Der Bundesrat hat mit der Bundesrepublik Deutschland einen Staatsvertrag \u00fcber die Benutzung des s\u00fcddeutschen Luftraumes abgeschlossen, dessen Wirkung und Folgen f\u00fcr die Schweiz zum \u00fcberwiegenden Teil (Nachregelung, Wochenendregelung, Regelung f\u00fcr baden-w\u00fcrttembergische Feiertage) aufgrund von Artikel\u00a016 des Vertrags (vorl\u00e4ufige Anwendung) zu definierten Zeitpunkten eintreten sollen, unabh\u00e4ngig davon, ob und wann der Vertrag selbst in Kraft tritt.
F\u00fcr die Umsetzung des Staatsvertrages in Deutschland erl\u00e4sst das deutsche Bundesverkehrsministerium Durchf\u00fchrungsverordnungen, die angefochten werden k\u00f6nnen.
F\u00fcr die Umsetzung des Staatsvertrages in der Schweiz hat das zust\u00e4ndige Departement UVEK in den Auflagen zur Erteilung der Betriebskonzession f\u00fcr den Flughafen Z\u00fcrich am 31. Mai 2001 festgelegt, dass die Konzession\u00e4rin unter Inkaufnahme der Kostenfolgen die Umsetzung des Staatsvertrages sicherstellen muss.
(Wortlaut der Auflage: Die Konzession\u00e4rin hat s\u00e4mtliche Massnahmen zur Umsetzung der Regelungen \u00fcber die Ben\u00fctzbarkeit des deutschen Luftraumes f\u00fcr An- und Abfl\u00fcge zum und vom Flughafen Z\u00fcrich ohne Verzug an die Hand zu nehmen und die n\u00f6tigen Gesuche rechtzeitig einzureichen. Innert eines Jahres nach der beidseitigen Unterzeichnung (Paraphierung) des Staatsvertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz hat die Konzession\u00e4rin das \u00fcberpr\u00fcfte und entsprechend angepasste Betriebsreglement mitsamt Bericht \u00fcber die Umweltvertr\u00e4glichkeit beim Bazl einzureichen. Die Konzession\u00e4rin hat s\u00e4mtliche Verpflichtungen, die ihr aufgrund der staatsvertraglichen Regelungen \u00fcberbunden werden, ohne Anspruch auf Entsch\u00e4digung nachzukommen.)
In diesem Zusammenhang stellen sich folgende Fragen:
1. Welche \u00dcberlegungen des Bundesrates f\u00fchrten dazu, dass es f\u00fcr die Umsetzung des Staatsvertrages in das inl\u00e4ndische Recht keines weiteren Erlasses bedarf?
2. Wie will der Bundesrat verhindern, dass die Betroffenen (der Flughafen, die Fluggesellschaften, die Anwohner) aufgrund der im Staatsvertrag vereinbarten Vorwirkung Auslagen und Investitionen t\u00e4tigen m\u00fcssen, die sich sp\u00e4ter, nach einem allf\u00e4lligen Gerichtsentscheid, als grundlos erweisen k\u00f6nnen?
3. Inwieweit ist aufgrund von Sicherheits\u00fcberlegungen eine rasche Umsetzung der ersten und der zweiten Stufe \u00fcberhaupt m\u00f6glich bzw. verantwortbar?
4. Wie ist sichergestellt, dass nach der Ablehnung des Staatsvertrages durch das schweizerische Parlament die vorgezogene Umsetzung der ersten und zweiten Stufe des Staatsvertrages r\u00fcckg\u00e4ngig gemacht werden kann?
5. Wie ist sichergestellt, dass die vorgezogene Umsetzung der ersten und zweiten Stufe des Staatsvertrages in der Schweiz r\u00fcckg\u00e4ngig gemacht werden kann bzw. nicht durchgef\u00fchrt werden muss, wenn ein deutsches Gericht feststellt, die deutschen Durchf\u00fchrungsverordnungen, welche den Staatsvertrag umsetzen, seien aufzuheben oder vorl\u00e4ufig nicht anzuwenden?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Vorbemerkung
Wie der Bundesrat bereits in der Botschaft zum Staatsvertrag ausf\u00fchrte, war es f\u00fcr das Zustandekommen des Vertrages essenziell, dass eine gewisse Entlastung des s\u00fcddeutschen Raumes sofort realisiert werden konnte. Dieses Erfordernis ergab sich aus den sehr langen \u00dcbergangsfristen f\u00fcr die Umsetzung der Regelung bez\u00fcglich der 100 000 Anfl\u00fcge, auf der die Schweiz beharrte. Diese vorgezogenen Massnahmen betreffen von den j\u00e4hrlich etwa 140 000 Anfl\u00fcgen auf Z\u00fcrich deren 10 000 bis 15 000. Das Betriebsverfahren f\u00fcr die anderen Anfl\u00fcge wird sich erst im Jahre 2005 \u00e4ndern.
