Der Bundesrat wird beauftragt, die Vorbereitungen aufzunehmen, damit die Schweiz unverz\u00fcglich das Protokoll Nr. 12 der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zur Verhinderung von Diskriminierungen unterzeichnen kann.
","ReasonText":"Die EMRK feierte dieses Jahr ihren 50. Geburtstag. In diesem Jubil\u00e4umsjahr verabschiedete das Ministerkomitee des Europarates (Council of Europe Commitee of Ministers) am 27. Juni 2000 das 12. Zusatzprotokoll zur EMRK, das sich gegen jede Form von Diskriminierungen wendet. Gem\u00e4ss dem Generalsekret\u00e4r des Europarates ist das Protokoll Nr. 12 eine wichtige Verbesserung f\u00fcr den juristischen Schutz vor Diskriminierungen auf europ\u00e4ischer Ebene. Damit soll nicht nur der Kampf gegen Rassismus und Intoleranz, sondern auch die Gleichstellung zwischen Frauen und M\u00e4nnern vorangebracht werden.
Seit dem 3. und 4. November 2000 ist dieses Zusatzprotokoll zur Unterzeichnung offen. Dem Protokoll traten in einer ersten Phase 25 der 41 Europaratsl\u00e4nder bei. Gem\u00e4ss Auskunft des Informationschefs des EJPD befindet sich die Schweiz nicht unter ihnen.
Das Jahr 2001 ist f\u00fcr die Gleichstellung von Frau und Mann ein wichtiges Jahr. Vor dreissig Jahren wurde das Frauenstimmrecht eingef\u00fchrt, und vor zwanzig Jahren wurde der Gleichstellungsartikel in die Bundesverfassung aufgenommen. Mit der Unterzeichnung des Protokolls Nr. 12 der EMRK zur Verhinderung von Diskriminierungen k\u00f6nnte die Schweiz diese zwei Jubil\u00e4en w\u00fcrdigen und f\u00fcr den verbesserten juristischen Schutz vor Diskriminierung ein Zeichen setzen.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Anl\u00e4sslich des 50. Jahrestages der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention (EMRK) haben sich am 3. und 4. November 2000 in Rom die Vertreter der damals 41 Europaratsstaaten mit der Zukunft des Schutzes der Menschenrechte in Europa besch\u00e4ftigt. Am Rande der R\u00f6mer Konferenz wurde u. a. das Zusatzprotokoll Nr. 12 zur EMRK, welches vom Ministerkomitee des Europarates am 27. Juni 2000 verabschiedet worden war, zur Unterzeichnung aufgelegt. Das Zusatzprotokoll enth\u00e4lt in Artikel\u00a01 ein allgemeines Diskriminierungsverbot, das auf allen Gebieten des \u00f6ffentlichen und privaten Lebens Anwendung finden k\u00f6nnte, unabh\u00e4ngig vom Motiv der Diskriminierung. Einmal in Kraft, wird eine Verletzung des Verbotes wie jede andere Rechtsverletzung bez\u00fcglich der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle vor den nationalen Gerichten und gegebenenfalls vor dem Europ\u00e4ischen Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte ger\u00fcgt werden k\u00f6nnen. Das Zusatzprotokoll wird in Kraft treten, sobald es von zehn Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist.
Selbstverst\u00e4ndlich ist auch unser Land den Prinzipien der Gleichheit und der Nichtdiskriminierung verpflichtet. Das allgemeine Diskriminierungsverbot von Artikel\u00a08 der Bundesverfassung ist deutlicher Ausdruck dieser Verpflichtung. Auf internationaler Ebene ist bereits heute Artikel\u00a014 EMRK f\u00fcr die Schweiz verbindlich. Von Bedeutung auf universeller Ebene sind sodann die in den beiden Uno-Pakten von 1966 niedergelegten \u00fcbergreifenden Diskriminierungsverbote: Sowohl der Internationale Pakt \u00fcber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I; SR 0.103.1) als auch jener \u00fcber b\u00fcrgerliche und politische Rechte (Pakt II; SR 0.103.2; beide sind f\u00fcr die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten) verpflichten die Staaten, eine Aus\u00fcbung der in den Pakten niedergelegten Rechte ohne Diskriminierung zu gew\u00e4hrleisten (Art. 2 Abs. 2 Pakt I; Art. 2 Abs. 1 und Art. 26 Pakt II; BBl 1991 I 1189ff.). Dar\u00fcber hinaus ist die Schweiz Vertragsstaat einer ganzen Reihe internationaler \u00dcbereinkommen, die sich besonderen Erscheinungsformen von Diskriminierungen widmen: Zu nennen sind etwa das Internationale \u00dcbereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (SR 0.104; f\u00fcr die Schweiz am 29. Dezember 1994 in Kraft getreten) oder das Internationale \u00dcbereinkommen zur Beseitigung jeder Diskriminierung der Frau von 1979 (SR 0.108; f\u00fcr die Schweiz am 26. April 1997 in Kraft getreten). Weitere f\u00fcr die Schweiz verbindliche Konventionen, etwa das Rahmen\u00fcbereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten (STE 157; f\u00fcr die Schweiz am 1. Februar 1999 in Kraft getreten) mit seinem Artikel\u00a04, das \u00dcbereinkommen \u00fcber die Rechte des Kindes von 1989 (SR 0.107; f\u00fcr die Schweiz am 26. M\u00e4rz 1997 in Kraft getreten) mit seinem Artikel\u00a02 und die Genfer Abkommen von 1949 mit ihrem gemeinsamen Artikel\u00a03, verbieten ebenfalls Diskriminierungen.
