Der Bundesrat wird ersucht die H\u00e4rtefallklausel, mithin Artikel\u00a013 Buchstabe\u00a0f BVO, auf Verordnungsstufe zu konkretisieren und dabei f\u00fcr die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung insbesondere folgende Voraussetzungen festzulegen:
- Gesuch innert einem Jahr ab Inkrafttreten der neuen Verordnung;
- Aufenthaltsdauer von vier Jahren (Familien) bzw. seit f\u00fcnf Jahren (Einzelpersonen) in der Schweiz;
- allf\u00e4llige schwere Krankheit;
- Nachweis einer regul\u00e4ren Arbeit;
- Integrationswilligkeit;
- Ausschluss der H\u00e4rtefallklausel bei Personen, die strafrechtlich verurteilt oder rechtskr\u00e4ftig aus der Schweiz weggewiesen wurden
","ReasonText":"Die Zahl der \"sans-papiers\" (Papierlose) in der Schweiz ist nicht in zuverl\u00e4ssiger Weise bekannt. Die herumgebotenen Zahlen von zwischen 150 000 und 300 000 Personen sind nicht erh\u00e4rtet. Die Situation darf nicht dramatisiert werden, sie ist aber auch nicht zu verharmlosen, und sie ist f\u00fcr einen Rechtsstaat kein Aush\u00e4ngeschild. Die Papierlosigkeit ist auch kein Schweizer Ph\u00e4nomen. So haben in den vergangenen Jahren etliche europ\u00e4ische Staaten Regularisierungen durchgef\u00fchrt, mit mehr oder weniger Erfolg.
Unbestritten ist, dass die sich hier ohne Rechtsstatus aufhaltenden Personen aus verschiedenen Gr\u00fcnden papierlos sind. Zum einen handelt es sich um Personen, welche eine Aufenthaltsbewilligung verloren haben, beispielsweise durch Scheidung, Nichterneuerung der Jahresaufenthaltsbewilligung, Ablehnung des Asylgesuches usw., oder sie haben gar nie eine Bewilligung besessen.
Ein grosser Teil der Papierlosen arbeitet und ist sogar bei den Sozialversicherungen angemeldet (so genannte Grauarbeiter). Die Situation der \"sans-papiers\" weist daher nicht nur eine ausl\u00e4nder- bzw. asylrechtliche Komponente auf, sondern auch eine wirtschaftliche: Einerseits besteht auf dem Arbeitsmarkt ein Bedarf an Arbeitskr\u00e4ften, andererseits entgehen dem Staat im Bereich der Schwarzarbeit gewichtige Sozialabgaben.
Entsprechend der verschiedenen Gr\u00fcnde der Papierlosigkeit bedarf die L\u00f6sung nicht globaler Ans\u00e4tze. Vielmehr kann sie nur nach klaren Vorgaben und Kriterien erfolgen. Die definitiven Regelungen sind zudem in Koh\u00e4renz zueinander im Rahmen der laufenden Revisionen des Ausl\u00e4nder- und Asylgesetzes sowie des Bundesgesetzes gegen die unlautere Arbeit zu treffen. Bis zum Inkrafttreten dieser neuen Gesetze werden aber noch mehrere Jahre verstreichen, und in der jetzigen Vorlage des Bundesrates findet sich keine L\u00f6sung f\u00fcr die heute in der Schweiz vorhandenen papierlosen Menschen. Vielmehr w\u00e4re derzeit jede oder jeder Papierlose wegzuweisen, was nicht in allen F\u00e4llen gerecht ist. Ebenso ungerecht w\u00e4re eine Generalamnestie oder die Schaffung neuer Kontingente zur Regularisierung.
Der einzige heute vorhandene L\u00f6sungsansatz \u00fcber die so genannte H\u00e4rtefallklausel von Artikel\u00a013 Buchstabe\u00a0f BVO ist unbefriedigend, was bereits durch die Zahl der Papierlosen zum Ausdruck kommt. Aber auch durch die Tatsache, dass sich der Bundesrat im M\u00e4rz 2000 zur \"Humanit\u00e4ren Aktion 2000\" gezwungen sah und eine Teilamnestie beschloss f\u00fcr alle vor dem 31. Dezember 1992 eingereisten Papierlosen. Das Ungen\u00fcgen der H\u00e4rtefallklausel liegt zum einen am absolut geringen Ermessensspielraum, der nicht zuletzt durch die Praxis des Bundesgerichtes eingeengt wurde, zum anderen aber auch an der unterschiedlichen Handhabung der Kantone im Vollzug.
