Les institutions de la Conf\u00e9d\u00e9ration ont \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9es, pour l'essentiel, il y a 150 ans. Depuis lors, elles ont donn\u00e9 satisfaction. Ces derni\u00e8res ann\u00e9es cependant, il est apparu clairement qu'il \u00e9tait n\u00e9cessaire de leur apporter des modifications pour tenir compte de l'abondance et de la complexit\u00e9 des t\u00e2ches gouvernementales, de l'influence croissante du contexte international et du fait que le gouvernement a de moins en moins de temps \u00e0 consacrer aux d\u00e9cisions du coll\u00e8ge. Ces adaptations sont regroup\u00e9es sous le titre \"R\u00e9forme de la direction de l'\u00c9tat\", dont la r\u00e9forme du gouvernement constitue le noyau. En s'attaquant \u00e0 cette r\u00e9forme, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral r\u00e9pond \u00e0 une pr\u00e9occupation maintes fois manifest\u00e9e par le Parlement. En 1992, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a opt\u00e9 pour une r\u00e9forme du gouvernement en deux \u00e9tapes. La premi\u00e8re \u00e9tape devait consister \u00e0 r\u00e9aliser ce qui \u00e9tait possible au niveau de la loi et dans les limites du droit constitutionnel en vigueur. Quant \u00e0 la seconde \u00e9tape, consacr\u00e9e \u00e0 des r\u00e9formes plus profondes impliquant \u00e9galement des modifications constitutionnelles, elle ne serait entreprise qu'une fois que l'on aurait tir\u00e9 de la premi\u00e8re \u00e9tape les enseignements n\u00e9cessaires. \u00c9labor\u00e9 au cours de la premi\u00e8re \u00e9tape, un projet de loi f\u00e9d\u00e9rale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), qui proposait d'instituer des secr\u00e9taires d'\u00c9tat, a \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9 par le peuple en juin 1996. Sur ce, le Parlement a adopt\u00e9, le 21 mars 1997, une nouvelle version de la LOGA ne comprenant plus la fonction de secr\u00e9taire d'\u00c9tat. Cette loi est entr\u00e9e en vigueur le 1er octobre 1997. Par la suite, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a entrepris la deuxi\u00e8me \u00e9tape de la r\u00e9forme du gouvernement. En novembre 1998, il a mis en consultation deux variantes qui visaient toutes deux \u00e0 renforcer l'organe gouvernemental. L'une (variante 1) consistait \u00e0 revaloriser la fonction pr\u00e9sidentielle et l'autre (variante 2) \u00e0 cr\u00e9er un second niveau de gouvernement subordonn\u00e9 au Conseil f\u00e9d\u00e9ral et compos\u00e9 de ministres. \u00c0 la lumi\u00e8re des r\u00e9sultats de la consultation, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a d\u00e9cid\u00e9, en ao\u00fbt 1999, de poursuivre les travaux sur la base de la variante 2. Le message est le fruit de ces travaux.
La r\u00e9forme pr\u00e9conis\u00e9e ne remet pas en cause le syst\u00e8me de gouvernement coll\u00e9gial, qui en demeure l'\u00e9l\u00e9ment central et qui a fait ses preuves. Elle vise, pour l'essentiel, \u00e0 renforcer la direction politique, \u00e0 conf\u00e9rer au gouvernement une plus grande marge de manoeuvre, \u00e0 permettre \u00e0 celui-ci de disposer en son sein d'un plus grand nombre de sp\u00e9cialistes et, enfin, \u00e0 limiter l'influence qu'exerce l'administration sur le politique. La direction politique doit \u00eatre renforc\u00e9e de telle sorte que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral soit mieux en mesure d'assumer la responsabilit\u00e9 politique d'ensemble de la conduite de l'\u00c9tat. Pour ce faire, on pr\u00e9voit de lui adjoindre des ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s qui exerceront une coresponsabilit\u00e9 politique pour des secteurs d'activit\u00e9 bien d\u00e9limit\u00e9s (gouvernement \u00e0 deux cercles). Les ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s renforceront \u00e0 la fois les comp\u00e9tences techniques et augmenteront le nombre de membres du gouvernement. Ils pourront repr\u00e9senter le gouvernement sur le plan international, devant le Parlement, dans les relations Conf\u00e9d\u00e9ration-cantons et aupr\u00e8s du public. L'\u00e9largissement de l'organe gouvernemental aura pour effet de renforcer la conduite politique et de garantir qu'\u00e0 l'avenir \u00e9galement, le gouvernement et non l'administration fixe les th\u00e8mes qu'il entend aborder.
