative soll mit 70 000 Unterschriften tiefer angesetzt werden als f\u00fcr die Initiative auf Teilrevision der Bundesverfassung; |
4. | F\u00fcr den Fall, dass zwei Volksinitiativen zum gleichen Gegenstand eingereicht werden, schl\u00e4gt der Bundesrat vor, sie nach einem \u00e4hnlichen Verfahren wie bei der Abstimmung \u00fcber Initiative und Gegenentwurf zur Abstimmung zu bringen; |
5. | Bei der vorgeschlagenen Ausweitung des Staatsvertragsreferendums beantragt der Bundesrat, die 1996 vorgeschlagene L\u00f6sung zu treffen, wonach diejenigen Vertr\u00e4ge dem Referendum unterstellt werden, deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, die Rechte und Pflichten Privater begr\u00fcnden; |
6. | Der Bundesrat schl\u00e4gt weiter die schon 1996 beantragte M\u00f6glichkeit einer paketweisen Abstimmung \u00fcber Staatsvertrag und Umsetzungserlass vor. |
Im St\u00e4nderat blieb die wichtigste Neuerung der Reform, die Einf\u00fchrung der so genannten Allgemeinen Volksinitiative, unbestritten. Abgelehnt wurde die Verk\u00fcrzung der Sammelfristen von 18 auf 12 Monate, und zwar mit 20 zu 17 Stimmen. In der Frage der Unterschriftenzahl entschied sich der Rat klar f\u00fcr 100 000. Was die Einf\u00fchrung der Kantonsinitiative betraf, so folgte der Rat nicht der vorberatenden Kommission, sondern einer Minderheit III, welche f\u00f6deralistische \u00dcberlegungen geltend machte. Er stimmte mit 26 zu 12 Stimmen dem urspr\u00fcnglichen Vorschlag des Bundesrates zu, wonach auch acht Kantone eine Initiative einreichen k\u00f6nnen, dies auf Beschluss ihrer Parlamente oder auf Volksbegehren hin. Bei Artikel\u00a0139d lehnte der Rat den Vorschlag des Bundesrates deutlich ab, wonach zwei Volksinitiativen zum gleichen Gegenstand am gleichen Tag zur Abstimmung gebracht werden k\u00f6nnten. Die Kommission stellte sich gegen die Aufnahme dieser Bestimmung, weil sie eine gewisse Manipulationsgefahr in sich bergen k\u00f6nnte. Bei den Bestimmungen \u00fcber das Staatsvertragsreferendum wurde ein Antrag von Thomas Pfisterer (R, AG) angenommen; ein Referendum ist neu unter anderem m\u00f6glich bei v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4gen, die \"wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert\". Bei Artikel\u00a0141a stimmte der Rat dem Vorschlag des Bundesrates zu, der dem Parlament die M\u00f6glichkeit gibt, die Staatsvertr\u00e4ge und die der Umsetzung der Vorlage dienende Gesetzes\u00e4nderung als Gesamtpaket vorzulegen. Dies diene der Transparenz, sagte Bundesr\u00e4tin Ruth Metzler, und auch der Glaubw\u00fcrdigkeit der schweizerischen Aussenpolitik, denn so sei sichergestellt, dass ein Staatsvertrag nicht hinterher durch ein Referendum gegen den Umsetzungsbeschluss infrage gestellt werde.
Der Nationalrat hiess die Allgemeine Volksinitiative mit 99 zu 46 Stimmen gut. Geschlagen blieben die Vertreter der SVP und der Liberalen, die das neue Instrument ablehnten; es sei weder \"Fisch noch Vogel\" meinte Hans Fehr (V, ZH). Das Quorum setzte der Nationalrat auf 100 000 Unterschriften fest. Eine starke Minderheit hatte f\u00fcr 70 000 Unterschriften pl\u00e4diert. Mit 86 zu 48 Stimmen scheiterte Caspar Baader (V, BL) klar mit seinem Minderheitsantrag, auch bei der Umsetzung der Allgemeinen Initiative auf Gesetzesebene das St\u00e4ndemehr zu verlangen. F\u00fcr den Fall, dass die R\u00e4te bei der Umsetzung einer Allgemeinen Volksinitiative vom Willen der Initiantinnen und Initianten abweichen, steht diesen die Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht offen. Ein diesbez\u00fcglicher Entscheid des St\u00e4nderates (bei Art. 189 Abs. 1 Bst. abis) wurde mit 68 zu 67 Stimmen gutgeheissen.
