Im Nachgang zu den Beschl\u00fcssen des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 und mit Blick auf die ausstehenden Beratungen des Steuerpaketes 2001 im St\u00e4nderat ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:
1. Welche berechenbaren bzw. sch\u00e4tzbaren finanziellen, administrativen und rechtlichen Folgen haben die einzelnen Beschl\u00fcsse des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 auf die Gesamtheit der Kantone?
2. Welche berechenbaren bzw. sch\u00e4tzbaren finanziellen, administrativen und rechtlichen Folgen haben die einzelnen Beschl\u00fcsse des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 auf die einzelnen Kantone?
","ReasonText":"Der Nationalrat hat im Rahmen der Behandlung des Steuerpaketes 2001 tollk\u00fchne Beschl\u00fcsse gefasst, deren finanzielle Folgen f\u00fcr den Bund im unmittelbaren Anschluss an die Verhandlungen nicht einmal vom sonst dossiersicheren und souver\u00e4nen Finanzminister im Detail zu quantifizieren waren; so tollk\u00fchn waren die Beschl\u00fcsse!
Da sehr viele Beschl\u00fcsse im Rahmen des Steuerpaketes 2001 gewaltige direkte und indirekte Auswirkungen auf die Kantone haben werden, dr\u00e4ngt sich eine Gesamtsicht dieser Folgen auf.
Nur in Kenntnis dieser Folgen k\u00f6nnen verantwortbare Entscheide im Rahmen der Verhandlungen des Steuerpaketes 2001 im St\u00e4nderat erwartet werden. Und nur in Kenntnis dieser Folgen kann verhindert werden, dass aus der bundespolitischen Optik gef\u00e4llte Beschl\u00fcsse in der Folge zu unerwarteten und ungewollten Auswirkungen bei den Kantonen f\u00fchren.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Folgen der Beschl\u00fcsse des Nationalrates zur Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung
Das Konzept und die Vorschl\u00e4ge des Bundesrates wurden vom Nationalrat im Wesentlichen gutgeheissen. Es besteht in der Einf\u00fchrung des so genannten Teilsplittingmodells f\u00fcr Ehepaare bei der direkten Bundessteuer sowie in der Neugestaltung der familienrelevanten Abz\u00fcge.
1.1 Finanzielle Folgen
Die vorgeschlagene Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung wird gest\u00fctzt auf die Antr\u00e4ge des Bundesrates bei der direkten Bundessteuer Mindereinnahmen von rund 1,30 Milliarden Franken verursachen. Diese Minderertr\u00e4ge wurden auf der Grundlage des gesch\u00e4tzten j\u00e4hrlichen Aufkommens (inklusive Kantonsanteil) der direkten Bundessteuer der nat\u00fcrlichen Personen in den Jahren 2000/01 von 6,3 Milliarden Franken berechnet.
Entsprechend der Aufteilung des Steueraufkommens der direkten Bundessteuer zwischen Bund und Kantonen im Verh\u00e4ltnis von 70 zu 30 Prozent resultieren aufgrund der Antr\u00e4ge des Bundesrates f\u00fcr die Kantone - ebenfalls bezogen auf die Jahre 2000/01 - Mindereinnahmen von rund 400 Millionen Franken.
Die Beschl\u00fcsse des Nationalrates im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung (h\u00f6herer Kinderabzug und Kinderbetreuungskostenabzug, aber tieferer allgemeiner Abzug) f\u00fchren zu zus\u00e4tzlichen Mindereinnahmen von 30 Millionen Franken, d. h. f\u00fcr die Kantone insgesamt zu zus\u00e4tzlichen Mindereinnahmen von 10 Millionen Franken.
Wie sich die Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer gest\u00fctzt auf die bundesr\u00e4tlichen Antr\u00e4ge auf die einzelnen Kantone verteilen (in absoluten Zahlen und auch pro Kopf) folgt aus der Tabelle im Anhang I (Bezug bei der Dokumentationszentrale, Parlamentsgeb\u00e4ude, 3003 Bern). Die Beschl\u00fcsse des Nationalrates im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung \u00e4ndern daran kaum etwas.
