Die Frage der Gleichstellung der behinderten mit den nicht behinderten Personen ist eines der besonders wichtigen politischen Anliegen der letzten Jahre. Eng verkn\u00fcpft mit der Politik der Menschenrechte, f\u00fcgt es sich nahtlos in die Perspektive einer Politik der gegenseitigen Toleranz und Solidarit\u00e4t zwischen allen Mitgliedern der Gesellschaft ein. In diesem Sinne verdient das eigentliche Anliegen der Volksinitiative \"Gleiche Rechte f\u00fcr Behinderte\" unsere Unterst\u00fctzung. \u00dcberdies hat bereits die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 sich diese Idee zu eigen gemacht und die Gesetzgeber von Bund und Kantonen beauftragt, die Benachteiligungen zu beseitigen, welche behinderte Personen beeintr\u00e4chtigen (geltender Art. 8 Abs. 4). Da das Ziel nicht in Frage gestellt wird, muss das zur Umsetzung einer Politik zu Gunsten der Gleichstellung der Behinderten am besten geeignete Instrument gefunden werden.
Die Volksinitiative ist am 14. Juni 1999 bei der Bundeskanzlei in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht worden. Sie verlangt die Erg\u00e4nzung der Bundesverfassung mit einer neuen Bestimmung, die einen Gesetzgebungsauftrag erteilt, f\u00fcr die Gleichstellung zu sorgen, und die Massnahmen im Hinblick auf die Beseitigung und den Ausgleich bestehender Benachteiligungen verlangt. Ferner gew\u00e4hrleistet sie direkt, soweit wirtschaftlich zumutbar, den Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die f\u00fcr die \u00d6ffentlichkeit bestimmt sind.
Die Formulierung des von der Initiative vorgesehenen Gesetzgebungsauftrags ist offen gehalten. Von daher unterscheidet er sich nicht wesentlich von demjenigen, wie er bereits in Artikel\u00a08 Absatz\u00a04 der neuen Bundesverfassung niedergelegt ist. Anders verh\u00e4lt es sich hingegen bez\u00fcglich der Gew\u00e4hrleistung des Zugangs zu Bauten oder der Inanspruchnahme von Leistungen. Diese Gew\u00e4hrleistung bringt auf Verfassungsebene ein subjektives Recht, das sowohl an die Privatpersonen als auch an die Gemeinwesen gerichtet ist. Sie beschl\u00e4gt alle \u00f6ffentlich zug\u00e4nglichen Bauten und Anlagen, seien sie neu oder bereits bestehend. Sie umfasst Leistungen jeglicher Art, seien sie vom Staat oder von Privatpersonen erbracht. Sie bringt eine identische Regelung f\u00fcr die Bauten und die Leistungen. Die Regelung umfasst somit eine Verpflichtung zur Anpassung, die mit dem Inkrafttreten der Verfassungsbestimmung vollzogen werden muss. Die einzige Schranke, die anerkannt wird, ist das Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeitsprinzip, namentlich in Bezug auf seinen wirtschaftlichen Aspekt.
Da das Recht auf Zugang oder Inanspruchnahme direkt anwendbar ist, obl\u00e4ge seine Umsetzung den Gerichten, zumindest insoweit, als die Gesetzgeber nicht legiferiert h\u00e4tten. Diese Umsetzung impliziert nun aber politische Entscheidungen, die in demokratischen Gesetzgebungsverfahren getroffen werden sollten. Ferner h\u00e4tte ein derart offen formuliertes Recht auf Zugang erhebliche finanzielle Auswirkungen f\u00fcr den Einzelnen und die betroffenen Privatunternehmen sowie f\u00fcr das Gemeinwesen. Aus diesen Gr\u00fcnden beantragen wir, die Volksinitiative \"Gleiche Rechte f\u00fcr Behinderte\" Volk und St\u00e4nden mit der Empfehlung auf Ablehnung zur Abstimmung zu unterbreiten.