Die von der Kleinen Kammer eingef\u00fchrte Kantonsinitiative wurde mit 86 zu 60 Stimmen abgelehnt. Die Kantone h\u00e4tten in Bern ohnehin schon genug Gewicht, lautete das Hauptargument. Mit einem neuen Artikel\u00a0139abis legte eine linke Kommissionsminderheit einen Antrag auf Einf\u00fchrung der Gesetzesinitiative vor. Dieses alte Anliegen der Sozialdemokraten wurde mit 69 zu 44 Stimmen abgelehnt. Ebenso chancenlos war ein weiterer Minderheitsantrag der Linken auf Einf\u00fchrung einer Volksmotion in transnationalen Angelegenheiten, die auf Verlangen von 10 000 Stimmberechtigten das Parlament gezwungen h\u00e4tte, \u00fcber einen Auftrag an den Bundesrat zu befinden.
Unbestritten blieben die Reformen im Bereich des Staatsvertragsreferendums; der Rat folgte den Beschl\u00fcssen des St\u00e4nderates.
Die Debatte im St\u00e4nderat drehte sich zur Hauptsache nochmals um die Einf\u00fchrung der Kantonsinitiative. Die Kommission beantragte, mit Stichentscheid des Pr\u00e4sidenten, auf das Projekt zu verzichten, das drei Monate vorher vom Nationalrat abgelehnt worden war. Der Berichterstatter wies insbesondere auf die Gefahr hin, dass sich der Regionalismus verst\u00e4rken k\u00f6nnte; ausserdem w\u00fcrden die Kantone heute \u00fcber gen\u00fcgend Instrumente verf\u00fcgen, um sich in Bern Geh\u00f6r zu verschaffen. Eine von Rolf B\u00fcttiker (R, SO) angef\u00fchrte Minderheit beantragte Festhalten an der Kantonsinitiative. Diesem Antrag schloss sich auch Bundesr\u00e4tin Ruth Metzler an. Der Antrag der Minderheit wurde schliesslich mit 23 zu 17 Stimmen angenommen.
Der Nationalrat lehnte die Kantonsinitiative erneut ab, diesmal mit 81 zu 57 Stimmen.
Der St\u00e4nderat f\u00fcgte sich diesem Entscheid mit 19 zu 16 Stimmen.
Die Sozialdemokraten lehnten in der Schlussabstimmung den Entwurf ab. Ihr Sprecher, Andreas Gross (S, ZH), erkl\u00e4rte, es seien nicht nur keine M\u00e4ngel beseitigt, sondern neue M\u00e4ngel geschaffen worden. Die neu eingef\u00fchrte Allgemeine Volksinitiative sei eine Totgeburt, weil das Parlament nicht bereit gewesen sei, die Vorlage umzusetzen mit einer Unterschriftenzahl von 70 000.
Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 9. Februar 2003 mit 70,4\u00a0Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.
","DraftText":null,"SubmittedText":"Die voraussichtlich mehrheitsf\u00e4higen Vorschl\u00e4ge in der gescheiterten Vorlage des Bundesrates vom 20. November 1996 f\u00fcr eine Reform der Volksrechte sollen wiederaufgenommen und damit gewisse M\u00e4ngel in der heutigen Ausgestaltung und Handhabung der Volksrechte behoben werden. Das generelle Ziel ist weder eine Erleichterung noch eine Erschwerung der Aus\u00fcbung der Volksrechte, sondern eine Behebung von M\u00e4ngeln des bestehenden Instrumentariums. Es wird auch zu pr\u00fcfen sein, ob diese Vorschl\u00e4ge in der Form einer Totalrevision, einer einzigen Partialrevision oder mehrerer Partialrevisionen der Bundesverfassung vorgelegt werden sollen.
