Der Bundesrat wird ersucht, eine neue, von der Bundes- wie der Kantonsverwaltung unabh\u00e4ngige nationale Organisation zu schaffen, die mittels Leistungsauftrag die Organisation und Abwicklung von R\u00fcckf\u00fchrungen abgewiesener Asylbewerber wirkungsvoll sicherstellt.
","ReasonText":"Seit Jahren stellen wir in der Schweiz ein Vollzugsdefizit im Asylwesen fest. Verschiedene Kantone beklagen sich \u00fcber mangelnde Unterst\u00fctzung seitens des Bundes. Das Bundesamt f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge (BFF) seinerseits weist auf die Vollzugsaufgaben der Kantone hin. Zwar h\u00e4tten die Kantone unter sich selbst die M\u00f6glichkeit, in ihren Bem\u00fchungen einander beizustehen, doch geschieht dies kaum. Mit einem vom Bund finanzierten, zusammen mit den Kantonsregierungen zu formulierenden Leistungsauftrag an eine neu zu gr\u00fcndende nationale Ausschaffungsorganisation f\u00fcr abgewiesene (insbesondere renitente) Asylbewerber sollen die Kantone entlastet und national koordinierte Abwicklungen wirkungsvoll vollzogen werden. Den Kantonen obliegt zwar nach wie vor der Vollzug, doch soll dessen Unterst\u00fctzung vom BFF getrennt werden. Die neu zu schaffende Organisation soll die f\u00fcr die Abwicklung ihres Leistungsauftrages notwendige Unterst\u00fctzung direkt beim EDA (Politische Direktion, Botschaften und die Deza) f\u00fcr die Beschaffung der Papiere und Arbeiten im Ausland sowie beim EJPD und anderen Bundes- und Kantonsstellen f\u00fcr die Abwicklung in der Schweiz anfordern k\u00f6nnen. Diese Vollzugsorganisation soll dem Bund und den Kantonen regelm\u00e4ssig Bericht erstatten und die \u00d6ffentlichkeit informieren.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Die Forderung des Motion\u00e4rs, die Unterst\u00fctzung des Vollzuges von Weg- und Ausweisungen, d. h. die Beschaffung von g\u00fcltigen Reisedokumenten, die Abkl\u00e4rung der Identit\u00e4t und der nationalen Herkunft von ausreisepflichtigen ausl\u00e4ndischen Personen sowie die Organisation und die technische Abwicklung von R\u00fcckf\u00fchrungen abgewiesener Asylsuchender durch Leistungsauftrag einer neuen, unabh\u00e4ngigen und landesweit t\u00e4tigen (privaten) Ausschaffungsorganisation zu \u00fcbertragen, st\u00f6sst bereits auf gewichtige verfassungsrechtliche Bedenken. Im Asyl- und Ausl\u00e4nderbereich steht dem Bund zwar die Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 69ter BV bzw. Art. 121 Abs. 1 neue BV vom 18. Dezember 1998), hingegen ist der Vollzug von Wegweisungen eindeutig Aufgabe der Kantone (vgl. auch Art. 46 Abs. 1 neue BV). Dies ergibt sich aus der in Artikel\u00a03 der neuen Bundesverfassung enthaltenen subsidi\u00e4ren Generalklausel zugunsten der kantonalen Zust\u00e4ndigkeit. Nur die Kantone sind in der Lage, Weg- und Ausweisungen ausl\u00e4ndischer Personen ohne Anwesenheitsrecht in der Schweiz zu vollziehen, da sie allein \u00fcber das notwendige polizeiliche Gewaltmonopol und damit \u00fcber die personellen, logistischen und technischen Ressourcen verf\u00fcgen, um den Wegweisungsvollzug effizient durchzuf\u00fchren.