Die vorzeitige Anwendbarkeit einzelner Vertragsbestimmungen ist nach dem Wiener \u00dcbereinkommen vom 23. Mai 1969 \u00fcber das Recht der Vertr\u00e4ge (SR 0.111) m\u00f6glich. In Aus\u00fcbung seiner ausw\u00e4rtigen F\u00fchrungsfunktion und -verantwortung kann der Bundesrat die vorl\u00e4ufige Anwendung eines Abkommens anordnen, wenn die Wahrung wesentlicher schweizerischer Interessen oder eine besondere Dringlichkeit es erfordern und es unm\u00f6glich ist, das ordentliche parlamentarische Genehmigungsverfahren einzuhalten.
Diese Kompetenz des Bundesrates ergibt sich aus Artikel\u00a0184 Absatz\u00a01 der Bundesverfassung, ohne dass eine Regelung auf Gesetzesstufe notwendig w\u00e4re (vergleiche Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 7. Mai 1999; BBl 1999 V 4829). Ein solches Vorgehen beeintr\u00e4chtigt die parlamentarische Genehmigungskompetenz in keiner Weise, weil die vorl\u00e4ufige Anwendung eines Staatsvertrages nach Artikel\u00a025 der Wiener Vertragsrechtskonvention jederzeit beendet werden kann. Dadurch ist gew\u00e4hrleistet, dass sich die Schweiz nicht l\u00e4ngerfristig und endg\u00fcltig bindet, ohne dass der Vertrag im ordentlichen Verfahren genehmigt und allenfalls gar dem Staatsvertragsreferendum unterstellt wurde.
1. Aus Artikel\u00a036a des Luftfahrtgesetzes (LFG; SR 748.0) ergibt sich, dass die Konzession\u00e4rin des Flughafens verpflichtet ist, die Vorgaben der Rechtsordnung einzuhalten. Die Konzession wurde dem Flughafen Z\u00fcrich unter der ausdr\u00fccklichen Bedingung erteilt, dass der Staatsvertrag eingehalten und umgesetzt wird.
Der Erlass zus\u00e4tzlichen Rechtes f\u00fcr die Umsetzung des Vertrags ins schweizerische Recht ist nicht n\u00f6tig. Die Schweiz trennt die innerstaatliche nicht von der internationalen Rechtsordnung. Sie verfolgt eine so genannte monistische Rechtsauffassung, in der Landesrecht und V\u00f6lkerrecht eine einheitliche Rechtsordnung bilden. Das bedeutet, dass eine internationale Norm, welche f\u00fcr die Schweiz verbindlich ist, automatisch auch innerstaatliche Geltung erlangt. Es ist nicht n\u00f6tig, sie durch einen speziellen Transformationsakt in das Landesrecht zu \u00fcberf\u00fchren, beispielsweise indem ein spezielles Gesetz erlassen wird.
Auch wenn v\u00f6lkerrechtliche Normen in der Schweiz keinen speziellen Transformationsakt ben\u00f6tigen, um in das Landesrecht \u00fcberf\u00fchrt zu werden, sind sie nicht in jedem Fall direkt anwendbar. Wann eine direkte Anwendbarkeit gegeben ist, bestimmt sich nach dem Konkretisierungsgrad der betroffenen Norm. In der Schweiz gelten diejenigen v\u00f6lkerrechtlichen Bestimmungen als direkt anwendbar, \"welche, wenn man sie im Gesamtzusammenhang sowie im Lichte von Gegenstand und Zweck des Vertrages betrachtet, unbedingt und eindeutig genug formuliert sind, damit sie eine direkte Wirkung erzeugen und in einem konkreten Fall angewendet werden bzw. die Grundlage f\u00fcr eine Entscheidung darstellen k\u00f6nnen\" (BBl 1984 I 791; vgl. auch BGE 124 IV 23, VPB 64.20).
Die Formulierung der Wochenendregelung des Luftverkehrsabkommens entspricht diesen Kriterien.
