Gest\u00fctzt auf Artikel\u00a0160 Absatz\u00a01 der Bundesverfassung und Artikel\u00a021bis des Gesch\u00e4ftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ein:
Die Empfehlungen der Expertengruppe Finanzmarktaufsicht (Zufferey, Schlussbericht November 2000, Empfehlungen Nr. 1 bis 42) seien vom Parlament m\u00f6glichst rasch durch geeignete gesetzgeberische und administrative Massnahmen integral umzusetzen.
","ReasonText":"Die Empfehlungen lauten folgendermassen:
I. Allgemeines
1. Die grunds\u00e4tzliche Notwendigkeit bzw. \u00f6konomische Rechtfertigung der Regulierung von Finanzdienstleistungsunternehmen ist unbestritten. Sie dient dem Gl\u00e4ubiger- und Systemschutz (Abschnitt 11).
2. Die mit der Finanzmarktgesetzgebung verfolgten Ziele sollten ausdr\u00fccklich gesetzlich verankert werden (Abschnitt 114).
3. Der Gesetzgeber soll bei der Ausgestaltung regulatorischer Eingriffe darauf achten, dass die Konkurrenzf\u00e4higkeit der betroffenen Unternehmen nicht beeintr\u00e4chtigt wird. Dabei ist insbesondere die Wettbewerbsneutralit\u00e4t zu ber\u00fccksichtigen (Abschnitt 12).
4. Eine weitere Differenzierung der Finanzmarktregulierung ist unumg\u00e4nglich, um den Besonderheiten einzelner Banken, Bankengruppen und anderer Finanzdienstleistungsanbieter in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Dabei ist eine Vereinfachung der Banken- und Finanzmarktregulierung vor allem in Bezug auf die Eigenmittelvorschriften anzustreben (Abschnitte 21 und 22).
5. Die Schweiz muss im Hinblick auf Regulierung und Aufsicht im internationalen Umfeld eine proaktive und bedeutendere Rolle einnehmen (Abschnitt 123).
6. Vor gr\u00f6sseren regulatorischen Eingriffen sollte die Gr\u00f6ssenordnung der sich daraus ergebenden Kosten auf allen Stufen (Beaufsichtigte, Aufsichtsbeh\u00f6rden, allenfalls Dritte) ermittelt und dem angestrebten Nutzen gegen\u00fcbergestellt werden (Kosten-Nutzen-Analyse, Prinzip der Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit; Abschnitt 124).
7. Aspekte der Integrit\u00e4t und Wirtschaftsethik sollen bei der Ausgestaltung von Finanzmarktregulierung und -aufsicht ber\u00fccksichtigt und am Anfang von Finanzmarktgesetzen ausdr\u00fccklich erw\u00e4hnt werden (Abschnitt 13).
II. Banken
8. Im Rahmen der Eigenkapitalregulierung ist entsprechend dem Revisionsvorschlag des \"Basel Capital Accord\" anzustreben, f\u00fcr Banken Anreize zu schaffen, ihr Risikomanagement kontinuierlich zu verbessern. Bei Einsatz wirksamer Risikomanagementmodelle sollten die Institute auf der Stufe Eigenkapital entlastet werden (Abschnitt 21).
9. Zunehmende Bedeutung ist der Regelung der Liquidit\u00e4tsvorsorge der Banken zuzumessen. Ein umfassendes Liquidit\u00e4tsmanagement vermindert die Krisenanf\u00e4lligkeit von Banken wesentlich und tr\u00e4gt damit, wie das Eigenkapital, zur Gl\u00e4ubigersicherheit bei (Abschnitt 216).
10. Aus der Perspektive systemischer Risiken ist darauf hinzuweisen, dass die Sicherheit der einzelnen Institution nicht gen\u00fcgt, um die Sicherheit des Banken- und Finanzsystems insgesamt zu gew\u00e4hrleisten. Vor allem aufgrund der Zusammenh\u00e4nge und Abh\u00e4ngigkeiten verschiedener Risikotypen wird die Aufgabe der Bankenregulierung in Zukunft zunehmend auch im direkten Schutz des Systems bestehen m\u00fcssen (Abschnitt 21).
11. F\u00fcr die Beaufsichtigung der Grossbanken sind zwar besondere Strukturen notwendig, jedoch nicht die Schaffung einer separaten nationalen Aufsichtsbeh\u00f6rde. Die Bildung supranationaler Aufsichtsgremien erscheint zurzeit als unrealistisch. Hingegen empfiehlt sich eine aktive Mitwirkung der Schweizerischen Bankenaufsichtsbeh\u00f6rde an einer verst\u00e4rkten internationalen Zusammenarbeit der Bankaufsichtsbeh\u00f6rden zwecks Sicherung der Stabilit\u00e4t des Weltfinanzsystems (Abschnitt 23).