Best\u00fcnde beim Bund und den Kantonen tats\u00e4chlich der notwendige politische Wille, eine unabh\u00e4ngige nationale Vollzugsorganisation zu schaffen und ihr die zur Wahrnehmung des Leistungsauftrages n\u00f6tigen \u00f6ffentlich-rechtlichen Kompetenzen zu \u00fcbertragen, w\u00fcrde dies gleichzeitig auch eine teilweise Abtretung des polizeilichen Gewaltmonopols zugunsten des Bundes bzw. dieser (privaten) Dritten voraussetzen. Dies w\u00fcrde beim Bund und den Kantonen eine Anpassung der Verfassungen und der Gesetzgebung voraussetzen.
Zur operationellen Durchf\u00fchrung des Wegweisungsvollzuges w\u00e4re aber neben der notwendigen Polizeigewalt auch noch die Delegation weiterer Kompetenzen - namentlich hinsichtlich des Einsatzes der personellen, logistischen und informationstechnischen Ressourcen sowie bez\u00fcglich der strukturellen Vernetzung und Stellung gegen\u00fcber den \u00fcbrigen am Vollzugsbereich beteiligten Beh\u00f6rden von Bund (vor allem mit dem EDA/PA IV u. a.) und Kantonen - notwendig. Dem (privaten) Dritten m\u00fcsste vor allem Zugriff auf den gesamten Datenbestand im Asyl- und Ausl\u00e4nderbereich gew\u00e4hrt werden. Dies w\u00fcrde jedoch \u00e4usserst heikle Fragen des Datenschutzes aufwerfen. Insbesondere m\u00fcssten auf Gesetzesstufe die Rechtsstellung des Dritten, die Zugriffsrechte sowie die Verschwiegenheitspflicht geregelt werden. Schliesslich w\u00fcrden sich auch verwaltungsverfahrensrechtliche Fragen stellen - vor allem bez\u00fcglich der Behandlung von ausserordentlichen Rechtsmitteln und Rechtsbehelfen, die im Stadium des Wegweisungsvollzuges sehr h\u00e4ufig ergriffen werden. So m\u00fcsste gekl\u00e4rt werden, ob dieser Organisation im Einzelfall selbstst\u00e4ndige Verf\u00fcgungsgewalt hinsichtlich der (technischen) Durchf\u00fchrung des Vollzuges von Wegweisungen zukommen sollte und wie diese gegebenenfalls ausgestaltet werden m\u00fcsste.
2. Die Aufgabenteilung und die aktuelle Situation im Vollzugsbereich f\u00fchrten Ende 1997 zu einer engagiert gef\u00fchrten Kontroverse zwischen dem Bund und den Kantonen. Das EJPD und die Schweizerische Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) setzten am 7. November 1997 eine gemeinsame parit\u00e4tische Arbeitsgruppe ein, um die unbestreitbar grossen Probleme in diesem Bereich zu analysieren und effiziente L\u00f6sungsvorschl\u00e4ge zu erarbeiten. Diesem Gremium geh\u00f6ren - nebst Experten von Bund und Kantonen - auch drei Regierungsmitglieder der Kantone Z\u00fcrich, Genf und Solothurn an (durchwegs Vorsteher von Polizei- und Sicherheitsdirektionen). Am 29. Juni 1998 verabschiedete die KKJPD einstimmig den von der Arbeitsgruppe vorgelegten Schlussbericht.
2.1 \u00dcbernahme von neuen Vollzugsaufgaben durch den Bund
Kernst\u00fcck des \u00fcber 70 Massnahmen umfassenden Aktionspakets bildet die personelle, organisatorische, logistische sowie die fach- und informationstechnische Verst\u00e4rkung der Vollzugsunterst\u00fctzung zugunsten der Kantone durch den Bund. Dazu geh\u00f6rt vor allem die Schaffung der neuen Fachabteilung f\u00fcr Vollzugsunterst\u00fctzung durch das EJPD. Die neue Organisationseinheit wurde aus strukturellen und organisatorischen Gr\u00fcnden dem BFF unterstellt.
