Bundesrat und Bundesgericht haben bisher die Auffassung vertreten, die Bestimmungen des Internationalen Paktes \u00fcber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte h\u00e4tten allein programmatischen Charakter. Deshalb k\u00f6nnten B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger Rechte, die darin enthalten sind, nicht vor den Gerichten einklagen. Bundesrat und Bundesgericht haben dies insbesondere dort gesagt, wo von B\u00fcrgern der Verzicht auf die Erh\u00f6hung von Hochschulgeb\u00fchren verlangt wurde.
1998 hat das Uno-Komitee f\u00fcr wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte im Zusammenhang mit der Pr\u00fcfung des ersten Berichtes der Schweiz zur Umsetzung dieses Paktes in seinem Bericht \u00fcber diese Pr\u00fcfung nicht nur festgehalten, es teile die Haltung der Schweiz nicht, wonach die Bestimmungen des Paktes vorab Grunds\u00e4tze und programmatische Ziele und weniger rechtliche Verpflichtungen enthalten, die in das nationale Recht \u00fcberzuf\u00fchren seien, es hat auch in Ziffer 25 die Schweiz angeregt, die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, um dem Pakt volle juristische Wirksamkeit zu verleihen, damit die Rechte, die darin vorgesehen sind, voll in das rechtliche System eingef\u00fcgt werden. Das Komitee hat ausserdem ein Jahr sp\u00e4ter, nach ausf\u00fchrlicher Debatte unter Mitwirkung zahlreicher Experten, darunter auch solcher aus der Schweiz, seinen Generalkommentar erg\u00e4nzt und zu Artikel\u00a013 - dem Recht auf Bildung - Folgendes ausgef\u00fchrt:
\"Der Ausdruck 'fortschreitender Einf\u00fchrung der Unentgeltlichkeit' bedeutet, dass die Staaten gewiss die Priorit\u00e4t der Unentgeltlichkeit der Grundschulbildung geben m\u00fcssen, aber ihnen obliegt auch die Verpflichtung, konkrete Massnahmen zu ergreifen, um innerhalb vern\u00fcnftiger Frist die Unentgeltlichkeit der h\u00f6heren und der Hochschulbildung sicherzustellen.\" Das Komitee hat ausserdem klar gemacht, dass der Begriff der \"Unentgeltlichkeit\" keinerlei Zweideutigkeit erlaube, und damit entschieden, dass \"Unentgeltlichkeit\" nicht durch Stipendien oder andere Leistungen zugunsten von Studierenden ersetzt werden kann.
Welche Konsequenzen zieht nun der Bundesrat aus diesen Entscheidungen und Empfehlungen des Uno-Komitees, und was hat er unternommen bzw. was wird er unternehmen, um einerseits die Einklagbarkeit der Rechte aus dem Pakt zu erm\u00f6glichen und andererseits auf der Ebene des Bundes und der Ebene der Kantone mittelfristig die Verpflichtung zur Einf\u00fchrung der Unentgeltlichkeit der Bildung innert vern\u00fcnftiger Frist zu verwirklichen?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Das Komitee f\u00fcr wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (nachstehend \"das Komitee\") ist das Organ f\u00fcr die \u00dcberwachung der Umsetzung des Internationalen Pakts \u00fcber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (nachstehend \"Pakt I\"). Die Schweiz hat den Pakt I am 18. Juni 1992 ratifiziert, am 18. September 1992 ist er in Kraft getreten. Das Komitee hat den Initialbericht zum Pakt I \u00fcberpr\u00fcft, welchen die Schweiz gem\u00e4ss ihren Verpflichtungen am 20. und 23. November 1998 vorgelegt hat. Es hat die Schlussbemerkungen am 3. Dezember 1998 gutgeheissen.
In diesen Bemerkungen schl\u00e4gt das Komitee der Schweiz vor, die gew\u00fcnschten Massnahmen zu ergreifen, damit der Pakt I die volle rechtliche Wirkung erh\u00e4lt und die darin angestrebten Rechte vollst\u00e4ndig in das Justizsystem integriert werden (Pkt. 25).
Gleichzeitig stellt das Komitee mit Befriedigung fest, dass der Pakt I als integraler Teil des Justizsystems der Schweiz langsam akzeptiert wird (Pkt. 4) und dass die effektive Anwendung des Pakts I in der Schweiz nicht von Schwierigkeiten oder wesentlichen Faktoren behindert wird (Pkt. 8).
