In der Revision des Umweltschutzgesetzes wurde im Jahre 1995 in Artikel\u00a041a neu das Subsidiarit\u00e4tsprinzip in Verbindung mit dem Kooperationsprinzip verankert. Eine \u00e4hnliche Regelung findet sich auch in Artikel\u00a02 des Energiegesetzes. Danach arbeiten Bund und Kantone beim Vollzug dieser Gesetzgebungen mit den Organisationen der Wirtschaft zusammen. Vor dem Erlass von Ausf\u00fchrungsvorschriften sollen freiwillige Massnahmen der Wirtschaft gepr\u00fcft werden und diese gegebenen- und notwendigenfalls anstelle hoheitlich erlassener Vorschriften ins Ausf\u00fchrungsrecht \u00fcbernommen werden. Von breiten politischen Kreisen wurden damals grosse Hoffnungen in dieses neue Institut gesetzt. Es ist daher richtig, kurz Bilanz zu ziehen und die Auswirkungen dieser Neuregelung zu hinterfragen.
In diesem Zusammenhang ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:
1. In welchen konkreten F\u00e4llen gelangte dieses Prinzip beim Erlass der Ausf\u00fchrungsgesetzgebung im Umweltbereich bzw. im Energiesektor zur Anwendung?
2. Konnte aufgrund dieses Prinzips die F\u00fclle der Ausf\u00fchrungsgesetzgebung in den genannten Bereichen seiner Meinung nach einged\u00e4mmt werden? Wenn ja, in welchen konkreten F\u00e4llen?
3. Welche praktischen Auswirkungen hat dieses Prinzip auf die Durchf\u00fchrung des Vernehmlassungsverfahrens, und in welcher Richtung hat dieses Prinzip das Vernehmlassungsverfahren positiv oder negativ beeinflusst?
4. Wie hat sich dieses Prinzip in der Praxis bew\u00e4hrt? Ist es toter Buchstabe\u00a0geblieben? Wenn ja, was m\u00fcsste man \u00e4ndern, um eine bessere Umsetzung und Wirkung dieses Prinzips zu erreichen?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Der Bundesrat ist der Auffassung, dass das Kooperationsprinzip einen wichtigen Bestandteil der modernen Umwelt- und Energiepolitik darstellt. Die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft kann das polizeirechtliche und \u00f6konomische Instrumentarium (Gebote und Verbote, Lenkungs- und Kausalabgaben) sinnvoll erg\u00e4nzen. Sie hilft mit, dass auf immer mehr Ausf\u00fchrungsvorschriften verzichtet werden kann.
Das Kooperationsprinzip ist bereits vor \u00c4nderung des Umweltschutzgesetzes (USG, Art. 41a) und vor Inkrafttreten des Energiegesetzes (EnG, Art. 2), d. h. vor 1997 bzw. 1999, gelebt worden. Hinsichtlich des Einbezuges der Wirtschaft erinnert der Bundesrat an das Umweltschutzgesetz von 1983 und die jahrelange intensive Zusammenarbeit mit den betroffenen Kreisen im Bereich der Abfallwirtschaft, an das Aktionsprogramm \"Energie 2000\" oder an den Energienutzungsbeschluss.
\"Energie 2000\" beruht auf drei S\u00e4ulen: den freiwilligen Massnahmen, den gesetzlichen Rahmenbedingungen und dem energiepolitischen Dialog. Mit den freiwilligen Massnahmen wurden vor allem in der zweiten H\u00e4lfte des Programmes ab 1995 Wirkungen erzielt, die jene der gesetzlichen Massnahmen \u00fcbertrafen. Allerdings hat sich gezeigt, dass auch freiwillige Massnahmen viel Zeit brauchen, bis eine Breitenwirkung auf nationaler Ebene erzielt werden kann. Ausreichende staatliche Beitr\u00e4ge bei der Entwicklung von Produkten f\u00fcr das Marketing sowie f\u00fcr die Qualit\u00e4tssicherung der Aktivit\u00e4ten und Massnahmen sind ferner unabdingbar.