Der geltende Artikel\u00a08 Absatz\u00a04 der Bundesverfassung erteilt den verschiedenen Gesetzgebern den verbindlichen Auftrag, die Benachteiligungen der Behinderten zu beseitigen. Um diesen Auftrag der neuen Verfassung umzusetzen, sowie als Antwort auf eine in den R\u00e4ten im Juni 2000 \u00fcberwiesene parlamentarische Motion (99.3192), haben wir uns an die Erarbeitung eines Gesetzesentwurfs gemacht. Der Erlass eines Gesetzes scheint uns der beste Weg zu sein, um das Hauptanliegen der Volksinitiative, das heisst die F\u00f6rderung der Gleichstellung zu Gunsten der Behinderten, erf\u00fcllen zu k\u00f6nnen. Was das subjektive Recht anbelangt, hat ein Bundesgesetz gegen\u00fcber einer verfassungsm\u00e4ssigen Gew\u00e4hrleistung den Vorteil, dass die Bereiche, in denen Massnahmen erforderlich sind, genau bezeichnet, das Ausmass dieser Massnahmen definiert, der Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit konkretisiert und der Rhythmus der Anpassungen festgelegt werden k\u00f6nnen.
Der Gesetzesentwurf ist auf den \u00f6ffentlichen Verkehr, die f\u00fcr die \u00d6ffentlichkeit bestimmten Bauten, die Wohngeb\u00e4ude mit mehr als acht Wohneinheiten sowie die Geb\u00e4ude mit vielen Arbeitspl\u00e4tzen gerichtet, unabh\u00e4ngig davon, ob sie Privatpersonen oder dem Gemeinwesen geh\u00f6ren. Was andere Bauten als diejenigen des \u00f6ffentlichen Verkehrs angeht, betrifft die Regelung nur die neuen oder erneuerten Objekte und sieht somit keine generelle Verpflichtung zur Anpassung vor; hingegen werden die Bauten f\u00fcr den Betrieb des \u00f6ffentlichen Verkehrs (soweit wirtschaftlich vertretbar) einer Sonderregelung unterworfen, die eine solche Verpflichtung vorsieht. Dieser Unterschied rechtfertigt es, dass der Bund an den durch den Gesetzesentwurf verursachten zus\u00e4tzlichen Kosten nur bez\u00fcglich des \u00f6ffentlichen Verkehrs und nicht bez\u00fcglich der Bauten im Allgemeinen partizipiert. Der Entwurf soll sich auch auf die der \u00d6ffentlichkeit angebotenen Dienstleistungen des Staates, konzessionierter Unternehmen oder Privater erstrecken. Auch hier unterscheidet die Regelung je nach der Eigenschaft des Leistungserbringers; f\u00fcr die Privatpersonen sieht das Gesetz nur ein Diskriminierungsverbot im Sinne von Artikel\u00a08 Absatz\u00a02 der Bundesverfassung vor, w\u00e4hrenddem sie den Gemeinwesen oder den konzessionierten Unternehmen die Verpflichtung auferlegt, ihre Leistungen behindertengerecht zu erbringen.
Ausserdem sieht der Gesetzesentwurf beim Zugang zu Bauten und Leistungen subjektive Rechte vor. In \u00dcbereinstimmung mit dem Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit werden diese subjektiven Rechte indessen nur dann anerkannt, wenn das konkrete Interesse der behinderten Person hinsichtlich des Zugangs zu Bauten oder Leistungen h\u00f6her zu gewichten ist als die entgegenstehenden Interessen einer anderen Privatperson oder andere \u00f6ffentliche Interessen. F\u00fcr die Anpassung der Infrastrukturen im Bereich des \u00f6ffentlichen Verkehrs bestimmt der Entwurf eine Frist von 20 Jahren. Er erm\u00e4chtigt ferner den Bund, den Unternehmen des \u00f6ffentlichen Verkehrs Beitr\u00e4ge zu gew\u00e4hren, um die durch den Entwurf verursachten zus\u00e4tzlichen Kosten teilweise zu finanzieren.