Hinzu kommt, dass die Asylrekurskommission in einem Grundsatzentscheid vom 28. August 2001 die Nichtanwendung der H\u00e4rtefallklausel nach Artikel\u00a044 Absatz\u00a03 AsylG bei rechtskr\u00e4ftigem Wegweisungsentscheid beschlossen hat. Die heutige Ausgestaltung ist damit noch restriktiver und stellt kein geeignetes und realistisches Instrument dar. Vielmehr ist sie durch den Bundesrat in der Verordnung zu konkretisieren, womit einerseits f\u00fcr eine einheitlichere Rechtsanwendung in der ganzen Schweiz gesorgt w\u00e4re, zum anderen zeitlich rasch ohne Gesetzes\u00e4nderung eine L\u00f6sung auf dem Tisch w\u00e4re, und drittens durch Vorgabe klarer Kriterien dem humanit\u00e4ren Gedanken einerseits, aber auch der Rechtsstaatlichkeit andererseits entsprochen w\u00fcrde.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"In den Stellungnahmen zur Motion Fankhauser 97.3577, \"Amnestie f\u00fcr Papierlose\", vom 9. Dezember 1997, zur Interpellation Hubmann 00.3370, \"Regularisierung der 'sans-papiers'\", vom 23. Juni 2000, und zur Motion Zisyadis 01.3149, \"Aufenthaltsbewilligung f\u00fcr Papierlose in der Schweiz\", vom 22. M\u00e4rz 2001 legte der Bundesrat seine Haltung hinsichtlich der \"sans-papiers\" ausf\u00fchrlich dar. Er wies insbesondere darauf hin, dass in begr\u00fcndeten H\u00e4rtef\u00e4llen im Rahmen des geltenden Rechtes bereits heute L\u00f6sungen angeboten werden k\u00f6nnen.
Die schweizerische Asyl- und Ausl\u00e4nderpolitik tr\u00e4gt humanit\u00e4ren Anliegen auch im Vergleich mit anderen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern in hohem Mass Rechnung. Allein im Zeitraum vom Januar 1999 bis Ende August 2001 wurden beispielsweise an 10 449 Personen aus humanit\u00e4ren Gr\u00fcnden Aufenthaltsbewilligungen erteilt, obwohl sie die ordentlichen Zulassungsvoraussetzungen nicht erf\u00fcllten. In seiner Stellungnahme anl\u00e4sslich der Fragestunde vom 1. Oktober 2001 hat der Bundesrat seine Haltung zu den \"sans-papiers\" bekr\u00e4ftigt.
Anl\u00e4sslich der Konferenz der Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) vom 8. bis 9. November 2001 sprachen sich die Vertreter der Kantonsregierungen ebenfalls einstimmig gegen eine allgemeine Amnestie und gegen besondere Kontingente f\u00fcr illegal anwesende Ausl\u00e4nderinnen und Ausl\u00e4nder aus. Dar\u00fcber hinaus wurden die Schaffung eines \"runden Tisches\" und ein Moratorium beim Vollzug von Wegweisungen abgelehnt.
Mit der vorliegenden Motion soll der Bundesrat den schwerwiegenden pers\u00f6nlichen H\u00e4rtefall im Sinne von Artikel\u00a013 Buchstabe\u00a0f BVO anhand von bestimmten Kriterien konkretisieren. Bei der Bewilligungserteilung aus humanit\u00e4ren Gr\u00fcnden besteht bereits eine umfangreiche und langj\u00e4hrige Praxis des Bundesamtes f\u00fcr Ausl\u00e4nderfragen. Das Bundesgericht hat den Begriff des schwerwiegenden pers\u00f6nlichen H\u00e4rtefalls zudem in zahlreichen Leitentscheiden konkretisiert.
Nach dem Willen der Motion\u00e4rin w\u00fcrde dieser H\u00e4rtefallbegriff zeitlich befristet neu ausgelegt. Dies w\u00fcrde eine grosse Rechtsunsicherheit schaffen. Im Rahmen einer rechtsgleichen Behandlung m\u00fcssten sich auch die legal anwesenden Personen auf den neuen, vor\u00fcbergehenden H\u00e4rtefallbegriff berufen k\u00f6nnen (z. B. auch Asylsuchende, Studenten und andere Personen mit vor\u00fcbergehendem Aufenthalt). Im Interesse der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit ist der Begriff des schwerwiegenden pers\u00f6nlichen H\u00e4rtefalls jedoch immer gleich auszulegen.
Es w\u00e4re zudem nicht nachvollziehbar, warum eine bestimmte Lebenssituation w\u00e4hrend einer definierten Frist als H\u00e4rtefall betrachtet wird, danach jedoch nicht mehr. Eine einmal angewandte grossz\u00fcgigere Regelung schafft so eine Erwartungshaltung auf eine Wiederholung in der Zukunft.