Mit dem Energienutzungsbeschluss hat der Bund die M\u00f6glichkeit erhalten, Verbrauchsvorschriften einzuf\u00fchren. Allerdings sollten vorerst freiwillige Massnahmen der Wirtschaft gepr\u00fcft werden. Im Ger\u00e4tebereich wurden mit den betroffenen Branchen Zielwerte ausgearbeitet. Aufgrund dieser Zielwerte wurden Fortschritte in der Verbreitung energieeffizienter Ger\u00e4te erreicht, die Ziele jedoch bei keiner Kategorie vollst\u00e4ndig realisiert. Bei den Personenwagen wurde trotz langer Verhandlungen mit der Branche keine Einigung erzielt, so dass der Bundesrat Zielwerte in einer Verordnung festlegen musste. Diese d\u00fcrften aufgrund der bisher erzielten Resultate jedoch kaum erreicht werden.
Das CO2-Gesetz, das am 1. Mai 2000 in Kraft trat, und das Elektrizit\u00e4tsmarktgesetz wurden im engen Dialog mit der Wirtschaft erarbeitet. Ebenfalls in enger Zusammenarbeit mit der Wirtschaft und mit den Kantonen wird das Nachfolgeprogramm zu \"Energie 2000\" definiert.
Noch ist es zu fr\u00fch, hinsichtlich der Erfahrungen mit Artikel\u00a041a USG oder Artikel\u00a02 EnG eine abschliessende Bilanz zu ziehen. Was Artikel\u00a041a USG anbelangt, k\u00f6nnen aber doch schon erste Hinweise zu dessen Auswirkungen gegeben werden. Der Bundesrat nimmt deshalb zu den Fragen der Interpellation wie folgt Stellung:
1. Im Bereich der Abfallwirtschaft findet eine enge Zusammenarbeit mit der Wirtschaft sowohl beim Vollzug der Verordnung \u00fcber Getr\u00e4nkeverpackungen (VGV) als auch beim Vollzug der Verordnung \u00fcber die R\u00fcckgabe, die R\u00fccknahme und die Entsorgung elektrischer und elektronischer Ger\u00e4te (VREG) statt. In der Altlastenverordnung (AltlV) wurden die Grunds\u00e4tze von Artikel\u00a041a \u00fcber die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft in den Artikeln 23, 24 und 25 ausgeweitet und konkretisiert. Im Rahmen der St\u00f6rfallverordnung (StFV) hat das Bundesamt f\u00fcr Umwelt, Wald und Landschaft (Buwal) in Zusammenarbeit mit den betroffenen Branchen und den Vollzugsstellen nebst Richtlinien (Handb\u00fccher I bis III, Beurteilungskriterien I f\u00fcr Betriebe) Rahmenberichte (Erdgashochdruckanlagen, Stehtankanlagen, Fl\u00fcssiggas-Tankanlagen) und Checklisten (Sicherheit von Kunsteisbahnen) erarbeitet, welche die Funktion von Ausf\u00fchrungsbestimmungen \u00fcbernehmen. In der Verordnung \u00fcber Belastungen des Bodens (VBBo) ist das Kooperationsprinzip in Artikel\u00a012 Absatz\u00a02 verankert. Erste Umsetzungsbeispiele sind die drei neuen Erdbaunormen f\u00fcr das Bauwesen. Im Bereich der Luftreinhaltung besteht seit 1998 eine Stickoxid(NOx)-Branchenvereinbarung zwischen den Zementwerken und deren Standortkantonen. Darin haben sich die Partner \u00fcber eine stufenweise Reduktion der gesamtschweizerischen NOx-Fracht der Zementbranche bis ins Jahr 2010 geeinigt. Die begleitende Kontrollkommission wird vom Buwal, das die Vereinbarung initiiert hatte, geleitet.