12. Eine Abw\u00e4gung der entsprechenden Vor- und Nachteile spricht f\u00fcr die Beibehaltung des bestehenden dualistischen bzw. indirekten Aufsichtssystems, wo anerkannte Revisoren mit Pr\u00fcfungsaufgaben betraut werden (Abschnitt 24).
13. Die Selbstregulierung des schweizerischen Bankensektors hat sich als flexible und marktorientierte Regulierungsform bisher bew\u00e4hrt. An der Selbstregulierung als erg\u00e4nzendes Element zur \u00f6ffentlich-rechtlichen Regulierung soll festgehalten werden (Abschnitt 25).
14. Im Zusammenhang mit Fragen einer impliziten Staatsgarantie im Falle privater Banken empfiehlt sich die konsequente Information von Kunden und Gl\u00e4ubigern \u00fcber Sachverhalte und Risiken. Hingegen ist die Einf\u00fchrung eines institutionalisierten Koordinationsmechanismus zwischen Regierung, Aufsichtsbeh\u00f6rden und Zentralbank nicht notwendig (Abschnitt 26).
III. Versicherungen
15. Die grunds\u00e4tzliche Notwendigkeit bzw. \u00f6konomische Rechtfertigung der Regulierung von Versicherungsunternehmen ist unbestritten. Sie soll in erster Linie dem Schutz des Versicherten dienen, aber auch eine Wirkung im Bereich des Kollektivschutzes entfalten (Abschnitt 311).
16. Die Regulierung der Versicherungen soll sich an den versicherungsspezifischen Risiken ausrichten. Dementsprechend soll in angemessener Weise den Unterschieden zum Bankgesch\u00e4ft Rechnung getragen werden (Abschnitt 312).
17. Im Besonderen soll der Schutz der Versicherten durch Sicherstellung der Solvenz, nicht jedoch durch eine pr\u00e4ventive Produktekontrolle gew\u00e4hrleistet werden (Abschnitte 321 und 322).
18. Eine Differenzierung innerhalb der Versicherungsbranche nach Massgabe der Gr\u00f6sse der Unternehmen ist, vorbehaltlich gewisser Erleichterungen in der Berichterstattung, angesichts der bestehenden Regulierung nicht erforderlich (Abschnitt 323).
19. Die Aufsicht \u00fcber Versicherungsgruppen soll im Sinne des bestehenden europ\u00e4ischen Richtlinienrechtes verst\u00e4rkt werden (Abschnitt 324).
20. Wettbewerbsneutralit\u00e4t soll die Haltung des Gesetzgebers hinsichtlich der Entwicklungsm\u00f6glichkeiten von Banken und Versicherungen bestimmen. Insbesondere soll den Versicherungen nicht der Zugang zum versicherungsfremden Gesch\u00e4ft verwehrt werden, wobei der bestehende Vertrag Schweiz/EU zu ber\u00fccksichtigen ist (Abschnitt 33).
21. Eine dualistische Aufsicht durch externe Revisoren stellt kein System dar, das sich gegenw\u00e4rtig aufdr\u00e4ngt, mag aber bei fortschreitender Erbringung weiterer Finanzdienstleistungsaktivit\u00e4ten durch Versicherer zu \u00fcberpr\u00fcfen sein (Abschnitt 34). Es ist auch nicht erforderlich, den Anwendungsbereich der Selbstregulierung auszubauen (Abschnitt 35).
IV. Allfinanz und Finanzkonglomerate
22. Bei der Erfassung der Allfinanz und Finanzkonglomerate ist zun\u00e4chst den verschiedenen Erscheinungsformen Rechnung zu tragen. Insbesondere ist festzustellen, dass neben der Distributionsallfinanz die Konglomeratsbildung fortschreitet, wobei die einzelnen Konglomerate in der Regel schwergewichtig entweder im Bank- oder im Versicherungssektor verankert sind (Abschnitt 41).
23. Die noch wenig erforschten Abh\u00e4ngigkeiten von Risiken in Finanzkonglomeraten sollen vertieft untersucht werden (Abschnitt 42).