Was die finanziellen Auswirkungen auf die kantonalen Einkommenssteuern betrifft, ist vorab festzuhalten, dass seit dem Bundesgerichtsentscheid in Sache Hegetschweiler die Kantone in den letzten zehn Jahren die gebotenen Korrektive f\u00fcr eine angemessene steuerliche Entlastung der Ehepaare gegen\u00fcber den Konkubinatspaaren in ihren Steuergesetzen bereits verankert haben. Die auf Bundesebene notwendige Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung und die damit verbundene Verbesserung der Belastungsrelationen zwischen den verschiedenen Kategorien von Steuerpflichtigen wurde somit in den Kantonen bereits zu einem grossen Teil durchgef\u00fchrt. Es kann daher grunds\u00e4tzlich davon ausgegangen werden, dass das heutige Steuersubstrat der Kantone durch die Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung nicht wesentlich ver\u00e4ndert wird.
Die Kantone sind von Verfassungs wegen bei der Festlegung der Steuertarife, Steuers\u00e4tze sowie Steuerfreibetr\u00e4ge autonom (vgl. Art. 129 Abs. 2 BV). Steuereinnahmen und Steuerminderertr\u00e4ge h\u00e4ngen mithin bei jedem einzelnen Kanton von der konkreten Ausgestaltung der genannten Elemente ab. Zahlenm\u00e4ssige Auswirkungen des Voll- oder Teilsplittingmodells und der \u00fcbrigen Massnahmen im Rahmen der Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung lassen sich daher f\u00fcr die Kantonssteuer nicht zum Voraus ermitteln. Von den 26 Kantonen kennen erst ein paar (AG, FR, NE, NW, SG, SZ, VD) ein nicht limitiertes Voll- oder Teilsplittingsystem. Die \u00fcbrigen Kantone m\u00fcssen ein solches nach Verabschiedung des Steuerpaketes 2001 noch einf\u00fchren.
Je nachdem, wie der Tarif ausgestaltet wird, und die Abz\u00fcge festgelegt werden, sind f\u00fcr die Kantone Mehr- oder Minderbelastungen m\u00f6glich, aber auch Aufkommensneutralit\u00e4t. Bei jeder Tarif\u00e4nderung gibt es unter den Steuerpflichtigen Gewinner und Verlierer, wenn der Kanton diese aufkommensneutral durchf\u00fchren will. Sollen aber keine Kategorien von Steuerpflichtigen st\u00e4rker belastet werden, so ist es der Kanton, der Mindereinnahmen in Kauf nehmen muss.
1.2 Rechtliche Folgen
1.2.1 Einf\u00fchrung des Splittingmodells
Das Splittingmodell, das auf der Zusammenveranlagung beruht, lehnt sich in seinen Grundz\u00fcgen eng an das geltende Recht an. Das Grundsystem dieses Modells muss daher nicht neu verankert werden, da die gemeinschaftliche Besteuerung der Ehegatten den Kantonen im Bundesgesetz \u00fcber die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) bereits heute vorgeschrieben wird (Art. 3 Abs. 3 StHG).
Im StHG soll jedoch verankert werden, dass das steuerbare Gesamteinkommen der in rechtlich und tats\u00e4chlich ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten zu einem Steuersatz besteuert wird, der einem festen Bruchteil dieses Einkommens entspricht.
Den Kantonen steht somit die M\u00f6glichkeit offen, einen anderen Divisor als denjenigen des Bundesgesetzes \u00fcber die direkte Bundessteuer (DBG) vorzusehen bzw. anstelle eines Teilsplittings ein Vollsplitting einzuf\u00fchren. Ein Doppeltarifsystem, wie es heute in einigen Kantonen vorgesehen ist, bleibt den Kantonen hingegen aufgrund des vorgesehenen Gesetzeswortlautes verwehrt.
