Die institutionellen Grundlagen des Regierungssystems des Bundes wurden im Wesentlichen vor 150 Jahren geschaffen. Sie haben sich seither bew\u00e4hrt. In den letzten Jahren wurde aber deutlich, dass die F\u00fclle und die Komplexit\u00e4t der Regierungsaufgaben, die stetig dichter werdenden internationalen Verflechtungen und der zunehmend knapper bemessene Zeitrahmen f\u00fcr Regierungsentscheide Anpassungen notwendig machen.
Diese Anpassungen werden unter dem Titel Staatsleitungsreform zusammengefasst.
Ihr Kernst\u00fcck ist die Regierungsreform. Damit greift der Bundesrat ein Anliegen auf, f\u00fcr das sich das Parlament schon verschiedentlich ausgesprochen hat. Der Bundesrat entschied sich 1992, die Regierungsreform in zwei Phasen anzugehen. Eine erste Phase sollte das verwirklichen, was auf der Gesetzesstufe im Rahmen des geltenden Verfassungsrechts m\u00f6glich ist. Die zweite Phase mit grundlegenderen Reformen auch auf Verfassungsebene sollte erst gest\u00fctzt auf die Erfahrungen der ersten Phase in Angriff genommen werden.
Nachdem eine im Rahmen der ersten Phase vorgelegte Vorlage f\u00fcr ein neues Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) im Juni 1996 vom Volk verworfen worden war (Staatssekret\u00e4ren-Vorlage), hat das Parlament am 21. M\u00e4rz 1997 eine neue Fassung des RVOG ohne den neuartigen Typus der Staatssekret\u00e4rinnen und -sekret\u00e4re verabschiedet. Sie trat am 1. Oktober 1997 in Kraft. Danach nahm der Bundesrat die zweite Phase der Regierungsreform an die Hand. Im November 1998 schickte er zwei Varianten f\u00fcr eine Reform des Regierungssystems in die Vernehmlassung, die beide eine St\u00e4rkung des Regierungsorgans anstrebten: die eine durch eine St\u00e4rkung des Bundespr\u00e4sidiums (Variante 1), die andere durch die Schaffung einer zweiten, dem Bundesrat unterstellten Regierungsstufe mit Ministerinnen und Ministern (Variante 2). Aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse entschied sich der Bundesrat im August 1999, die Arbeiten auf der Grundlage der Variante 2 weiterzuf\u00fchren. Die vorliegende Botschaft enth\u00e4lt die Ergebnisse dieser Arbeiten.
Die vorgeschlagene Reform baut auf dem bew\u00e4hrten Regierungssystem mit dem Kollegialprinzip als Kernst\u00fcck auf. Die wichtigsten Reformziele sind die St\u00e4rkung der politischen F\u00fchrung, der Gewinn an Handlungsspielraum und Fachkompetenz sowie die Begrenzung des Einflusses der Verwaltung auf den politischen Gestaltungsprozess. Die politische F\u00fchrung soll derart gest\u00e4rkt werden, dass der Bundesrat seine politische Gesamtverantwortung f\u00fcr die Staatsf\u00fchrung besser wahrnehmen kann. Daf\u00fcr sollen ihm Delegierte Ministerinnen und Minister mit politischer Mitverantwortung f\u00fcr einen genau umschriebenen Aufgabenbereich zur Seite gestellt werden (Zwei-Kreise-Regierung). Die Delegierten Ministerinnen und Minister st\u00e4rken die fachlichen und pers\u00f6nlichen Kapazit\u00e4ten der Regierung auf der internationalen Ebene sowie gegen\u00fcber dem Parlament, den Kantonen und der \u00d6ffentlichkeit. Mit der Erweiterung des Regierungskreises wird das politische Element gest\u00e4rkt und es wird sichergestellt, dass das \"Agenda Setting\" auch k\u00fcnftig klar bei der Regierung und nicht bei der Verwaltung liegt.