2. Dank der Zusammenarbeit mit der Wirtschaft konnte in der VGV auf den Erlass verpflichtender Regelungen zur Finanzierung der Verwertung von PET-Flaschen und Aludosen verzichtet werden. Die Branche finanziert die Sammlung und Verwertung der leeren Verpackungen durch freiwillige Beitr\u00e4ge selbst, w\u00fcnscht aber eine Hilfestellung des Staates, damit die freiwilligen Massnahmen nicht durch Trittbrettfahrer gef\u00e4hrdet werden. Bei der VREG gelang es, auf detaillierte Vorschriften zu verzichten. Allerdings f\u00fchrt der knappe Verordnungstext dazu, dass die Wirtschaftskreise vereinheitlichende Richtlinien w\u00fcnschen, damit die Vorschriften in den Kantonen m\u00f6glichst gleich gehandhabt werden. Die Richtlinie f\u00fcr die Abfallverbrennung in Zementwerken, die Richtlinie \u00fcber das Verwerten von Bauabf\u00e4llen oder die Richtlinie \u00fcber die Verwertung von Aushub- und Ausbruchmaterial h\u00e4tten ohne enge Zusammenarbeit mit der Branche nicht oder nur mit grossem Aufwand erarbeitet werden k\u00f6nnen. In vielen F\u00e4llen w\u00e4re anstelle einer Richtlinie der Erlass einer eigentlichen Verordnung n\u00f6tig gewesen. Im Altlastenbereich hat die Wirtschaft die M\u00f6glichkeit zur selbstst\u00e4ndigen Schaffung von Ausf\u00fchrungsrecht (Richtlinien) noch kaum genutzt. Vielmehr war es das Buwal, das zusammen mit einzelnen Verb\u00e4nden Modellbranchenvereinbarungen erarbeiten liess. Eine dieser Vereinbarungen (Erd\u00f6lvereinigung) steht im Kanton Z\u00fcrich kurz vor dem Abschluss. Die StFV ist angesichts des Regelungsbereiches (Kunsteisbahnen bis Werkareale der Chemie sowie Verkehrswege und Anlagen mit biologischen Gefahrenpotenzialen) schlank ausgefallen. Der Bodenschutz ist ein Umweltbereich, der ohnehin nicht mit zahlreichen bundesr\u00e4tlichen Erlassen arbeitet, sondern allgemein akzeptierte Umsetzungshilfen in Form von Wegleitungen und Handb\u00fcchern zur Harmonisierung des Vollzuges einsetzt. Die Wirkung von Artikel\u00a012 VBBo muss in der praktischen Umsetzung noch getestet werden. Dank der NOx-Vereinbarung mit der Zementindustrie konnte in diesem Bereich auf eine \u00c4nderung der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) verzichtet werden.
3. Der rechtzeitige und breite Einbezug der Branche, das Ber\u00fccksichtigen der Anliegen der Branche und die enge Zusammenarbeit beim Vollzug erlauben im Bereich der Abfallwirtschaft, praxisnahe, f\u00fcr den Vollzug geeignete Vorschriften zu erarbeiten. Die Vorschriften finden denn auch h\u00e4ufig schon in der Vernehmlassung eine gr\u00f6ssere Akzeptanz. Deren Auswertung wird einfacher. Bei der AltlV hat die Konkretisierung von Artikel\u00a041a USG in den Artikeln 23 bis 25 in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft das Vertrauensverh\u00e4ltnis zwischen Wirtschaft und Beh\u00f6rden verbessert und dadurch bei der \u00dcberarbeitung der AltlV zu einvernehmlichen L\u00f6sungen auch in anderen Bereichen der Verordnung gef\u00fchrt. Die Vollzugsstellen der StFV treffen sich j\u00e4hrlich zweimal zum Austausch der Erfahrungen. Dieses Gremium \u00fcbernimmt damit gewisse Funktionen der Vernehmlassung. Der Bodenschutz f\u00fchrt \u00fcber die Umsetzungshilfen breite Vernehmlassungen bei den kantonalen Bodenschutzbeauftragten durch. Da es sich dabei nicht um Verordnungen handelt, er\u00fcbrigen sich entsprechende Verfahren auf Stufe Bund. Bei den NOx-Emissionen w\u00e4re eine LRV-\u00c4nderung aufw\u00e4ndiger gewesen, da das formelle Vernehmlassungsverfahren zeitintensiver und der Vernehmlassungskreis gr\u00f6sser ist.