F\u00fcr die Beurteilung des Einzelfalls sind insbesondere folgende Kriterien massgebend: die Dauer des Aufenthaltes, die soziale und berufliche Integration, die famili\u00e4re und gesundheitliche Situation sowie die n\u00e4heren Umst\u00e4nde, die zum illegalen Aufenthalt gef\u00fchrt haben. Liegen erhebliche strafrechtliche Verurteilungen vor, wird die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bereits durch die kantonalen Beh\u00f6rden abgelehnt. Damit werden schon im heutigen Zeitpunkt die von der Motion\u00e4rin aufgef\u00fchrten Kriterien bei der Beurteilung eines H\u00e4rtefalls mitber\u00fccksichtigt. Die zust\u00e4ndigen Bundes\u00e4mter (Bundesamt f\u00fcr Ausl\u00e4nderfragen und Bundesamt f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge) haben diese Praxis in einem Schreiben n\u00e4her erl\u00e4utert, das den Kantonsregierungen zur Stellungnahme unterbreitet wurde. Ziel dieses Rundschreibens ist es, bei den kantonalen Beh\u00f6rden, aber auch bei den betroffenen Personen Transparenz zu schaffen. Dieses Vorgehen wurde anl\u00e4sslich der bereits erw\u00e4hnten Konferenz der KKJPD ausdr\u00fccklich begr\u00fcsst.
Im Vordergrund muss eine umfassende W\u00fcrdigung s\u00e4mtlicher Umst\u00e4nde des Einzelfalles stehen. Das Bundesgericht hat zu Recht festgehalten, dass eine schematische Beurteilung der Gesuche nicht m\u00f6glich ist; jeder Fall muss individuell gepr\u00fcft werden. Zudem wird die Durchf\u00fchrung einer wissenschaftlichen Studie gepr\u00fcft, die genauere Aussagen \u00fcber Situation und die Zahl von rechtswidrig anwesenden Ausl\u00e4nderinnen und Ausl\u00e4ndern in der Schweiz erlaubt.
Die Motion\u00e4rin regt an, die Verordnungsbestimmung derart zu formulieren, dass die Gesuche innert einem Jahr ab Inkrafttreten der neuen Verordnung einzureichen sind. Faktisch kommt dies einer Amnestie nahe, da damit die Voraussetzungen f\u00fcr die Anerkennung eines H\u00e4rtefalls zeitlich begrenzt, n\u00e4mlich f\u00fcr die Dauer eines Jahres, herabgesetzt werden.
Der Bundesrat hat sich bereits mehrfach gegen eine solche L\u00f6sung ausgesprochen und h\u00e4lt insbesondere aus folgenden Gr\u00fcnden an dieser Auffassung fest:
Amnestien f\u00fcr illegal anwesende Ausl\u00e4nderinnen und Ausl\u00e4ndern wurden bisher nur von wenigen europ\u00e4ischen Staaten durchgef\u00fchrt und haben jeweils wieder neue hervorgerufen. In jeder Volkswirtschaft besteht offenbar eine gewisse Nachfrage nach Arbeitskr\u00e4ften, die bereit sind, auf die \u00fcblichen und vorgeschriebenen Lohn- und Arbeitsbedingungen zu verzichten bzw. die Sozialabgaben zu umgehen. Wie die Erfahrungen in anderen L\u00e4ndern zeigen, kann jedoch mit einer einmaligen Aktion zur Regelung des Aufenthaltes die Zahl der illegal anwesenden und arbeitenden Ausl\u00e4nder l\u00e4ngerfristig nicht wirksam einged\u00e4mmt werden. Es besteht die Tendenz, dass Personen mit geregeltem Aufenthalt zunehmend durch neue Schwarzarbeiter ersetzt werden, die weiterhin bereit sind, teilweise auch schlechte Arbeitsbedingungen zu akzeptieren.
Anl\u00e4sslich der Migrationstagung der EU-Pr\u00e4sidentschaft vom 16. Oktober 2001 in Br\u00fcssel, an der die Schweiz ebenfalls teilnehmen konnte, wurde auch das Problem der rechtswidrig anwesenden Ausl\u00e4nderinnen und Ausl\u00e4nder er\u00f6rtert. Die zust\u00e4ndigen Fachminister der EU-Mitgliedstaaten haben dabei betont, dass Amnestien keine L\u00f6sung f\u00fcr das Problem der illegalen Migration darstellen. Diese Meinung wurde auch von Vertretern jener Staaten ge\u00e4ussert, die bereits solche Amnestien durchgef\u00fchrt haben.