Die Fachabteilung Vollzugsunterst\u00fctzung ist verantwortlich f\u00fcr die zentrale Beschaffung von Reisedokumenten bei den gegenw\u00e4rtig wichtigsten Herkunftsstaaten (die zentrale L\u00e4nderliste des BFF umfasst zurzeit mehr als 85 Herkunftsstaaten) und f\u00fcr die Vollzugsunterst\u00fctzung im gesamten Asyl- und Ausl\u00e4nderbereich (Art. 22a des teilrevidierten Anag vom 26. Juni 1998). Sie ist zust\u00e4ndig f\u00fcr die Abkl\u00e4rung der Identit\u00e4t und der nationalen Herkunft von ausl\u00e4ndischen Personen, sofern jene nicht bereits w\u00e4hrend der ersten oder zweiten Verfahrensphase festgestellt werden konnten. In Zusammenarbeit mit den zust\u00e4ndigen Stellen des EDA evaluiert und organisiert sie neue R\u00fcckkehrrouten und Reisem\u00f6glichkeiten. Sie koordiniert mit und unter den Kantonen die geregelte R\u00fcckkehr und den zwangsweisen Vollzug, u. a. durch die Organisation gemeinsamer Sonderfl\u00fcge in bestimmte Herkunftsstaaten (gegenw\u00e4rtig vor allem nach Westafrika und in den Nahen Osten).
Mit einem Sollbestand von 33 Vollstellen wird die Abteilung Vollzugsunterst\u00fctzung in der ersten H\u00e4lfte des Jahres 2000 vollst\u00e4ndig operationell sein; der heutige Bestand von rund 60 Prozent des Sollbestandes wird zurzeit laufend aufgestockt. Bis etwa Ende April 2000 wird sie ihre Sollst\u00e4rke erreichen.
2.2 Personeller Ausbau und Professionalisierung der kantonalen Vollzugsorgane
Im Gegenzug wird von den Kantonen eine einheitlichere Vollzugspraxis und eine konsequente Umsetzung der bundesr\u00e4tlichen Politik erwartet. Der Bund und die Kantone haben sich einhellig darauf verst\u00e4ndigt, dass die kantonalen Vollzugsorgane personell ausgebaut und mit Unterst\u00fctzung des Bundes in sprachlicher und fachlicher Hinsicht professionalisiert werden. Die Kantone \u00fcberpr\u00fcfen im Weiteren ihre eigenen Vollzugsstrukturen und passen diese laufend den faktischen Rahmenbedingungen an.
2.3 Projekt Verfahrens- und Vollzugscontrolling
Mit dem ebenfalls neu geschaffenen Verfahrens- und Vollzugscontrolling soll im Vollzugsbereich k\u00fcnftig vermehrt Transparenz geschaffen und eine effiziente Aufgabenwahrnehmung sichergestellt werden. Diese Kontrollinstrumente werden einerseits dokumentieren k\u00f6nnen, was der Bund und die Kantone im Vollzugsbereich leisten, und andererseits aufzeigen, wie die \u00fcbertragenen Aufgaben wahrgenommen werden. Nach der Feststellung des Ist-Zustandes wurde eine Prozessanalyse durchgef\u00fchrt und das Asyl- und Wegweisungsverfahren als Gesamtprozess strukturiert. Der Bund und die Kantone haben sich bereits auf die Definition erster Messpunkte verst\u00e4ndigt und diese gemeinsam festgelegt. Seit dem 1. Oktober 1999 werden die ersten hierf\u00fcr erforderlichen Daten erhoben.
2.4 Institutionalisierung der Zusammenarbeit mit dem EDA
Wegen der fehlenden Kooperation verschiedener Herkunftsstaaten bei der Ausstellung von Reisepapieren bis hin zur eigentlichen Weigerung zur R\u00fcck\u00fcbernahme eigener Staatsangeh\u00f6riger sind das BFF und die Kantone auch auf die Mitwirkung des EDA, mit dem die strukturelle Zusammenarbeit ausgebaut wurde, angewiesen. Tempor\u00e4re Eins\u00e4tze von diplomatischem und konsularischem Fachpersonal in der Abteilung Vollzugsunterst\u00fctzung erm\u00f6glichen einen optimalen Transfer von Know-how. Im Weiteren wurden die Kontakte des BFF zu den Aussenstellen des EDA institutionalisiert. Die Aus- und Weiterbildung des konsularischen Personals in Migrationsfragen und insbesondere im Vollzugsbereich wurden verst\u00e4rkt. Zudem interveniert das EDA auf Wunsch des BFF bei den Vertretungen von Herkunftsstaaten in der Schweiz und unterst\u00fctzt die Bem\u00fchungen der Vollzugsbeh\u00f6rden zur Erlangung von Reisepapieren. Da die Erfahrung zeigt, dass die Anwesenheit von Diplomaten und Konsularbeamten auf Flugh\u00e4fen in den Transit- oder den Herkunftsstaaten zu einer erfolgreichen R\u00fcckf\u00fchrung beitragen kann, koordiniert das BFF zusammen mit dem EDA m\u00f6gliche Eins\u00e4tze der Schweizer Vertretungen in den betreffenden Zielstaaten.