4. Im Abfallbereich hat sich das Kooperationsprinzip bew\u00e4hrt. Schwierigkeiten ergeben sich dort, wo einzelne Branchenvertreter die freiwilligen Massnahmen einer Branche nicht mittragen. Grenzen zeigen sich auch in Wirtschaftsbereichen, in denen eine grosse Konkurrenz besteht. In diesen F\u00e4llen w\u00fcnscht die Wirtschaft h\u00e4ufig einen m\u00f6glichst einheitlichen Vollzug der Vorschriften, was wiederum den Erlass von recht detaillierten Verordnungen oder dann aber das Erarbeiten von detaillierten Richtlinien verlangt. Im Bereich Altlasten ist der Wille zur Zusammenarbeit bei vielen Kantonen und Verb\u00e4nden vorhanden, die Umsetzung ist aber aufw\u00e4ndig und geht deshalb langsam vor sich. Die einzelnen Mitglieder einer Branche sehen oft auch nicht die wirtschaftlichen Vorteile von Branchenvereinbarungen. Notwendig sind eine klare Auslegung von Artikel\u00a041a USG, die Information breiter Wirtschaftskreise und das Vermitteln positiver Beispiele. Bei der StFV hat sich das Kooperationsprinzip bew\u00e4hrt. Die Zusammenarbeit mit den Betroffenen wird gesch\u00e4tzt. Im Bodenschutz wird sich das Prinzip der Branchenvereinbarungen noch bew\u00e4hren m\u00fcssen. In Frage kommt vor allem der physikalische Bodenschutz (Sorgfalt bei Planung und Einsatz schwerer Bodenbearbeitungsger\u00e4te zur Vermeidung von Bodenverdichtungen). Im Bereich der Luftreinhaltung besteht der Vorteil der NOx-Vereinbarung darin, dass die Emissionsdaten f\u00fcr die Standortkantone transparent werden. Die Emissionsdaten der Zementwerke werden von der Kontrollkommission periodisch \u00fcberpr\u00fcft.
Der Umsetzung von Artikel\u00a02 EnG wird vor allem das Nachfolgeprogramm zu \"Energie 2000\" dienen. Es soll Anfang 2001 lanciert werden. Dabei sollen die freiwilligen Massnahmen von \"Energie 2000\" durch den Einsatz von Agenturen gem\u00e4ss Energiegesetz, durch Vereinbarungen mit den Grossverbrauchern gem\u00e4ss CO2-Gesetz und durch ein F\u00f6rderprogramm gem\u00e4ss dem F\u00f6rderabgabegesetz verst\u00e4rkt werden. Die Zusammenarbeit mit der Energieagentur der Wirtschaft (EnAW) l\u00e4uft. Ein Pilotprojekt, das die Machbarkeit von Zielvereinbarungen betreffend Energieverbrauch und CO2-Emissionen zeigen soll, wurde bereits gestartet. Bis Ende 2000 soll ein Leistungsauftrag f\u00fcr die EnAW formuliert sein.
Zusammenfassend h\u00e4lt der Bundesrat fest, dass die bisherigen Erfahrungen mit dem Kooperationsprinzip zwar unterschiedlich sind, aber durchaus optimistisch stimmen. Zahlreiche Beispiele zeigen, dass das Kooperationsprinzip greift. Allerdings braucht es daf\u00fcr gen\u00fcgend Zeit und auch vonseiten des Bundes erhebliche finanzielle und personelle Mittel. Zu den Voraussetzungen geh\u00f6rt ferner, dass ein bestimmtes Problem von der Wirtschaft anerkannt und der Wille zu einer gemeinsamen L\u00f6sung vorhanden ist. Dabei m\u00fcssen sich alle Mitglieder einer Branche anschliessen, damit Trittbrettfahren vermieden wird. H\u00e4ufig ist es aber noch die Wirtschaft selbst, die vor Kooperationsl\u00f6sungen z\u00f6gert bzw. detaillierte und verpflichtende Regelungen vorzieht. Der Bundesrat gibt der Hoffnung Ausdruck, dass das Kooperatiosprinzip in der Energie- und Umweltpolitik in Zukunft noch st\u00e4rker zum Tragen kommen wird.
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