24. Angesichts dieses Kenntnisstandes und der unterschiedlichen Aufsichtsinstrumente sowie der noch nicht vertieft untersuchten Abh\u00e4ngigkeiten von Bank- und Versicherungsrisiken in Konglomeraten soll f\u00fcr die kommenden Jahre hinsichtlich jedes Konglomerats mittels eines individuellen Konzepts festgelegt werden, ob und in welchem Umfang eine Aggregation oder eine Konsolidierung der Risikobetrachtung vorgenommen werden kann. Die Rechnungslegung soll indessen konsolidiert erfolgen (Abschnitt 43).
25. Die Erfahrungen aus den individuellen Konzepten sollen laufend analysiert werden. Im Besonderen ist auch die Frage zu behandeln, ob gleiche T\u00e4tigkeiten mit denselben Risiken und Rahmenbedingungen entweder gleich oder bewusst unterschiedlich behandelt werden sollen. Im Anschluss daran sollen allgemeine Regeln geschaffen werden (Abschnitt 44).
V. Nicht regulierte Finanzdienstleistungsanbieter
26. Die oben stehend formulierten allgemeinen Empfehlungen finden auch Anwendung im Bereich der bisher nicht regulierten Finanzdienstleistungsanbieter. Die Empfehlungen der Wettbewerbsneutralit\u00e4t (funktionaler Ansatz, Empfehlung 3) sowie der Differenzierung (Empfehlung 4) sind hier von besonderer Bedeutung. Der Gesetzgeber wird f\u00fcr jeden Dienstleistungstyp, den er zu regulieren und beaufsichtigen entscheidet, ein spezifisches rechtliches Regime entwickeln. Dieses Prinzip gilt im Besonderen f\u00fcr die unabh\u00e4ngigen Verm\u00f6gensverwalter; es gilt ebenfalls f\u00fcr die bereits regulierten Effektenh\u00e4ndler (Abschnitt 51).
27. Jede neue Regulierung kann nur auf Bundes- und nicht auf Kantonsebene erfolgen (Abschnitt 525).
28. Die Regulierung der Effektenh\u00e4ndler hat bereits positive Wirkungen gezeigt. Dennoch wird es notwendig sein, die Mittel zu verst\u00e4rken, welche den Beh\u00f6rden zur Bek\u00e4mpfung von unzul\u00e4ssigem und sch\u00e4dlichem Verhalten zur Verf\u00fcgung stehen (Abschnitt 532).
29. Gegenw\u00e4rtig fehlt eine Regulierung der Introducing Brokers; der Gesetzgeber sollte diese L\u00fccke schliessen (Abschnitt 533).
30. Seit Inkrafttreten des B\u00f6rsengesetzes haben sich die F\u00e4lle von unzul\u00e4ssigen und sch\u00e4dlichen Finanzdienstleistungen teilweise auf die Devisengesch\u00e4fte (spot) konzentriert. Die Devisenh\u00e4ndler sollten einer Regulierung (mit Bewilligungspflicht) und Aufsicht unterstellt werden (Abschnitt 534).
31. Nach Meinung einer Mehrheit der Expertengruppenmitglieder rechtfertigt sich eine Regulierung und Beaufsichtigung der unabh\u00e4ngigen Verm\u00f6gensverwalter: Das aktuelle Regime entspricht nicht mehr dem internationalen Standard; es besteht ein Bed\u00fcrfnis, die Kunden vorsorglich zu sch\u00fctzen, obwohl diese eine spezifische Beziehung zu ihrem Verm\u00f6gensverwalter unterhalten und ihre Guthalben bei Banken deponiert sind; im Interesse des Schweizer Finanzplatzes ist es notwendig geworden, die Qualit\u00e4t der Dienstleistungen zu garantieren, welche die unabh\u00e4ngigen Verm\u00f6gensverwalter erbringen; das Prinzip der Wettbewerbsneutralit\u00e4t bedingt, dass alle Unternehmen, welche das Verm\u00f6gensverwaltungsgesch\u00e4ft in der Schweiz betreiben, fortan den gleichen Regeln unterstellt sind (Abschnitt 54).
32. Eine Regulierung und Beaufsichtigung der anderen Finanzdienstleistungsanbieter dr\u00e4ngt sich nicht auf, weil in Bezug auf einzelne Typen dieser Dienstleistungen weder ein Schutzbed\u00fcrfnis von Kunden noch ein Bed\u00fcrfnis des schweizerischen Finanzplatzes nachgewiesen werden kann. Trotzdem sollte die (bestehende oder vorgesehene) Regulierung f\u00fcr die verschiedenen Vertriebstr\u00e4ger von Finanzprodukten l\u00e4ngerfristig zu einer einzigen Kategorie zusammengefasst und demselben materiellen Regime unterworfen werden (Abschnitt 55).