Im Jahresbericht des Bundesrates \u00fcber die T\u00e4tigkeit der Schweiz im Europarat im Jahre 2000 unterstreicht der Bundesrat die Bedeutung des Zusatzprotokolls Nr. 12 f\u00fcr die F\u00f6rderung der Gleichstellung von Frau und Mann. Der Bundesrat ist zudem nach wie vor der Ansicht, dass die Einrichtung von wirksamen Kontrollinstrumenten ein wichtiges Mittel zur F\u00f6rderung der Durchsetzung der Menschenrechte darstellt. Eine Ratifizierung des Zusatzprotokolls entspr\u00e4che zudem der bisherigen, auch dem Ausland gegen\u00fcber vertretenen Gleichstellungspolitik der Schweiz, insbesondere der \u00dcberzeugung, die Rechte von Frauen als unver\u00e4usserlichen, integralen und unabtrennbaren Bestandteil der allgemeinen Menschenrechte zu f\u00f6rdern, welche auch im Aktionsplan der Schweiz \"Gleichstellung von Frau und Mann\" festgehalten werden. Dar\u00fcber hinaus ist auch an die Europ\u00e4ische Sozialcharta zu erinnern, die gegenw\u00e4rtig in Diskussion ist und ein umfassendes Diskriminierungsverbot enth\u00e4lt, dessen Auswirkungen die Schweiz noch zu pr\u00fcfen hat. Schliesslich ist zu erw\u00e4hnen, dass sich derzeit eine Botschaft betreffend die Anerkennung des in Artikel\u00a014 des erw\u00e4hnten \u00dcbereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vorgesehenen Individualbeschwerdeverfahrens in Ausarbeitung befindet. Diese Bestimmung erlaubt es Einzelpersonen oder Personengruppen, nach Durchlaufen des nationalen Instanzenzuges, mit einer Individualbeschwerde wegen Verletzung des \u00dcbereinkommens an den zust\u00e4ndigen Uno-Ausschuss zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) zu gelangen. Die Schweiz bekr\u00e4ftigt damit ihre bereits an der Europ\u00e4ischen Konferenz gegen Rassismus vom Oktober 2000 in Strassburg ge\u00e4usserte Absicht, aktiv im Kampf gegen jede Form von Rassismus und Intoleranz vorzugehen. Diese Haltung wird die Schweiz auch an der Uno-Weltkonferenz gegen Rassismus, die im September 2001 in S\u00fcdafrika stattfindet, konsequent vertreten.
Nach der langj\u00e4hrigen Praxis unternimmt die Schweiz grunds\u00e4tzlich keine Schritte zur Unterzeichnung eines Internationalen \u00dcbereinkommens, solange nicht sicher ist, dieses in der Folge auch tats\u00e4chlich ratifizieren zu k\u00f6nnen. Im gegenw\u00e4rtigen Zeitpunkt sind die Tragweite des 12. Zusatzprotokolls zur EMRK und die Folgen seiner Umsetzung f\u00fcr die schweizerische Rechtsordnung noch schwer abzusch\u00e4tzen.