In seiner Botschaft vom 30. Januar 1991 \u00fcber den Beitritt der Schweiz zu den beiden internationalen Pakten von 1966 (BBl 1991 I 1189) stellt der Bundesrat - in Ber\u00fccksichtigung der Vorbereitungsarbeiten und der Doktrin - fest, dass \"die Vorschriften des Pakts I, abgesehen von eventuellen wenigen Ausnahmen, grunds\u00e4tzlich keine subjektiven und justitiablen Rechte erzeugen\". Der Pakt I sieht vor, dass die durch ihn gesch\u00fctzten Rechte schrittweise verwirklicht werden sollen. Das Bundesgericht hat vor kurzem erneut bekr\u00e4ftigt, dass die Bestimmungen des Pakts I nicht direkt anwendbar sind (Entscheid 2P.273/1999 vom 20. September 2000). Damit hat es seine Rechtsprechung best\u00e4tigt, wonach die im Pakt I enthaltenen v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen grunds\u00e4tzlich programmatischer Art sind und sich nicht an Einzelpersonen, sondern an den Gesetzgeber richten (BGE 120 1994 Ia vom 11. Februar 1994, BGE 122 I 101 vom 24. Mai 1996).
Bez\u00fcglich der schrittweisen Einf\u00fchrung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes befand das Bundesgericht im gleichen Entscheid, dass dem Gesetzgeber die Wahl der Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles, n\u00e4mlich den Hochschulunterricht allen zug\u00e4nglich zu machen, obliegt. Dieses Ziel kann auch durch andere Mittel als durch die allm\u00e4hliche Einf\u00fchrung der Unentgeltlichkeit erreicht werden; die Verwendung von \"insbesondere\" weist darauf hin, dass es sich dabei nur um einen der m\u00f6glichen Wege handelt.
Der Bundesrat stellt im vorliegenden Fall fest, dass es keine neuen Elemente gibt, welche zu einer \u00c4nderung dieser Situation f\u00fchren.
Ferner k\u00f6nnte der Bundesrat nicht anstelle der Justizbeh\u00f6rden unseres Landes eine Bestimmung des Pakts I interpretieren. Wie die Kantone ist auch der Bundesrat an die oben aufgef\u00fchrte Auslegung durch die Rechtsprechung gebunden.
Er bekr\u00e4ftigt deshalb seine prinzipielle Haltung, welche er seit der Botschaft von 1991 mehrfach festgehalten hat.
Der Bundesrat hatte bereits erkl\u00e4rt, dass die Bemerkungen des Komitees, begleitet von Vorschl\u00e4gen und Empfehlungen, keine obligatorische Gesetzeskraft haben (Antwort auf die Einfache Anfrage Grendelmeier 97.1039, Uno-Pakt I. Wiedereinf\u00fchrung von Mittelschulgeldern im Kanton Z\u00fcrich).
Der Bundesrat legt aber besonderen Wert darauf, soweit es in seiner M\u00f6glichkeit steht, auf die Forderungen und Vorschl\u00e4ge des Komitees einzugehen. Er muss sich jedoch auf seinen in der Verfassung festgelegten Zust\u00e4ndigkeitsbereich beschr\u00e4nken. Gegebenenfalls sind es die Kantone, welche - in ihren Zust\u00e4ndigkeitsbereichen - gehalten sind, die v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen, welche die Schweiz eingegangen ist, umzusetzen und zu vollziehen. Sie k\u00f6nnen zur Anpassung ihrer Gesetze aufgefordert werden. Der Bund kann die Kantone ermahnen, im Rahmen ihrer allgemeinen Aufsichtsbefugnis die an den Vollzug internationaler Vertr\u00e4ge gekn\u00fcpften Forderungen zu beachten. Dabei stehen ihm als Handlungsm\u00f6glichkeiten der Erlass von Kreissschreiben sowie die Herausgabe von Hinweisen und Weisungen zur Verf\u00fcgung.
Im Zusammenhang mit Artikel\u00a013 des Pakts I hat der Bundesrat im August 1997 den Kantonen ein Kreisschreiben zukommen lassen, in dem er sie an die Verpflichtungen erinnert, die aus diesem Artikel entstehen. In diesem Kreisschreiben rief der Bundesrat den Kantonen in Erinnerung, welche Verpflichtungen ihnen in diesem Bereich obliegen. Er wies auch speziell auf die Aufgaben hin, welche die Kantonen zu erf\u00fcllen haben, um die Umsetzung dieser spezifischen Verf\u00fcgung des Pakts I sicher zu stellen, namentlich was den Unterricht an den Primarschulen zum einen und den Unterricht an den Sekundar- und Hochschulen zum anderen angeht. Damit ist der Bundesrat seine Verpflichtungen voll und ganz nachgekommen.
Die Aufnahme sozialer Ziele in die neue Bundesverfassung erf\u00fcllt in grossen Teilen die Anliegen des Komitees. Im Fall des Rechtes auf Ausbildung zum Beispiel ging es dem Komitee um die Frage der Anerkennung dieses Rechtes auf Verfassungsebene (Pkt. 11). Artikel\u00a019 der neuen Bundesverfassung wird diesem Anliegen gerecht.
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