2. Einer der Gr\u00fcnde f\u00fcr den Abschluss des Staatsvertrages war, dass der Erlass einschneidender einseitiger Massnahmen Deutschlands sowie die R\u00fccknahme der Befugnis zur Durchf\u00fchrung der Flugsicherung im s\u00fcddeutschen Luftraum verhindert werden musste. Ohne Staatsvertrag ist mit einseitigen deutschen Massnahmen zu rechnen, welche - in noch gr\u00f6sserem Umfang als wegen der ersten und zweiten vorgezogenen Massnahme - ein Ausweichen auf andere Pisten erfordern. Dazu sind mindestens dieselben Investitionen zu t\u00e4tigen wie nun zur Umsetzung der ersten und zweiten vorgezogenen Massnahme (Schaffung bzw. Ausbau von Anflugm\u00f6glichkeiten auf die Pisten 34 und 28).
Selbst wenn die deutschen Massnahmen erfolgreich angefochten werden k\u00f6nnten, so m\u00fcssten auch f\u00fcr die Dauer eines Prozesses alternative Anflugm\u00f6glichkeiten zur Verf\u00fcgung stehen. Nur bei vorsorglichem Rechtsschutz k\u00f6nnte darauf verzichtet werden. Aber auch dann w\u00e4re noch eine Voraussetzung, dass Deutschland die Flugsicherungsbefugnis f\u00fcr den s\u00fcddeutschen Luftraum nicht entzieht, denn ohne diese m\u00fcsste allein schon aus Kapazit\u00e4tsgr\u00fcnden auf alternative Anfl\u00fcge ausgewichen werden.
Die Aufwertung von Piste 28 und 34 mit ILS und Schnellabrollwegen f\u00fcr den Hub Z\u00fcrich ist ohnehin sinnvoll, um die Betriebszuverl\u00e4ssigkeit, insbesondere die Wettersicherheit, zu erh\u00f6hen. Selbst die vom Flughafen k\u00fcrzlich eingebrachten Betriebsvarianten bedingen u. a. dieselben Investitionen, mit denen die erste und die zweite vorgezogene Massnahme gem\u00e4ss Staatsvertrag eingehalten werden kann.
Somit ist die Aussicht, dass die f\u00fcr die Umsetzung des Staatsvertrages get\u00e4tigten Investitionen sich als grundlos erweisen k\u00f6nnten, sehr unwahrscheinlich.
3. Die Sicherheit ist in der Luftfahrt oberstes Gebot - dies galt auch bei der Aushandlung des Staatsvertrages. S\u00e4mtliche Anfl\u00fcge auf den Flughafen Z\u00fcrich - sei es auf Piste 28, 14 oder 16 - erf\u00fcllen die strengen internationalen Sicherheitsanforderungen.
4. Die erste und die zweite vorgezogene Massnahme k\u00f6nnten innert kurzer Zeit r\u00fcckg\u00e4ngig gemacht werden. Allerdings ist davon auszugehen, dass Deutschland bei Ablehnung des Staatsvertrages durch die Schweiz einseitige Massnahmen treffen w\u00fcrde, welche Beschr\u00e4nkungen im Umfang der ersten und der zweiten vorgezogenen Massnahme, wenn nicht dar\u00fcber hinaus, zum Inhalt h\u00e4tten. Diese w\u00e4ren zu befolgen, solange nicht eine gerichtliche Instanz ihre Nichtanwendbarkeit verf\u00fcgt.
5. Die Genehmigung der \u00c4nderung des Betriebsreglementes vom 15. Oktober 2002, mit welcher die Anfl\u00fcge von Osten w\u00e4hrend der Wochenendregelung zugelassen wurden, sieht vor, dass diese \u00c4nderung des Betriebsreglementes nur anwendbar ist, wenn und solange die deutsche Durchf\u00fchrungsverordnung Rechtswirkung entfaltet.
W\u00fcrde Deutschland - wie angek\u00fcndigt - bei Ablehnung des Staatsvertrages die an die Schweiz delegierte Flugsicherung r\u00fcck\u00fcbernehmen, so w\u00e4re mit Nordanfl\u00fcgen wom\u00f6glich nicht einmal mehr die Erreichung der heute ben\u00f6tigten Spitzenkapazit\u00e4ten m\u00f6glich, geschweige denn eine Kapazit\u00e4tssteigerung.
Ohne Staatsvertrag m\u00fcssen deshalb allein schon wegen der R\u00fccknahme der Flugsicherung neue Anflugverfahren ins Auge gefasst werden. Dabei kann es sich wiederum nur um Anfl\u00fcge von Osten, Westen oder S\u00fcden handeln, womit die im Rahmen der Umsetzung des Staatsvertrages get\u00e4tigten Investitionen bei der Infrastruktur ebenfalls erforderlich w\u00e4ren.
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