2.5 Anwendung der politischen Konditionalit\u00e4t bei den Aussenbeziehungen
Der Bundesrat hat mit Beschluss vom 22. September 1999 in grunds\u00e4tzlicher Hinsicht entschieden, bei den bilateralen Beziehungen zu Herkunfts- und Transitstaaten, von denen unkontrollierte Wanderungsbewegungen ausgehen, schweizerische Leistungen u. a. auch von einer wirksamen Zusammenarbeit im Migrationsbereich abh\u00e4ngig zu machen. Mit der Anwendung der politischen Konditionalit\u00e4t soll u. a. erreicht werden, dass die R\u00fcckkehr von Personen, deren Anwesenheit in der Schweiz nicht geregelt werden kann, in die Heimatstaaten erm\u00f6glicht wird.
2.6 F\u00f6rderung der freiwilligen R\u00fcckkehr im Rahmen neuer L\u00e4nderprogramme
Neben diesen Massnahmen, die unmittelbar auf eine Steigerung der Effizienz und Effektivit\u00e4t des Vollzugsbereiches abzielen, misst der Bundesrat der F\u00f6rderung der freiwilligen R\u00fcckkehr auch in Zukunft grosses Gewicht bei. Sowohl das R\u00fcckkehrhilfe- und das Wiedereingliederungsprogramm f\u00fcr Bosnien und Herzegowina als auch das laufende Kosovo-Programm haben sich als sehr erfolgreich erwiesen. Obwohl in diesem Jahr noch keine rechtliche Verpflichtung zur Ausreise nach Kosovo besteht, liegt die Schweiz in der inoffiziellen R\u00fcckkehrstatistik per 12. November 1999 mit rund 11 500 R\u00fcckkehrenden nach Deutschland (12 000 R\u00fcckkehrende) an zweiter Stelle. Die schweizerischen Programme mit ihrem vernetzten Projektansatz und der konsequenten Nutzung von Synergien zwischen der In- und der Auslandhilfe haben im internationalen Vergleich, insbesondere mit den Programmen der anderen westeurop\u00e4ischen Aufnahmestaaten, eine nachhaltige Wirkung erzielt und u. a. auch Anerkennung durch das UNHCR gefunden. Vor diesem Hintergrund haben die Deza und das BFF die Zusammenarbeit im Bereich der individuellen R\u00fcckkehr- und Wiedereingliederungshilfe sowie der Strukturhilfe vor Ort im Rahmen einer interdepartementalen Leitungsgruppe institutionalisiert. Durch die Einsetzung gemeinsamer Projektteams haben sie k\u00fcrzlich die Erarbeitung neuer spezifischer L\u00e4nderprogramme f\u00fcr Sri Lanka, \u00c4thiopien, Eritrea und Somalia, f\u00fcr Nordirak, die T\u00fcrkei und Pakistan an die Hand genommen.