(Der Bericht ist unter http://www.parlament.ch/E-Doc-Berichte/Ver\u00f6ffentlichungen/Berichte des Parlaments/Berichte der Legislativkommissionen, ver\u00f6ffentlicht.)
","ReasonText":"Der Nationalrat hat am 9. Juni 1999 mit 134 zu 15 Stimmen beschlossen, auf den Entwurf des Bundesbeschlusses \u00fcber die Reform der Volksrechte (96.091, Entwurf B) nicht einzutreten. Die VK-S hatte bis zu diesem Zeitpunkt den gr\u00f6ssten Teil dieser Vorlage bereits vorberaten. Die Mehrheit der Kommission war dabei weitgehend dem Entwurf des Bundesrates gefolgt. Sie bedauert daher den Entscheid des Nationalrates, betrachtet es aber angesichts des klaren Entscheides des anderen Rates nicht als sinnvoll, die Beratung der Reform der Volksrechte auf der Grundlage der Vorlage des Bundesrates weiterzuf\u00fchren. Der damit verbundene Aufwand lohnt sich angesichts des voraussehbaren Resultates nicht. Die VK-S beantragt daher ihrem Rat, auf diese Vorlage ebenfalls nicht einzutreten.
Die VK-S sieht aber nach wie vor Handlungsbedarf. Einige M\u00e4ngel des bestehenden Instrumentariums sind offensichtlich, und entsprechende L\u00f6sungsvorschl\u00e4ge haben in den vorberatenden Kommissionen beider R\u00e4te klare Mehrheiten gefunden.
Ohne damit den Handlungsspielraum bei der Ausarbeitung einer neuen Vorlage bereits einschr\u00e4nken zu wollen, seien hier zur Illustration nur zwei Beispiele von M\u00e4ngeln genannt:
- Im heutigen Recht besteht keine hinreichende Klarheit dar\u00fcber, wie vorzugehen ist, wenn Volksinitiativen v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz entgegenstehen. Diese Problematik gewinnt auch unabh\u00e4ngig von der Frage eines allf\u00e4lligen Beitrittes der Schweiz zur EU zunehmend an Bedeutung. Die VK-S hat im Rahmen der Vorberatung der bundesr\u00e4tlichen Vorlage mit grossem Aufwand bereits einen L\u00f6sungsvorschlag ausgearbeitet.
- Volksbegehren, die auf Rechtsetzungsakte unterhalb der Verfassungsstufe oder auf Einzelakte abzielen, k\u00f6nnen heute nur auf dem Umweg \u00fcber Verfassungsinitiativen eingebracht werden. Die allgemeine Volksinitiative oder das Einzelaktreferendum w\u00fcrden zweckm\u00e4ssigere Verfahren schaffen.
Bei einer Behebung dieser und anderer M\u00e4ngel muss beachtet werden, dass die vorgeschlagenen \u00c4nderungen insgesamt ein ausgewogenes Ganzes bilden. Das Ziel ist, sowohl die demokratischen Mitwirkungsm\u00f6glichkeiten als auch die Handlungsf\u00e4higkeit des Staates zu wahren.
Die erw\u00e4hnten M\u00e4ngel k\u00f6nnen behoben werden, auch ohne dass zuerst die Realisierung der Staatsleitungsreform oder die Kl\u00e4rung des Verh\u00e4ltnisses der Schweiz zur EU abgewartet werden muss. Diese Entwicklungen werden unter Umst\u00e4nden R\u00fcckwirkungen auf die Volksrechte haben, was aber nichts am Handlungsbedarf \u00e4ndert, der unabh\u00e4ngig von diesen Entwicklungen bereits heute besteht.
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