In jedem Departement soll eine Delegierte Ministerin oder ein Delegierter Minister eingesetzt werden. Ausnahmsweise kann ein Departement aber auch auf die Einsetzung einer solchen Person verzichten. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen vom Bundesrat auf Antrag der betreffenden Departementsvorsteherin oder des Departementvorstehers f\u00fcr die laufende Legislaturperiode gew\u00e4hlt und vom Parlament en bloc best\u00e4tigt werden. Das Mandat der Delegierten Ministerinnen und Minister soll an die Person der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers gebunden sein. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen Regierungsmitglieder sein und demnach einen politischen Status haben. Sie sollen f\u00fcr bestimmte, klar definierte Aufgabenbereiche zust\u00e4ndig sein. Diese werden ihnen vom Bundesratskollegium in der Regel f\u00fcr eine Legislaturperiode zugewiesen. F\u00fcr ihre Aufgabenbereiche sollen sie politische Mitverantwortung tragen. Dies unterscheidet diese Reform ganz klar von der fr\u00fcheren Staatssekret\u00e4renvorlage. Der Bundesrat selbst beh\u00e4lt die \u00fcbergeordnete politische Gesamtverantwortung. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen die Gesch\u00e4fte aus ihrem Aufgabenbereich an den Regierungssitzungen selbst vertreten; sie sollen \u00fcber ein Antragsrecht verf\u00fcgen. Das Stimmrecht soll indes den Bundesratsmitgliedern vorbehalten bleiben; die Delegierten Ministerinnen und Minister sollen an den Regierungssitzungen bloss mit beratender Stimme teilnehmen.
Die Einf\u00fchrung der Zwei-Kreise-Regierung mit Delegierten Ministerinnen und Ministern bedingt sowohl aus verfassungsrechtlicher als auch aus politischer Sicht eine Verfassungsreform und damit den Einbezug von Volk und St\u00e4nden in den Reformprozess. Seit je sind die staatsleitenden Organe und ihre Zust\u00e4ndigkeiten in der Bundesverfassung festgelegt. Die Delegierten Ministerinnen und Minister sind Regierungsmitglieder und tragen als solche politische Mitverantwortung f\u00fcr ihren Aufgabenbereich. In den ihnen zugewiesenen Aufgabenbereichen sollen sie k\u00fcnftig die Ansprechpartnerinnen und -partner des Parlamentes und der Kantone sein. Nicht zuletzt aus Transparenzgr\u00fcnden muss die politische Funktion der Delegierten Ministerinnen und Minister in der Verfassung verankert sein. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)
Ausgangslage
Im Jahr 2004 wiesen die eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te die Vorlage des Bundesrates f\u00fcr eine \"Zwei-Kreise-Regierung\" zur\u00fcck und beauftragten ihn, neue Reformvorschl\u00e4ge zu unterbreiten. Diese sollten zum Ziel haben, die politische F\u00fchrung zu st\u00e4rken, den Bundesrat von Verwaltungsaufgaben zu entlasten und die Effizienz der Verwaltung zu steigern. Der Bundesrat hat daraufhin eine Verwaltungsreform in Auftrag gegeben. Diese wurde im Dezember 2007 abgeschlossen und ist heute weitestgehend umgesetzt. Im August 2009 kam der Bundesrat zum Schluss, dass weiterhin Reformbedarf besteht, und beschloss, die Arbeiten zur Staatsleitungs- bzw. Regierungsreform wieder aufzunehmen. Ende Mai 2010 haben schliesslich die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommissionen des Nationalrates und des St\u00e4nderates den Bericht \u00fcber die \"Beh\u00f6rden unter dem Druck der Finanzkrise und der Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA\" verabschiedet. Im Rahmen dieses Berichts richteten die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommissionen Vorst\u00f6sse und Empfehlungen zur Optimierung der Regierungst\u00e4tigkeit an den Bundesrat. Mit der vorliegenden Zusatzbotschaft zur Regierungsreform will der Bundesrat die verschiedenen Auftr\u00e4ge des Parlamentes erf\u00fcllen.