Chaque d\u00e9partement se verra attribuer un ministre d\u00e9l\u00e9gu\u00e9. Exceptionnellement, un d\u00e9partement pourra renoncer \u00e0 en \u00eatre dot\u00e9. Les ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s seront nomm\u00e9s pour une l\u00e9gislature par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, sur proposition du chef du d\u00e9partement concern\u00e9. Leur nomination sera confirm\u00e9e en bloc par le Parlement. Le mandat des ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s sera li\u00e9 \u00e0 la personne du chef de d\u00e9partement auquel il sera adjoint. Les ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s seront membres du gouvernement et auront donc un statut politique. Ils seront comp\u00e9tents pour les t\u00e2ches bien d\u00e9limit\u00e9es que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral leur aura confi\u00e9es, g\u00e9n\u00e9ralement pour une l\u00e9gislature. Ils assumeront la coresponsabilit\u00e9 politique des affaires de leur ressort. Ce dernier \u00e9l\u00e9ment fait que cette r\u00e9forme se distingue tr\u00e8s nettement du projet qui pr\u00e9voyait l'institution des secr\u00e9taires d'\u00c9tat. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral continuera d'assumer la responsabilit\u00e9 politique globale. Lors des s\u00e9ances du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, les ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s d\u00e9fendront eux-m\u00eames les dossiers de leur ressort et pourront faire des propositions. En revanche, seuls les membres du Conseil f\u00e9d\u00e9ral auront le droit de vote\u00a0; les ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s participeront aux s\u00e9ances du Gouvernement avec voix consultative. L'instauration d'un \" gouvernement \u00e0 deux cercles \" dot\u00e9 de ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s exige, tant du point de vue constitutionnel que du point de vue politique, des modifications de la Constitution et, partant, l'int\u00e9gration du peuple et des cantons au processus de r\u00e9forme. Depuis toujours, la Constitution f\u00e9d\u00e9rale contient des dispositions relatives aux organes de direction de l'\u00c9tat ainsi qu'\u00e0 leurs attributions. Les ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s sont des membres du gouvernement. En cette qualit\u00e9, ils assument la coresponsabilit\u00e9 politique du secteur d'activit\u00e9 dont ils ont la charge. Dans les secteurs relevant de leur comp\u00e9tence, les ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s seront les interlocuteurs du Parlement et des cantons. Il importe - ne serait-ce que par souci de transparence - d'institutionnaliser cette fonction politique au niveau de la Constitution.(Source\u00a0: message additionnel du Conseil f\u00e9d\u00e9ral)
","Proceedings":"La majorit\u00e9 de la commission du Conseil des \u00c9tats a propos\u00e9 un nouveau mod\u00e8le (Mod\u00e8le A/Ministres suppl\u00e9ants) pr\u00e9voyant que chaque membre du Conseil f\u00e9d\u00e9ral se fasse remplacer par un suppl\u00e9ant disposant, en son absence, du droit de vote dans les s\u00e9ances du gouvernement. De plus, la pr\u00e9sidence de la Conf\u00e9d\u00e9ration serait prolong\u00e9e sur une p\u00e9riode de deux ans avec possibilit\u00e9 de r\u00e9\u00e9lection. Le pr\u00e9sident de la Conf\u00e9d\u00e9ration se verrait doter d'un Service pr\u00e9sidentiel. Une minorit\u00e9 I, compos\u00e9e de membres bourgeois et socialistes et men\u00e9e par Christiane Brunner (S, GE), a propos\u00e9 d'\u00e9largir le Conseil f\u00e9d\u00e9ral \u00e0 9 membres au lieu d'instaurer les postes de sept ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s. Une minorit\u00e9 II a soutenu le mod\u00e8le des Ministres d\u00e9l\u00e9gu\u00e9s tel que pr\u00e9sent\u00e9 pour le Conseil f\u00e9d\u00e9ral. Une minorit\u00e9 III UDC a appuy\u00e9 le mod\u00e8le \" Suppl\u00e9ants B \", pr\u00e9voyant que les secr\u00e9taires g\u00e9n\u00e9raux des d\u00e9partements ou d'autres hauts fonctionnaires puissent \u00eatre d\u00e9clar\u00e9s suppl\u00e9ants des conseillers f\u00e9d\u00e9raux avec droit de vote.