1.2.2 Einf\u00fchrung eines Wahlrechtes f\u00fcr Konsensualpaare
Im Unterschied zum Bundesrat soll nach dem Willen des Nationalrates den Konkubinatspaaren ein Wahlrecht einger\u00e4umt werden. Unverheiratete Paare, die mit minderj\u00e4hrigen Kindern oder mit Kindern in Ausbildung bis zum 25. Altersjahr in einem gemeinsamen Haushalt leben, sollen beantragen k\u00f6nnen, wie die in rechtlich und tats\u00e4chlich ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten besteuert zu werden und somit auch vom Splittingverfahren profitieren zu k\u00f6nnen.
Die Einf\u00fchrung eines Wahlrechtes w\u00fcrde zu einem erh\u00f6hten Informationsbed\u00fcrfnis bei den Konkubinatspaaren f\u00fchren, um die f\u00fcr sie im Einzelfall vorteilhaftere Variante ermitteln zu k\u00f6nnen. Im Sinne einer heute erwarteten Dienstleistung m\u00fcssten daher die kantonalen Steuerbeh\u00f6rden, denen die Veranlagung der direkten Steuern obliegt, wohl regelm\u00e4ssig die Varianten berechnen, ehe sich die Steuerpflichtigen f\u00fcr die Aus\u00fcbung des Wahlrechts entscheiden w\u00fcrden.
Hinzu kommt, dass die gemeinsame Veranlagung u. a. zur solidarischen Haftung f\u00fcr die Gesamtsteuer f\u00fchrt. Wenn die Konkubinatspaare auf die Aus\u00fcbung des Wahlrechtes verzichten und somit nicht gemeinsam veranlagt werden, haftet jeder Partner nur f\u00fcr die eigene Steuerschuld. Ehepaare hingegen haben keine Wahlm\u00f6glichkeit und haften stets solidarisch f\u00fcr die Gesamtsteuer, es sei denn, einer der beiden Gatten ist zahlungsunf\u00e4hig. So gesehen w\u00e4ren Ehepaare gegen\u00fcber Konkubinatspaaren benachteiligt.
Eine weitere Benachteiligung der Ehepaare kann sich beim Teilsplitting je nach Einkommensverteilung auch in Bezug auf die Steuerbelastung ergeben. Zwar ist bei ungleichen Einkommen der beiden Partner (was den Regelfall bildet) die Zusammenveranlagung mit Teilsplitting vorteilhaft, bei gleichen Einkommen (50 zu 50) ist aber die getrennte Veranlagung steuerlich meistens g\u00fcnstiger.
1.2.3 Erh\u00f6hung der Abz\u00fcge
Da die Kantone aufgrund ihrer verfassungsm\u00e4ssigen Tarifautonomie in der Festlegung der Steuerfreibetr\u00e4ge autonom sind, hat der Entscheid des Nationalrates, den Kinderabzug sowie den Kinderbetreuungsabzug im DBG heraufzusetzen, keinen direkten Einfluss auf die kantonale Gesetzgebung. Dies gilt auch f\u00fcr die anderen infrage kommenden Abz\u00fcge. Allerdings bef\u00fcrchten einige Kantone, dass der Druck auf eine Erh\u00f6hung der Abz\u00fcge auch kantonsintern zunehmen wird.
1.2.4 Existenzminimum
Der Nationalrat hat beschlossen, den kantonalen Gesetzgeber ausdr\u00fccklich zu verpflichten, das Existenzminimum freizustellen; dies allerdings nur im Sinne einer Zielnorm. Der Begriff Existenzminimum l\u00e4sst den Kantonen jedoch einen gewissen Spielraum. Es ist deshalb zu erwarten, dass das Existenzminimum nicht in allen Kantonen genau gleich ermittelt wird, zumal auch die bereits bestehenden Freistellungen und Freibetr\u00e4ge ber\u00fccksichtigt werden k\u00f6nnen.