Inhalt der Vorlage
Mit seinen neuen Reformvorschl\u00e4gen will der Bundesrat die Regierungst\u00e4tigkeit st\u00e4rken. Im Vordergrund stehen insbesondere die Verl\u00e4ngerung der Amtsdauer der Bundespr\u00e4sidentin oder des Bundespr\u00e4sidenten, die St\u00e4rkung der Kollegialregierung sowie Optimierungen in der Vorbereitung und Durchf\u00fchrung der Regierungssitzungen. Die Verl\u00e4ngerung der Amtsdauer des Bundespr\u00e4sidiums von einem auf zwei Jahre soll es der Bundespr\u00e4sidentin oder dem Bundespr\u00e4sidenten erm\u00f6glichen, die Leitungsfunktion und die Repr\u00e4sentationsaufgaben besser wahrzunehmen. Dies st\u00e4rkt die politische F\u00fchrung, insbesondere bei der Bew\u00e4ltigung ausserordentlicher Lagen. Zudem k\u00f6nnen dank der l\u00e4ngeren Amtsdauer die w\u00e4hrend der Pr\u00e4sidialzeit erworbenen Erfahrungen und pers\u00f6nlichen Kontakte besser genutzt werden. Dieses Vorhaben erfordert eine \u00c4nderung der Bundesverfassung und des Parlamentsgesetzes. Weiter sollen Massnahmen zur St\u00e4rkung des Bundesrates als Kollegialbeh\u00f6rde auf Gesetzesstufe, im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, verankert werden. Die Mitglieder des Bundesrates werden den Bundesrat regelm\u00e4ssig \u00fcber ihre Gesch\u00e4fte und insbesondere die damit zusammenh\u00e4ngenden Probleme informieren. Zudem wird ausdr\u00fccklich festgehalten, dass der Bundesrat ein bestimmtes Bundesratsmitglied oder die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler zur Herausgabe von Informationen verpflichten kann. Im Weiteren werden die Bestimmungen \u00fcber die Bundesratssprecherin oder den Bundesratssprecher, \u00fcber das Stellvertretungssystem des Bundesrates sowie \u00fcber die Aussch\u00fcsse des Bundesrates angepasst und pr\u00e4zisiert. Schliesslich sollen zus\u00e4tzliche Staatssekret\u00e4rinnen und Staatssekret\u00e4re eingesetzt werden k\u00f6nnen. Diese sollen wichtige und klar definierte Aufgaben im Bereich der Departemente \u00fcbernehmen sowie im Verkehr des Bundesrates mit dem Ausland und mit dem Parlament eingesetzt werden. Dieses Vorhaben erfordert eine \u00c4nderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und des Parlamentsgesetzes. Daneben sollen mit weiteren Massnahmen das Entscheidungsverfahren und die Funktionsweise des Bundesrates optimiert werden. So sollen etwa die Bundesratssitzungen von Routinegesch\u00e4ften entlastet werden, damit der Bundesrat mehr Zeit f\u00fcr die wichtigen Gesch\u00e4fte gewinnt. Diese Massnahmen sind nicht Gegenstand der hier beantragten Verfassungs- und Gesetzes\u00e4nderungen. (Quelle: Zusatzbotschaft des Bundesrates)
","Proceedings":"Die Mehrheit der Kommission des St\u00e4nderats schlug ein neues Modell vor (Stellvertretermodell A), bei dem jedes Bundesratsmitglied eine Stellvertretung hat, die bei Abwesenheit des vorgesetzten Bundesratsmitgliedes in den Bundesratssitzungen stimmberechtigt ist. Zudem soll das Bundespr\u00e4sidium von einem auf zwei Jahre ausgedehnt werden mit der M\u00f6glichkeit einer einmaligen Wiederwahl. Der Bundespr\u00e4sident oder die Bundespr\u00e4sidentin erh\u00e4lt einen eigenen Pr\u00e4sidialdienst. Eine Minderheit I mit b\u00fcrgerlichen und sozialdemokratischen Mitgliedern unter F\u00fchrung von Christiane Brunner (S, GE) schlug vor, an Stelle der sieben Delegierten Ministerinnen und Minister, den Bundesrat um zwei Mitglieder zu vergr\u00f6ssern. Eine b\u00fcrgerliche Minderheit II unterst\u00fctzte das vom Bundesrat vorgeschlagene Modell der Delegierten Ministerinnen und Minister. Eine SVP-Minderheit III forderte das Stellvertretermodell B, bei dem departementsinterne Generalsekret\u00e4re oder andere hohe Beamte zu stimmberechtigten Stellvertretern der Bundesr\u00e4te erkl\u00e4rt werden k\u00f6nnen.
Bundesr\u00e4tin Ruth Metzler lehnte den dritten Minderheitsantrag ab. Sie begr\u00fcsste den Pr\u00e4sidialdienst, sprach sich aber gegen die St\u00e4rkung des Bundespr\u00e4sidiums aus. Der Bundesrat m\u00f6chte eine Zwei-Kreise-Regierung, und er stimmt darin mit der Kommissionsmehrheit und der Minderheit II \u00fcberein. Ein Stimmrecht der Stellvertreterinnen und Stellvertreter k\u00e4me f\u00fcr den Bundesrat nicht infrage; auch m\u00f6chte der Bundesrat Fachministerinnen und Fachminister, aber nicht Stellvertreterinnen und Stellvertreter. Das Neunermodell w\u00e4re f\u00fcr den Bundesrat nur die zweitbeste L\u00f6sung, aber besser als keine Reform. In der Abstimmung \u00fcber das Regierungsmodell zwischen dem Antrag der Mehrheit und der Minderheit I obsiegte die Minderheit I mit 26 zu 8 Stimmen und verhalf der Erweiterung des Bundesrates um zwei Mitglieder zum Durchbruch (Neunermodell).