Schliesslich sieht der Gesetzentwurf \u00c4nderungen des geltenden Rechts bei den Steuern, dem Strassenverkehr sowie dem Fernmeldewesen vor. Die finanziellen Auswirkungen des Gesetzes sind sicher bedeutend, doch deutlich kleiner als diejenigen im Fall der Annahme der Initiative. Diese erhebliche Differenz ist vor allem auf den unterschiedlichen materiellen Geltungsbereich, die geforderten Anpassungs-Standards sowie den f\u00fcr die Umsetzung beschlossenen Rhythmus zur\u00fcckzuf\u00fchren. Der Gesetzesentwurf zeichnet sich durch folgende Grundz\u00fcge aus: Leistungen Privater sind nur erfasst, wenn eine Diskriminierung vorliegt; hinsichtlich der Bauten besteht, mit Ausnahme des \u00f6ffentlichen Verkehrs, keine Verpflichtung zur Anpassung; die Anpassungsfristen f\u00fcr den \u00f6ffentlichen Verkehr betragen 20 und 10 Jahre; erweisen sich die Kosten der Infrastrukturanpassung im Vergleich zum individuellen Nutzen f\u00fcr eine behinderte Person als unverh\u00e4ltnism\u00e4ssig, sind Ersatzmassnahmen erlaubt. Der Bereich des \u00f6ffentlichen Verkehrs hat die Verpflichtung zur Anpassung, was ihn von den anderen Bereichen unterscheidet. Dort sind deshalb auch die h\u00f6chsten Mehrkosten zu erwarten. Aus diesem Grund beantragen wir, dass der Bund sich an der Finanzierung dieser Kosten bis zu einem Betrag von 300 Millionen Franken beteiligt, und zwar w\u00e4hrend einer Periode von 20 Jahren. Die j\u00e4hrlichen Kosten, die dem Bund aus den im Gesetzesentwurf vorgesehenen Massnahmen erwachsen, weisen die Gr\u00f6ssenordnung von 31 bis 47 Millionen Franken auf.
Der Gesetzesentwurf setzt den geltenden Artikel\u00a08 Absatz\u00a04 der Bundesverfassung um, soweit er gewisse unbestimmte Begriffe des Gesetzgebungsauftrags konkretisiert. Er st\u00fctzt sich ferner auf verschiedene materielle Kompetenzzuweisungen an den Bund, vor allem im Bereich des \u00f6ffentlichen Verkehrs und der F\u00f6rderungsmassnahmen zur Integration der behinderten Personen.
","Proceedings":"Im St\u00e4nderat herrschte Einigkeit dar\u00fcber, dass die Situation der k\u00f6rperlich, geistig und psychisch behinderten Menschen verbessert werden muss. In der Detailberatung folgte die kleine Kammer im wesentlichen dem Vorschlag des Bundesrates. In einzelnen Punkten kam sie jedoch den Vorschl\u00e4gen der Dachorganisation der privaten Invalidenhilfe (DOK) entgegen. So soll das Beschwerderecht nicht nur gesamtschweizerischen, sondern auch Behindertenorganisationen von gesamtschweizerischer Bedeutung zugestanden werden (Artikel\u00a011). Nicht durchsetzen - und zwar mit 32 resp. 31 zu 6 Stimmen - konnten sich Antr\u00e4ge einer Minderheit, die aus Jean Studer (S, NE) und Christiane Brunner (S, GE) bestand. Sie wollten den Geltungsbereich des Gesetzes auf das Erwerbslebenund die Aus- und Weiterbildung ausdehnen, wie dies auch die DOK in der Vernehmlassung gefordert hatte. Abgelehnt wurde bei Artikel\u00a08 auch der Antrag der Kommission, die Beschr\u00e4nkung der Entsch\u00e4digung bei Diskriminierung (maximal 5000 Fr. nach bundesr\u00e4tlichem Vorschlag) zu streichen und diese Frage den Richtern zu \u00fcberlassen. Mit Unterst\u00fctzung von Bundesr\u00e4tin Metzler machte Hans-Rudolf Merz (R, AR) demgegen\u00fcber geltend, diese Aufhebung wecke die \u00c4ngste des Gewerbes und w\u00e4re nicht konsensf\u00e4hig. Das Gesetz, das einstimmig verabschiedet wurde, wird als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative \"Gleiche Rechte f\u00fcr Behinderte\" zur Abstimmung kommen, sofern diese nicht zur\u00fcckgezogen wird. Die Frist zur Behandlung der Volksinitiative wurde gem\u00e4ss Artikel\u00a027 Absatz\u00a05bis GVG um ein Jahr verl\u00e4ngert. Ebenfalls einstimmig gutgeheissen wurde eine Anschubhilfe von 300 Millionen Franken f\u00fcr behindertengerechte Massnahmen im \u00f6ffentlichen Verkehr sowie die daf\u00fcr notwendige \u00dcberwindung der Ausgabenbremse.