1.3 Administrative Folgen
Bei einem Splittingmodell mit Wahlrecht f\u00fcr Konkubinatspaare mit Kindern wird es im Vergleich zum geltenden Recht tendenziell etwas weniger Steuererkl\u00e4rungen zu bearbeiten geben, weil f\u00fcr bisher getrennt veranlagte Konkubinatspaare ein Anreiz geschaffen wird, sich wie ein Ehepaar gemeinsam veranlagen zu lassen. Das Wahlrecht als solches aber w\u00fcrde, wie dargetan, infolge des Abkl\u00e4rungsbedarfes beim Vollzug zu einem betr\u00e4chtlichen administrativen Mehraufwand f\u00fchren.
2. Folgen der Beschl\u00fcsse des Nationalrates zur Unternehmensbesteuerung
Im Bundesgesetz zur Ehepaar- und Familienbesteuerung hat der Nationalrat beschlossen, den Gewinnsteuersatz f\u00fcr die Kapitalgesellschaften und Genossenschaften bei der direkten Bundessteuer von 8,5 auf 8 Prozent herabzusetzen. Damit sind vom Bundesrat nicht vorgesehene zus\u00e4tzliche Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer von insgesamt 300 Millionen Franken, davon 90 Millionen Franken allein f\u00fcr die Kantone aufgrund des verminderten Kantonsanteils (Anhang I hier nicht anwendbar).
Aufgrund ihrer verfassungsm\u00e4ssigen Tarifautonomie sind die Kantone frei, ihre Gewinnsteuers\u00e4tze unver\u00e4ndert zu belassen, so dass mit keinen zus\u00e4tzlichen Ausf\u00e4llen f\u00fcr die Kantone zu rechnen ist.
3. Folgen der Beschl\u00fcsse des Nationalrates zum Systemwechsel bei der Besteuerung des Wohneigentums
Der vom Bundesrat vorgeschlagene Systemwechsel bei der Eigenmietwertbesteuerung verursacht (auf der Grundlage des Aufkommens der direkten Bundessteuer der nat\u00fcrlichen Personen in den Jahren 1997/98) Mindereinnahmen von rund 90 Millionen Franken, der Bausparabzug solche von rund 30 Millionen Franken. Entsprechend der Aufteilung des Steueraufkommens bei der direkten Bundessteuer zwischen Bund und Kantonen im Verh\u00e4ltnis von 70 zu 30 Prozent entfallen von diesen j\u00e4hrlich total 120 Millionen Franken (100 Prozent) 35 Millionen Franken (30 Prozent) auf die Kantone.
Der vom Nationalrat vorgeschlagene Systemwechsel bei der Eigenmietwertbesteuerung verursacht bei der direkten Bundessteuer Steuerausf\u00e4lle von rund 280 Millionen Franken, der Bausparabzug von rund 50 Millionen Franken. Von diesen Mindereinnahmen von j\u00e4hrlich total rund 330 Millionen Franken resultiert f\u00fcr die Kantone ein Steuerausfall von 100 Millionen Franken. Die vom Nationalrat beschlossenen zus\u00e4tzlichen Mindereinnahmen im Bereich des Wohneigentums betragen somit f\u00fcr die Kantone 65 Millionen Franken (vgl. \u00dcbersicht \u00fcber die finanziellen Auswirkungen des Steuerpaketes 2001).
Zahlen \u00fcber die Minderertr\u00e4ge bei den Staats- und Gemeindesteuern liegen im heutigen Zeitpunkt keine vor. Es k\u00f6nnen daher keine zuverl\u00e4ssigen Angaben gemacht werden. Die Eidgen\u00f6ssische Steuerverwaltung hat jedoch mit einigen Kantonen Kontakt aufgenommen, um auch hier eine \u00dcbersicht gewinnen zu k\u00f6nnen. Zum heutigen Zeitpunkt kann lediglich gesagt werden, dass die Ausf\u00e4lle erheblich sein d\u00fcrften.