La conseill\u00e8re f\u00e9d\u00e9rale Ruth Metzler a rejet\u00e9 la proposition de la minorit\u00e9 III. Si elle a accept\u00e9 le principe d'un Service pr\u00e9sidentiel, elle s'est en revanche oppos\u00e9e au renforcement de la pr\u00e9sidence. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral privil\u00e9gie un gouvernement \u00e0 deux niveaux, se ralliant ainsi \u00e0 la majorit\u00e9 de la commission et \u00e0 la minorit\u00e9 II. Accorder le droit de vote aux suppl\u00e9ants n'entre pas en ligne de compte, a-t-elle d\u00e9clar\u00e9 ; le gouvernement serait d'accord d'instaurer des postes de ministres sp\u00e9cialis\u00e9s, mais non de nommer des suppl\u00e9ants. Quant au mod\u00e8le \" 9 membres \", il constituerait, aux yeux du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, une solution de deuxi\u00e8me rang, meilleure en tout cas que l'absence de r\u00e9forme. Dans le vote opposant la proposition de la majorit\u00e9 \u00e0 celle de la minorit\u00e9 I, c'est cette derni\u00e8re qui l'a emport\u00e9 par 26 voix contre 8, ce qui revenait \u00e0 une approbation de la proposition par laquelle le Conseil f\u00e9d\u00e9ral passerait \u00e0 9 membres.
Dans la discussion par article, la conseill\u00e8re f\u00e9d\u00e9rale a plaid\u00e9 contre l'extension de la dur\u00e9e de la pr\u00e9sidence \u00e0 deux ans afin de ne pas entraver le syst\u00e8me de coll\u00e9gialit\u00e9. Par 24 voix contre 6, le Conseil des \u00c9tats s'est prononc\u00e9 en faveur d'une prolongation \u00e0 deux ans mais a rejet\u00e9 - suivant en cela Hansruedi Stalder (C, UR) - la proposition permettant de prolonger la pr\u00e9sidence \u00e0 une dur\u00e9e maximale de 4 ans. Au vote final, le projet 1 a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9, par 24 voix contre 2.
Le projet 2, comprenant la loi f\u00e9d\u00e9rale sur la r\u00e9forme de l'organisation du gouvernement, a \u00e9t\u00e9 adapt\u00e9 aux exigences du \" Mod\u00e8le \u00e0 9 \" puis approuv\u00e9 par le Conseil des \u00c9tats. Le projet 3 ne concernant pas ce dernier, le Conseil des \u00c9tats a d\u00e9cid\u00e9 de ne pas entrer en mati\u00e8re.