3. Offenbar geht der Motion\u00e4r von der Annahme aus, dass die von ihm anbegehrte unabh\u00e4ngige Ausschaffungsorganisation, welche die erst k\u00fcrzlich mit der Inkraftsetzung der neuen Asylgesetzgebung beim BFF geschaffenen Strukturen ersetzen sollte, bei der Wahrnehmung des Leistungsauftrages direkt auf die Unterst\u00fctzung und die Dienstleistungen des EDA sowie der \u00fcbrigen involvierten Bundes- und Kantonsbeh\u00f6rden zugreifen k\u00f6nnte. Es ist offensichtlich, dass dadurch die vom Bund und allen Kantonen beschlossenen und zum gr\u00f6ssten Teil bereits umgesetzten Massnahmen zur Verbesserung der strukturellen Zusammenarbeit im Vollzugsbereich vollst\u00e4ndig in Frage gestellt und die angestrebten Ziele in der Asyl- und Migrationspolitik damit ernsthaft gef\u00e4hrdet w\u00fcrden. Es ist f\u00fcr den Bundesrat nicht nachvollziehbar, welcher Zugewinn an Effizienz und Effektivit\u00e4t im Vollzugsbereich aus dem vorgeschlagenen Systemwechsel gewonnen werden k\u00f6nnte. Die neue Organisation w\u00e4re, wie die verantwortlichen Asyl- und Vollzugsbeh\u00f6rden, mit den gleichen komplexen Vollzugsproblemen konfrontiert: F\u00fcr ausl\u00e4ndische Personen, die sich renitent und missbr\u00e4uchlich verhalten, m\u00fcsste sie Reisepapiere beschaffen. Bei der R\u00fcck\u00fcbernahme von ausl\u00e4ndischen Personen m\u00fcsste sie mit h\u00e4ufig nicht kooperierenden Herkunfts- und Heimatstaaten verhandeln, und sie w\u00e4re mit denselben komplexen, rechtlichen und technischen Problemen konfrontiert, die sich gegenw\u00e4rtig bei der Auseinandersetzung mit den kommerziellen Fluggesellschaften bez\u00fcglich des begleiteten Transportes auf dem Luftweg stellen. Aufgrund ihres beh\u00f6rdenunabh\u00e4ngigen (privaten) Status w\u00e4re die Organisation bei der Wahrnehmung der schweizerischen Interessen gegen\u00fcber den Herkunfts-, den Heimat- oder den Drittstaaten in jeder Hinsicht benachteiligt.
Mit der Schaffung einer neuen Vollzugsorganisation w\u00fcrden dem Bund schliesslich zus\u00e4tzliche Kosten in nicht bekannter H\u00f6he erwachsen, da neben den bereits bestehenden neue und allenfalls zus\u00e4tzliche Strukturen geschaffen werden m\u00fcssten. Dies w\u00fcrde den Bund bei den Ausgaben im Asylbereich, die f\u00fcr das Jahr 2000 mit rund 1,459 Milliarden Franken budgetiert worden sind, noch mehr belasten. Die Installation einer solchen unabh\u00e4ngigen Organisation w\u00e4re allein schon aufgrund dessen nicht zu rechtfertigen, dass sie von den strukturellen, personellen und administrativen Synergien, die zwischen den Asylbeh\u00f6rden des Bundes, insbesondere dem BFF und den zust\u00e4ndigen Stellen des EDA, bestehen, nicht profitieren k\u00f6nnte, was sich bei den Kosten wiederum negativ auswirken w\u00fcrde. Dar\u00fcber hinaus m\u00fcssten auch beim EDA neue Strukturen geschaffen werden, wenn es - anstelle des BFF - die unabh\u00e4ngige nationale Ausschaffungsorganisation bei der Beschaffung von Reisepapieren oder bei Identit\u00e4ts- und Nationalit\u00e4tsabkl\u00e4rungen usw. unterst\u00fctzen m\u00fcsste.
Nach dem Dargelegten lehnt es der Bundesrat klar ab, Massnahmen im Sinne der Begehren des Motion\u00e4rs zu ergreifen. Mit den von Bund und Kantonen einstimmig beschlossenen und zum gr\u00f6ssten Teil bereits umgesetzten Massnahmen im Verfahrens- und insbesondere im Vollzugsbereich - namentlich der Schaffung der Fachabteilung f\u00fcr Vollzugsunterst\u00fctzung durch das EJPD und deren Implementierung beim BFF - sind seine Begehren zudem inhaltlich bereits erf\u00fcllt.
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