4. Folgen der Beschl\u00fcsse des Nationalrates zu den Stempelabgaben
Die Kantone sind am Ertrag der Stempelabgaben nicht beteiligt. Mindereinnahmen bei den Stempelabgaben haben daher f\u00fcr die Kantone keine direkten finanziellen Auswirkungen.
\u00c4nderungen des Stempelgesetzes tangieren die Kantone auch im administrativen Bereich nicht, weil sie am Vollzug des Stempelgesetzes nicht mitwirken (s. Ziff. 7.1.3.2 und 7.2.3.2 der Botschaft vom 28. Februar 2001 zum Steuerpaket 2001).
5. Zusammenfassung
Das Steuerpaket 2001 bedeutet allein bez\u00fcglich des Kantonsanteils aus der direkten Bundessteuer aufgrund der Antr\u00e4ge des Bundesrates f\u00fcr die Kantone Mindereinnahmen von 425 Millionen Franken, aufgrund der Beschl\u00fcsse des Nationalrates von 590 Millionen Franken. Die Beschl\u00fcsse des Nationalrates bewirken damit f\u00fcr die Gesamtheit der Kantone zus\u00e4tzliche Mindereinnahmen aus der direkten Bundessteuer von 165 Millionen Franken pro Jahr.
Eine Aufschl\u00fcsselung der finanziellen Folgen der Beschl\u00fcsse des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 auf die einzelnen Kantone ist nur teilweise m\u00f6glich. Wie sich die Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer gest\u00fctzt auf die bundesr\u00e4tlichen Antr\u00e4ge auf die einzelnen Kantone verteilen (in absoluten Zahlen und auch pro Kopf) folgt aus der Tabelle im Anhang I. Die Beschl\u00fcsse des Nationalrates im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung \u00e4ndern daran kaum etwas.
Die Minderertr\u00e4ge bei den Staats- und Gemeindesteuern im Bereich des Wohneigentums d\u00fcrften erheblich sein. Zurzeit k\u00f6nnen diese aber weder f\u00fcr die Gesamtheit der Kantone noch f\u00fcr die einzelnen Kantone quantifiziert werden.
Die Minderertr\u00e4ge in den Ziffern 1 und 2 d\u00fcrften sowohl bei der direkten Bundessteuer als auch bei den Staats- und Gemeindesteuern ab dem auf das Inkrafttreten der jeweiligen Massnahme folgenden Jahr wirksam werden, die Minderertr\u00e4ge bei den Stempelabgaben (Ziff. 4) noch rascher. Lediglich bei der Besteuerung des Wohneigentums (Ziff. 3) sind mehrj\u00e4hrige \u00dcbergangsfristen vorgesehen.
Was die administrativen und rechtlichen Folgen betrifft, so treffen die Aussagen, wie sie f\u00fcr die Gesamtheit der Kantone gemacht wurden, im Wesentlichen auch auf die einzelnen Kantone zu.
Die vom Nationalrat beschlossenen Steuersenkungen weisen ein ung\u00fcnstiges Kosten-Nutzen-Verh\u00e4ltnis auf. So sind weder die Erleichterungen beim Wohneigentum noch jene beim Gewinnsteuersatz der direkten Bundessteuer besonders geeignet, den Wirtschaftsstandort weiter zu st\u00e4rken. Der Bundesrat ist jedenfalls \u00fcberzeugt, dass weitere fiskalische Erleichterungen gezielt im Bereich des investierenden Unternehmens vorzunehmen sind. Er hat daher das EFD im Herbst 2001 beauftragt, eine Vernehmlassungsvorlage f\u00fcr eine weitere Unternehmenssteuerreform zu erarbeiten. Im \u00dcbrigen er\u00f6ffnen auch die budget\u00e4ren Perspektiven von Bund und Kantonen nicht die M\u00f6glichkeit, Mindereinnahmen zu verkraften, wie sie der Nationalrat in seinen Beratungen zum Steuerpaket 2001 vorsieht.
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