Apr\u00e8s une p\u00e9riode pr\u00e9paratoire de 15 ans, aucune voix ne s'est \u00e9lev\u00e9e au Conseil national pour d\u00e9fendre les r\u00e9formes propos\u00e9es par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral en 2001. La commission a propos\u00e9 \u00e0 l'unanimit\u00e9 de renvoyer le texte au Conseil f\u00e9d\u00e9ral en le chargeant de formuler de nouvelles propositions\u00a0: \" L'objectif est triple\u00a0: renforcer la direction politique, d\u00e9charger le Conseil f\u00e9d\u00e9ral des t\u00e2ches administratives et accro\u00eetre l'efficacit\u00e9 de l'administration \". Il ne s'agit pas, a d\u00e9clar\u00e9 Andreas Gross (S, ZH) au nom de la commission, de se d\u00e9charger du texte, mais de le rendre au Conseil f\u00e9d\u00e9ral pour qu'il le r\u00e9examine soigneusement. La n\u00e9cessit\u00e9 de r\u00e9former le syst\u00e8me est largement prouv\u00e9e par la charge des affaires \u00e0 traiter qui ne cesse d'augmenter et la difficult\u00e9 croissante de trouver un consensus au sein du coll\u00e8ge gouvernemental. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral devrait r\u00e9viser le texte et, dans la foul\u00e9e, renforcer la conduite politique et accro\u00eetre l'efficacit\u00e9 de l'administration. Jean-Philippe Maitre (C, GE) a plaid\u00e9 contre le renvoi du projet au Conseil f\u00e9d\u00e9ral. C'est, selon lui, au Parlement de mettre au point de nouvelles propositions, raison pour laquelle il propose le renvoi \u00e0 la commission. Une grande majorit\u00e9 a r\u00e9pliqu\u00e9 que c'est au Conseil f\u00e9d\u00e9ral d'\u00eatre au clair sur ce qu'il veut. Le ministre de la justice Christoph Blocher a reconnu son manque d'enthousiasme. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de l'\u00e9poque n'aurait accept\u00e9 le projet qu'\u00e0 contre coeur et sous la pression de l'ext\u00e9rieur, a-t-il affirm\u00e9. Christoph Blocher propose une r\u00e9forme de l'administration, et non du gouvernement, comme l'envisage d'ailleurs le Conseil f\u00e9d\u00e9ral dans son programme de l\u00e9gislature. Tous les organes devraient \u00eatre renforc\u00e9s et l'efficacit\u00e9 de l'administration am\u00e9lior\u00e9e. Une proposition de renvoi de Joseph Zisyadis (-, VD) visant \u00e0 faire \u00e9lire le gouvernement et un premier ministre suisse par le peuple n'a pas trouv\u00e9 gr\u00e2ce\u00a0; apr\u00e8s avoir rejet\u00e9 la proposition Zisyadis, le Conseil a pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 la proposition de la commission \u00e0 celle de Jean-Philippe Maitre, par 140 voix contre 23.
La commission du Conseil des \u00c9tats a propos\u00e9, par 9 voix contre 3, d'adh\u00e9rer \u00e0 la d\u00e9cision du Conseil national de renvoyer le projet au Conseil f\u00e9d\u00e9ral. Plusieurs raisons ont motiv\u00e9 sa d\u00e9marche, parmi lesquelles la volont\u00e9 de savoir ce que pense le Conseil f\u00e9d\u00e9ral dans sa nouvelle composition, et la crainte de voir l'ensemble de la r\u00e9forme de la direction de l'\u00c9tat enterr\u00e9. Une minorit\u00e9, men\u00e9e par Christiane Brunner (S, GE), souhaitait classer l'objet par honn\u00eatet\u00e9, au vu des d\u00e9cisions adopt\u00e9es pr\u00e9c\u00e9demment par les Conseils, et non par opposition au principe d'une r\u00e9forme du gouvernement\u00a0: \" Si nous ne voulons pas ce projet, cessons de se le renvoyer entre le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et le Parlement et enterrons nous-m\u00eame cet objet \". Finalement, le vote ayant donn\u00e9 raison \u00e0 la majorit\u00e9 par 29 voix contre 8, l'objet est renvoy\u00e9 au Conseil f\u00e9d\u00e9ral.
\u00c9tat de la synth\u00e8se\u00a0: juillet 2004
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