Die Situation der Personen, deren Anwesenheit letztes Jahr aufgrund der \"Humanit\u00e4ren Aktion 2000\" (Humak 2000) geregelt wurde, l\u00e4sst sich nicht mit derjenigen der \"sans-papiers\" vergleichen. Bei der Humak 2000 ging es darum, die Anwesenheit von Personen, deren Asyl- oder Wegweisungsverfahren ohne ihr Verschulden seit Jahren pendent war, zu regeln. Im Gegensatz zum grossen Teil der \"sans-papiers\" hielten sich die Personen, die von der Humak 2000 profitierten, legal in unserem Land auf. Zudem stand bei der Humak 2000 zum Vornherein fest, wie viele Personen die festgelegten Voraussetzungen grunds\u00e4tzlich erf\u00fcllten. Bei den \"sans papiers\" l\u00e4sst sich diesbez\u00fcglich keine verl\u00e4ssliche Prognose machen. Den Bundesstellen sind nur jene F\u00e4lle bekannt, die ihnen zur Zustimmung unterbreitet werden.
Die Motion\u00e4rin weist darauf hin, dass die schweizerische Asylrekurskommission (ARK) in einem Grundsatzentscheid vom 28. August 2001 die Nichtanwendung der H\u00e4rtefallklausel nach Artikel\u00a044 Absatz\u00a03 AsylG bei rechtskr\u00e4ftigem Wegweisungsentscheid beschlossen habe. Die heutige Ausgestaltung der H\u00e4rtefallklausel sei damit nur noch restriktiver und stelle kein geeignetes und realistisches Instrument dar. Dazu ist zu bemerken, dass dieser Entscheid die gesetzliche Regelung wiedergibt, wonach die Pr\u00fcfung einer schwerwiegenden pers\u00f6nlichen Notlage voraussetzt, dass vier Jahre nach Einreichung des Asylgesuches noch kein rechtskr\u00e4ftiger Asyl- und Wegweisungsentscheid ergangen ist. Hingegen interpretiert die ARK in ihrem Grundsatzentscheid den Begriff der Rechtskraft enger als bisher. In der Folge rechnet das Bundesamt f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge deshalb sogar mit einer Zunahme der Pr\u00fcfung der schwerwiegenden pers\u00f6nlichen Notlage.
Gem\u00e4ss dem Motionstext soll eine H\u00e4rtefallregelung ausgeschlossen werden, wenn die Person bereits rechtskr\u00e4ftig aus der Schweiz weggewiesen wurde. Dies bedeutet, dass s\u00e4mtliche ehemaligen Asylsuchenden sowie alle anderen Personen mit einem abgelehnten Gesuch um eine Aufenthaltsbewilligung (z. B. Familiennachzug, Verbleib nach einer Scheidung, Erwerbst\u00e4tigkeit) nicht von der vorgeschlagenen H\u00e4rtefallklausel profitieren k\u00f6nnen. Diese Personen sollen aber einen erheblichen Teil der \"sans-papiers\" bilden. Bei der geltenden Praxis zum schwerwiegenden pers\u00f6nlichen H\u00e4rtefall wird das Kriterium mitber\u00fccksichtigt, ob ein rechtskr\u00e4ftiger Wegweisungsentscheid vorliegt. Dieses Kriterium stellt indessen keinen absoluten Ausschlussgrund f\u00fcr das Vorliegen eines H\u00e4rtefalles dar. In diesem Punkt ist die derzeitige Praxis zur Auslegung des H\u00e4rtefallbegriffes weniger streng als die Forderung der Motion\u00e4rin.
Der Bundesrat erachtet es nicht als den richtigen Weg, die Voraussetzungen f\u00fcr den H\u00e4rtefallbegriff anhand von bestimmten, in einer Verordnung aufzunehmenden Kriterien festzulegen. Ein derartiges Vorgehen k\u00f6nnte bei den zu beurteilenden Einzelf\u00e4llen vielmehr zu stossenden Resultaten f\u00fchren und w\u00fcrde den Ermessensspielraum der beurteilenden Beh\u00f6rden unn\u00f6tig einengen.
Aus diesen \u00dcberlegungen lehnt der Bundesrat die Forderung der Motion\u00e4rin grunds\u00e4tzlich ab. Von der allgemeinen M\u00f6glichkeit der Regelung von H\u00e4rtef\u00e4llen wird seit Jahren regelm\u00e4ssig Gebrauch gemacht. Diese st\u00e4ndige humanit\u00e4re Praxis garantiert Nachhaltigkeit und Einzelfallgerechtigkeit. Im Rahmen der parlamentarischen Behandlung des neuen Ausl\u00e4ndergesetzes wird allenfalls zu diskutieren sein, ob und inwieweit der H\u00e4rtefallbegriff im Gesetz aufzunehmen bzw. zu konkretisieren ist. Insoweit ist der Bundesrat bereit, die Motion als Postulat entgegenzunehmen.
Im \u00dcbrigen sei darauf hingewiesen, dass mit der vorliegenden Motion in den Kompetenzbereich des Bundesrates eingegriffen wird, da es um die Auslegung gesetzlicher Bestimmungen auf Verordnungsstufe geht. Mit einer Motion kann vom Bundesrat verlangt werden, dass er ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss ausarbeitet.
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