33. Eine Regulierung von Introducing Brokers, Devisenh\u00e4ndlern sowie unabh\u00e4ngigen Verm\u00f6gensverwaltern kann (nach Anpassung des Titels) im Rahmen des Bundesgesetzes \u00fcber die B\u00f6rsen und den Effektenhandel erfolgen; ein neues allgemeines Finanzdienstleistungsgesetz ist nicht notwendig (Abschnitt 56).
34. Die Beaufsichtigung dieser drei Anbietertypen von Finanzdienstleistungen sollte derselben Beh\u00f6rde anvertraut werden, welche f\u00fcr die Banken und Effektenh\u00e4ndler zust\u00e4ndig ist. Diese Beh\u00f6rde sollte nicht nur die prudentielle Aufsicht sicherstellen, sondern auch diejenige mit Bezug auf die Bek\u00e4mpfung der Geldw\u00e4scherei (Abschnitt 562 und 623ff.).
35. Der Gesetzgeber sollte die Interventionsm\u00f6glichkeiten verst\u00e4rken, \u00fcber welche die Aufsichtsbeh\u00f6rde im Falle von unzul\u00e4ssigem und sch\u00e4dlichem Verhalten verf\u00fcgt, sowie die M\u00f6glichkeiten der kantonalen Strafbeh\u00f6rden verbessern, um mit dieser Aufsichtsbeh\u00f6rde zusammenzuarbeiten. Ebenso sollten die verwaltungsrechtlichen Sanktionen entwickelt werden (Abschnitt 564).
VI. Organisation der gesamten Aufsicht
36. Es ist eine integrierte Finanzmarktaufsichtsbeh\u00f6rde zu schaffen, welche die heutigen Aufsichtsfunktionen der Eidgen\u00f6ssischen Bankenkommission und des Bundesamtes f\u00fcr Privatversicherungen \u00fcbernimmt (Abschnitt 62).
37. Der neuen Aufsichtsbeh\u00f6rde ist auch die Aufsicht \u00fcber die neu einer prudentiellen Aufsicht zu unterstellenden Finanzdienstleistungsanbieter zu \u00fcbertragen (vergleiche vorne Empfehlung 34; Abschnitt 623).
38. Die neue Aufsichtsbeh\u00f6rde \u00fcberwacht die Einhaltung des Geldw\u00e4schereigesetzes durch die von ihr prudentiell \u00fcberwachten Finanzdienstleistungsanbieter. Die f\u00fcr diese heute bestehenden Selbstregulierungsorganisationen sollen bei der Formulierung der entsprechenden Regulierung mitwirken, aber keine Aufsichtsfunktionen mehr wahrnehmen (Abschnitt 625).
39. Die neue integrierte Finanzmarktaufsichtsbeh\u00f6rde ist institutionell so auszugestalten, dass sie von der Politik und den Beaufsichtigten unabh\u00e4ngig ist. Ihr sollte Ressourcenhoheit zukommen. Sie ist professionell auszugestalten und international auszurichten. Die neu zu schaffende integrierte Finanzmarktaufsichtsbeh\u00f6rde ist mit hoheitlichen Funktionen, aber administrativ selbst\u00e4ndig auszugestalten (Abschnitt 63).
40. Es sind klare Kontrollstrukturen, eine (nachtr\u00e4gliche, nicht begleitende) Rechenschaft gegen\u00fcber dem Parlament sowie ein sachgerechter Rechtsschutz gegen Entscheide der Beh\u00f6rde vorzusehen (Abschnitt 63).
41. Es wird empfohlen, unmittelbar nach einem Grundsatzentscheid des Bundesrates eine integrierte Finanzmarktaufsicht anzustreben und die Integration der bestehenden Aufsichtsbeh\u00f6rden im Rahmen der Befugnisse des Bundesrates administrativ, personell und r\u00e4umlich so weit umzusetzen, als es die bestehenden Gesetzesgrundlagen erlauben (Abschnitt 64).
42. Es ist ein Bundesgesetz zu schaffen, welches einzig die Organisation, die Stellung, die Kontrolle, die Finanzierung, die Befugnisse und die Verantwortlichkeiten der neuen Aufsichtsbeh\u00f6rde regelt, die materiellen Regeln der Aufsicht f\u00fcr die verschiedenen Bereiche aber grunds\u00e4tzlich nicht \u00e4ndert (Abschnitt 64).
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