Im Nationalrat legte die vorberatende Kommission f\u00fcr soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) einen Entwurf vor, der gegen\u00fcber der Fassung von Bundesrat und St\u00e4nderat in vielen Teilen ausgebaut worden war. B\u00fcrgerlichen Votanten ging dieser Entwurf zu weit; sie kritisierten die damit verbundenen unbezifferbaren Folgekosten und verschiedene rechtliche Unklarheiten. Die R\u00fcckweisungsantr\u00e4ge von Arthur Loepfe (C, AI) und Peter F\u00f6hn (V, SZ) wurden mit 83 zu 77 Stimmen knapp abgelehnt. In der Detailberatung folgte der Rat grossmehrheitlich den Antr\u00e4gen der Kommissionsminderheit, die bei vielen Punkten Zustimmung zum St\u00e4nderat oder Streichen der Antr\u00e4ge der Mehrheit beantragte. Mit 100 zu 70 Stimmen akzeptierte der Rat gem\u00e4ss Kommissionsmehrheit eine ausf\u00fchrliche Umschreibung der Benachteiligung in der Aus- und Weiterbildung (Artikel\u00a02 Absatz\u00a04bis). Eine analoge Umschreibung der Benachteiligung im Bereich der Arbeitsverh\u00e4ltnisse lehnte er jedoch mit 92 zu 75 Stimmen ab. Diese Abstimmung hatte auch Geltung f\u00fcr Artikel\u00a03 Buchstabe\u00a0g, wo die Mehrheit beantragte, den Geltungsbereich des Gesetzes auf alle Arbeitsverh\u00e4ltnisse nach Obligationenrecht sowie alle \u00f6ffentlichrechtlichen Arbeitsverh\u00e4ltnisse beim Bund, bei den Kantonen und Gemeinden auszudehnen.
Bei Artikel\u00a03 Buchstabe\u00a0a lehnte der Rat mit 91 zu 81 Stimmen den Antrag der Mehrheit ab, die eine Ausweitung des Geltungsbereiches des Gesetzes auf alle \u00f6ffentlich zug\u00e4nglichen Bauten und Anlagen vorgesehen hatte; gem\u00e4ss dem Antrag der Minderheit wurde der Fassung des Bundesrates zugestimmt, wonach das Gesetz nur gelten soll f\u00fcr \u00f6ffentlich zug\u00e4ngliche Bauten und Anlagen, die nach Inkrafttreten des Gesetzes bewilligt und erneuert werden. Wohnh\u00e4user sollen vom Gesetz mit \"mehr als acht\" und nicht mit \"mindestens sechs Wohneinheiten\" erfasst werden (98 zu 74 Stimmen). Auch bei Artikel\u00a08 Absatz\u00a02 folgte der Rat mit 87 zu 84 Stimmen einer Minderheit, die beantragte, dass bei einer Diskriminierung durch private Anbieter eine Entsch\u00e4digung h\u00f6chstens 5000 Franken betragen d\u00fcrfe. Bei Artikel\u00a013 lehnte der Rat eine Pflicht des Bundesrates zur Berichterstattung ab. Bei Artikel\u00a013 folgte der Rat f\u00fcr einmal wieder der Mehrheit und hiess mit 93 zu 76 Stimmen die Schaffung eines B\u00fcros f\u00fcr die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen gut. Auch ein Antrag der Mehrheit, wonach die Kantone die Integration von behinderten Kindern und Jugendlichen in der Regelschule zu f\u00f6rdern haben, wurde angenommen (Artikel\u00a014 Absatz\u00a01bis).