In der Detailberatung pl\u00e4dierte die Bundesr\u00e4tin Ruth Metzler daf\u00fcr, das Bundespr\u00e4sidium nicht auf zwei Jahre auszudehnen, um das Kollegialit\u00e4tssystem nicht zu belasten. Mit 24 zu 6 Stimmen sprach sich der St\u00e4nderat daf\u00fcr aus, die Amtsdauer auf zwei Jahre zu verl\u00e4ngern, lehnte aber auf Antrag von Hansruedi Stadler (C, UR) eine m\u00f6gliche Verl\u00e4ngerung auf insgesamt vier Jahre ab. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage 1 mit 24 zu 2 Stimmen angenommen.
Die Vorlage 2 mit dem Bundesgesetz \u00fcber die Reform der Regierungsorganisation wurde an die Anforderungen des Neunermodells angepasst und anschliessend vom St\u00e4nderat gutgeheissen. Da die Vorlage 3 das Neunermodell nicht betrifft, beschloss der Rat Nichteintreten.
Nach rund 15-j\u00e4hriger Vorbereitungszeit fand sich im Nationalrat keine Stimme, die die vom Bundesrat 2001 vorgeschlagenen Reformen verteidigte. Die Kommission stellte einstimmig den Antrag auf R\u00fcckweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, neue Vorschl\u00e4ge zu unterbreiten: \"Ziele sind eine St\u00e4rkung der politischen F\u00fchrung, eine Entlastung des Bundesrates von Verwaltungsaufgaben und eine Effizienzsteigerung der Verwaltung.\" Man wolle die Vorlage nicht loswerden, sondern zur genauen Pr\u00fcfung dem Bundesrat zur\u00fcckgeben, sagte Andreas Gross (S, ZH) namens der vorberatenden Kommission. Denn der Reformbedarf sei angesichts der steigenden Gesch\u00e4ftslast und der zunehmend schwierigen Konsensfindung im Gremium ausgewiesen. Der Bundesrat solle die Vorlage \u00fcberarbeiten und dabei die politische F\u00fchrung st\u00e4rken und die Effizienz der Verwaltung steigern.
Gegen die R\u00fcckweisung an den Bundesrat pl\u00e4dierte Jean-Philippe Maitre (C, GE). Es sei nun am Parlament, neue Vorschl\u00e4ge auszuarbeiten, weshalb er R\u00fcckweisung an die Kommission beantragte. Eine grosse Mehrheit hielt dem entgegen, der Bundesrat selber m\u00fcsse sich klar werden, was er eigentlich wolle. Justizminister Christoph Blocher gestand seine Lustlosigkeit unumwunden ein. Der damalige Bundesrat habe die Vorlage nur widerwillig und unter Druck von aussen verabschiedet, sagte Blocher. Anstelle einer umfassenden Staatsleitungsreform bef\u00fcrwortete Blocher eine Reform der Verwaltung, wie sie der Bundesrat in seine Legislaturplanung aufgenommen habe. Darin sollen alle Gremien gest\u00e4rkt und die Effizienz der Verwaltung verbessert werden. Keine Chance hatte ein R\u00fcckweisungsantrag von Joseph Zisyadis (-, VD), der die Direktwahl der Regierung und einen schweizerischen Premierminister forderte. Nach der Ablehnung des Antrages Zisyadis zog der Rat mit 140 zu 23 Stimmen den Antrag der Kommission dem Antrag Maitre vor.
Die Kommission des St\u00e4nderates schlug mit 9 zu 3 Stimmen vor, dem Beschluss des Nationalrates zu folgen und die Vorlage an den Bundesrat zur\u00fcckzuweisen. Die Mehrheit zeigte sich \u00fcberzeugt davon, dass bei der Regierungsreform Handlungsbedarf besteht und wollte dem Bundesrat in seiner neuen Zusammensetzung eine weitere Chance geben. Eine Minderheit, angef\u00fchrt von Christiane Brunner (S, GE) beantragte Ablehung der R\u00fcckweisung. Wenn man keine Regierungsreform wolle, so sei es ehrlicher, die Vorlage abzuschreiben. Der Rat folgte jedoch dem Antrag der Mehrheit mit 29 zu 8 Stimmen.
Stand der Zusammenfassung: Juli 2004
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