Das bisherige, auch f\u00fcr die Schweiz massgebende Diskriminierungsverbot von Artikel\u00a014 EMRK verbietet die Diskriminierung in der Aus\u00fcbung der Rechte der EMRK. Die Bestimmung schreibt namentlich vor, dass die Beanspruchung der in der Konvention anerkannten Rechte ohne jeglichen Unterschied, insbesondere in Bezug auf die Sprache, die Konfession oder die Zugeh\u00f6rigkeit zu einer nationalen Minderheit, sichergestellt sein muss. Das Diskriminierungsverbot ist nicht selbstst\u00e4ndig und kann nur in Verbindung mit Rechten und Freiheiten, die in der EMRK (und ihren Zusatzprotokollen) garantiert sind, angerufen werden. Man spricht daher auch von einem akzessorischen Diskriminierungsverbot. Das 12. Zusatzprotokoll zur EMRK enth\u00e4lt nun hingegen ein selbstst\u00e4ndiges Rechtsgleichheitsgebot, welches den Anwendungsbereich von Artikel\u00a014 EMRK in allgemeiner Weise ausdehnen w\u00fcrde. Wie die meisten internationalen Diskriminierungsverbote enth\u00e4lt es jedoch keine Definition der Diskriminierung, sondern setzt den Begriff voraus. Die Tragweite von Diskriminierungsverboten und ihre enge Verkn\u00fcpfung mit dem Gebot der Rechtsgleichheit sind in ihrem Kern weitgehend unbestritten. Auch Artikel\u00a08 Absatz\u00a02 der Bundesverfassung gew\u00e4hrleistet ein selbstst\u00e4ndiges Diskriminierungsverbot, doch muss das Verh\u00e4ltnis dieser neuen Verfassungsbestimmung zum Zusatzprotokoll vertieft gepr\u00fcft werden. Das sehr allgemein und offen formulierte Zusatzprotokoll gibt aber gerade mit Blick auf den sehr weiten Anwendungsbereich zu verschiedenen Fragen Anlass, auf die es heute noch keine befriedigende Antworten gibt.
Zun\u00e4chst ist unklar, in welchem Umfang das Zusatzprotokoll auf das Verh\u00e4ltnis unter Privaten Anwendung finden wird (Drittwirkung): Es stellt sich die Frage, ob aus dem Diskriminierungsverbot Verpflichtungen zu positiven Massnahmen entstehen. Welchen Spielraum l\u00e4sst das Zusatzprotokoll den Mitgliedstaaten bei der Abgrenzung der zul\u00e4ssigen Unterscheidung von der nicht mehr zul\u00e4ssigen Diskriminierung? M\u00fcssen die Mitgliedstaaten zwingend gesetzgeberisch t\u00e4tig werden, wenn das nationale Recht L\u00fccken im Schutz gegen Diskriminierungen aufweist? Sind die neuen Regelungen mit dem in den meisten Staaten stark national gepr\u00e4gten Steuerrecht oder dem Recht der sozialen Sicherheit vereinbar?
Je nachdem, wie die Antworten auf solche Fragen in der Praxis des Europ\u00e4ischen Gerichtshofes f\u00fcr Menschenrechte ausfallen, kann das neue Protokoll einschneidende Auswirkungen f\u00fcr die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten der EMRK haben. Es folgen daraus auch weit reichende Konsequenzen f\u00fcr die Kompatibilit\u00e4t des Zusatzprotokolls mit der Rechtsordnung des Bundes und der Kantone. Namentlich die Frage, wie stark die Kantone durch eine Ratifikation des Zusatzprotokolls betroffen werden, h\u00e4ngt davon ab, welche Wirkung man dem Zusatzprotokoll beimisst. Der Bundesrat anerkennt das Zusatzprotokoll zur EMRK als ein bedeutendes \u00dcbereinkommen auf europ\u00e4ischer Ebene, h\u00e4lt es aber dennoch f\u00fcr notwendig, die Kompatibilit\u00e4t des Zusatzprotokolls mit unserer Rechtsordnung genau zu analysieren, bevor er es unterzeichnet. Unter anderem kann die k\u00fcnftige Rechtsprechung des Europ\u00e4ischen Gerichtshofes f\u00fcr Menschenrechte f\u00fcr diese Pr\u00fcfung bedeutsam sein. Der Bundesrat wird im Hinblick auf die Unterzeichnung und Ratifikation des Protokolls zudem eine genaue Analyse der nationalen Gesetzgebung vornehmen und bei den Kantonen eine Vernehmlassung durchf\u00fchren. Die Schweiz wird auch bei anderen internationalen Rechtsintrumenten mit verschiedenen Aspekten der Nichtdiskriminierung konfrontiert - wie z. B. dem Zusatzprotokoll Nr. 1 zur EMRK, der Europ\u00e4ischen Sozialcharta, dem Rahmen\u00fcbereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, dem Artikel\u00a014 des \u00dcbereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, dem Zusatzprotokoll zum Uno-\u00dcbereinkommen zur Beseitigung jeder Diskriminierung der Frau. Die Untersuchungen, die gegenw\u00e4rtig \u00fcber diese internationale Rechtsintrumente durchgef\u00fchrt werden, bilden eine Grundlage, auf die sich die Pr\u00fcfung des Protokolls Nr. 12 zur EMRK st\u00fctzen wird. Diese wird - nach Vorliegen der genannten Untersuchungen - unverz\u00fcglich eingeleitet. Eine Gesamtschau dieser Untersuchungen im Verh\u00e4ltnis zum Zusatzprotokoll Nr. 12 soll zur Identifikation von m\u00f6glichen Diskriminierungen in der schweizerischen Rechtsordnung beitragen. Die genannte Pr\u00fcfung wird voraussichtlich Ende 2002 erfolgen k\u00f6nnen.
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