In der Gesamtabstimmung hiess der Rat die Vorlage mit 74 zu 2 Stimmen (bei 92 Enthaltungen) gut. Der Bundesbeschluss \u00fcber die Finanzierung der Massnahmen im \u00f6ffentlichen Verkehr wurde mit 158 zu 2 Stimmen gutgeheissen.
Der St\u00e4nderat stimmte bei Artikel\u00a02 Absatz\u00a04bis dem Beschluss des Nationalrates zu, die Aus- und Weiterbildung in den Geltungsbereich des Gesetzes aufzunehmen, wobei er aber nicht in allen Teilen der Auffassung der Grossen Kammer folgte. Im Baubereich legte die Kommission neue Vorschl\u00e4ge f\u00fcr Massnahmen vor, die bei einem Neubau oder einer Erneuerung zumutbar sind. Der Begriff \"zumutbar\" wurde in Artikel\u00a08a definiert. Danach kann ein Richter die Anpassung nur verlangen, wenn der Aufwand f\u00fcr die Anpassung 5 Prozent des Geb\u00e4udeversicherungswertes beziehungsweise des Neuwertes der Anlage oder 20 Prozent der Erneuerungskosten nicht \u00fcbersteigt. Die Beseitigung von Benachteiligungen kann bei bestehenden privaten Bauten nur bei einem Umbau verlangt werden, im Baubewilligungsverfahren. Der Rat stimmte ferner der Schaffung eines B\u00fcros f\u00fcr die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen und der Integration behinderter Kinder in die Volksschule zu.
Bei der Beratung des Bundesbeschlusses betreffend die Volksinitiative setzte sich Jean Studer (S, NE) als Vertreter einer Kommissionsminderheit erfolgslos f\u00fcr die Initiative ein. Christoffel Br\u00e4ndli (V, GR) als Berichterstatter der Kommission und Bundesr\u00e4tin Ruth Metzler legten die Gr\u00fcnde f\u00fcr eine Ablehnung der Initiative dar. Die Anliegen der Behinderten seien in der politischen Diskussion in den letzten Jahren positiv aufgenommen worden. Im Rahmen der neuen Bundesverfassung h\u00e4tten die Behinderten einen gewichtigen Platz erhalten, und mit diesem Gesetz sei nun ein ein wichtiger und grosser Schritt zur Wahrung der Interessen der Behinderten getan worden. Zentraler Punkt der Volksinitiative sei die Einr\u00e4umung von Rechten, die direkt vor Gericht geltend gemacht werden k\u00f6nnten. Die Initiative f\u00fchre daher zu Rechtsunsicherheit und w\u00fcrde sicher sehr hohe Kosten verursachen. Der vorliegende Gesetzentwurf, der in der parlamentarischen Beratung noch angereichert worden sei, erf\u00fclle den Verfassungsauftrag. Der Rat lehnte den Antrag der Minderheit mit 36 zu 4 Stimmen ab und nahm den Entwurf des Bundesbeschlusses mit 33 zu 4 Stimmen an.
Der Nationalrat behandelte zun\u00e4chst die verbliebenen Differenzen beim Bundesgesetz. Bei Artikel\u00a02 Absatz\u00a04bis beantragte eine von Pierre Triponez (R, BE) vertretene Minderheit Zustimmung zum Beschluss des St\u00e4nderates. Die Mehrheit der Kommission wollte aber daran festhalten, dass eine Benachteiligung bei der Aus- und Weiterbildung auch dann vorliegt, wenn die Dauer und Ausgestaltung des Bildungsangebots sowie Pr\u00fcfungen den spezifischen Bed\u00fcrfnissen der Behinderten nicht angepasst sind. Der Rat folgte mit 89 zu 57 Stimmen der Mehrheit. Auch bei Artikel\u00a07 (Rechtsanspr\u00fcche bei Bauten) hielt der Rat mit 95 zu 57 Stimmen an seinem Beschluss fest. Der St\u00e4nderat hatte die Beschwerden gegen bauliche Benachteiligungen auf das Baubewilligungsverfahren beschr\u00e4nken wollen. Eine weitere Differenz verblieb bei Artikel\u00a07d (Unentgeltlichkeit des Verfahrens), wo der Rat ohne Diskussion eine neue Formulierung beschloss: \"Die Verfahren nach Artikel\u00a07 und 7a sind in der Regel unentgeltlich. Einer Partei, die sich mutwillig oder leichtsinnig verh\u00e4lt, k\u00f6nnen jedoch Verfahrenskosten auferlegt werden.\" Auch bei Artikel\u00a012a (Pilotversuche zur Integration ins Erwerbsleben) und bei Artikel\u00a014 (Grundschulung) hielt der Rat mit deutlichen Mehrheiten an seinen Beschl\u00fcssen fest.
Bei der Beratung der Volksinitiative \"Gleiche Rechte f\u00fcr Behinderte\" beantragte die Kommission die Annahme der Initiative. Der Rat votierte aber mit 82 zu 75 gegen eine Empfehlung auf Annahme. Die Initiative f\u00fchre zu weit, sie habe finanziell unabsehbare Folgen und sie k\u00f6nne sich f\u00fcr die Behinderten sogar kontraproduktiv auswirken, argumentierten die Gegner, die sich aus den Fraktionen der SVP und der Liberalen und der Mehrheit der FDP- und Teilen der CVP-Fraktion zusammensetzten. Bundesr\u00e4tin Ruth Metzler pl\u00e4dierte ebenfalls f\u00fcr die Ablehnung und betonte in ihrem Votum insbesondere die Rechtsunsicherheit, die durch die direkt einklagbaren Rechte entstehen w\u00fcrde. Die Fraktionen der Sozialdemokraten und der Gr\u00fcnen stimmten geschlossen f\u00fcr die Initiative. Der entsprechende Bundesbeschluss wurde schliesslich mit 93 zu 68 Stimmen gutgeheissen.
Der St\u00e4nderat schloss sich bei den meisten Differenzen dem Nationalrat an. Bei Artikel\u00a07 legte er nochmals einen neuen Vorschlag vor. Ein Streitpunkt bildete weiterhin Artikel\u00a07d. Der St\u00e4nderat wollte festhalten, dass nur das erstinstanzliche Verfahren unentgeltlich sein soll.
Da der Nationalrat weiterhin an seinem Vorschlag f\u00fcr Artikel\u00a07d festhielt, der die Unentgeltlichkeit nicht auf das erstinstanzliche Verfahren beschr\u00e4nken wollte, wurde eine Einigungskonferenz n\u00f6tig.
Beide R\u00e4te stimmten schliesslich dem Antrag der Einigungskonferenz zu. Dieser hielt fest, dass die Verfahren nach Artikel\u00a07 und 7a unentgeltlich sind. Einer Partei, die sich mutwillig oder leichtsinnig verh\u00e4lt, k\u00f6nnen Verfahrenskosten auferlegt werden. F\u00fcr das Verfahren vor dem Bundesgericht richten sich die Gerichtskosten nach einem Geb\u00fchrenrahmen, der nicht nach dem Streitwert bemessen werden soll (200 bis 1000 Franken). Dieser Grundsatz wird von den R\u00e4ten bei der zurzeit h\u00e4ngigen Revision des Bundesrechtspflegegesetzes noch weiter diskutiert werden m\u00fcssen.
Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 9. Mai 2003 mit 62,3\u00a0Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.
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