Ich frage den Bundesrat:
1. Ist es sein Wille, generell bei Staatsvertr\u00e4gen bzw. Abkommen Fragen der politischen Konditionalit\u00e4t zu diskutieren und einzubauen? Wenn ja, um welche Konditionalit\u00e4ten geht es dabei?
2. Hat das Seco beim Rahmenabkommen mit der Volksrepublik China versucht, Konditionalit\u00e4ten auszuhandeln?
3. Wenn ja, weshalb hat man sie nicht durchsetzen k\u00f6nnen? Wenn nein, weshalb hat man darauf verzichtet?
4. Was h\u00e4lt er von einer Ausweitung der Konditionalit\u00e4t mit einer Klausel zur R\u00fcck\u00fcbernahme von abgewiesenen Asylbewerbern?
5. Wie ist die Praxis der EU betreffend politischer Konditionalit\u00e4t?
6. Gibt es Alternativen zur Konditionalit\u00e4t?
","ReasonText":"Der Bundesrat hat am 20. September 1999 die Grunds\u00e4tze der Konditionalit\u00e4t verabschiedet. Bei der Anwendung stellt man immer wieder fest, dass es schwierig ist, Konditionalit\u00e4tsklauseln in Staatsvertr\u00e4ge und dergleichen einzubauen. So hat der Bundesrat offenbar beim am 22. Mai 2002 mit der Volksrepublik China abgeschlossenen Rahmenabkommen auf den Einbau von Konditionalit\u00e4tsklauseln verzichtet. Dies, obwohl gerade im Bereich der Menschenrechte immer wieder weltweit Vorbehalte gegen\u00fcber China laut werden.
Es stellt sich die Frage, ob der Bundesrat bei solchen Abkommen nach einem Konzept oder fallweise vorgeht und dabei riskiert, dass er die Konditionalit\u00e4t unterschiedlich anwendet, d. h., es je nach Vertragsstaat auch zu Ungleichbehandlungen kommt. Das w\u00fcrde aber auch bedeuten, dass nicht alle Konditionalit\u00e4ten gleich wichtig sind, man also unterschiedlich gewichtet zwischen Umweltklauseln, Menschenrechtsklauseln, Bildungsklauseln oder Demokratieklauseln, je nach wirtschaftlichen Interessen.
Zudem werden immer mehr Stimmen laut, welche die Konditionalit\u00e4t ausdehnen m\u00f6chten auf R\u00fcck\u00fcbernahmeabkommen von abgewiesenen Asylbewerbern. Beabsichtigt der Bundesrat ebenfalls eine Ausweitung der bisherigen Praxis? Ist das effektiv?
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Der Bundesratsentscheid vom 20. September 1999 \u00fcber die \"Anwendung der politischen Konditionalit\u00e4t in den Aussenbeziehungen\" h\u00e4lt fest, dass der Bundesrat \u00fcber den teilweisen oder v\u00f6lligen Abbruch der Zusammenarbeit mit einem Land aus politischen Gr\u00fcnden oder aufgrund schwerer Menschenrechtsverletzungen entscheidet. Genannt werden dabei fehlende Bem\u00fchungen um eine Gute Regierungsf\u00fchrung, schwerwiegende Verletzungen der Menschenrechte, Unterbrechung des Demokratisierungsprozesses, schwere Verst\u00f6sse gegen Frieden und Sicherheit sowie die fehlende Bereitschaft zur R\u00fcck\u00fcbernahme eigener Staatsangeh\u00f6riger. Die \u00dcberpr\u00fcfung dieser Kriterien erfolgt auch bei der Aufnahme und der Intensivierung der Aussenbeziehungen.
Um in extremen F\u00e4llen und als Ultima Ratio ein bilaterales Abkommen ohne finanzielle Konsequenzen aussetzen oder aufheben zu k\u00f6nnen, sieht der Entscheid zudem vor, dass in allen Staatsvertr\u00e4gen, in Auftr\u00e4gen und auftrags\u00e4hnlichen Vertr\u00e4gen des Bundes eine doppelte Konditionalit\u00e4tsklausel eingef\u00fcgt wird. Diese verpflichtet zun\u00e4chst die beiden Abkommensparteien zum Respekt der demokratischen Prinzipien und der Menschenrechte (Clause g\u00e9n\u00e9rale) und erm\u00f6glicht sodann im Falle einer Nicht-Einhaltung dieser Prinzipien die entsprechenden Massnahmen zu ergreifen (Clause de non-ex\u00e9cution).
Die Einf\u00fcgung der Konditionalit\u00e4tsklauseln hat beim Abschluss verschiedener Abkommen zu Problemen gef\u00fchrt und in einigen F\u00e4llen musste von der strikten Anwendung abgewichen, der Text angepasst bzw. sogar eine oder beide Klauseln weggelassen werden. Im Falle des Mischfinanzierungsrahmenabkommens mit China wurde auf die Einf\u00fcgung der Klauseln ganz verzichtet.
Diese fallweise Anwendung droht der angestrebten Koh\u00e4renz unserer Aussenpolitik zu widersprechen und schw\u00e4cht letztlich die politische Konditionalit\u00e4t. Aus diesen Gr\u00fcnden wurde bereits im Februar 2001 eine interdepartementale Arbeitsgruppe (unter Einbezug aller betroffenen \u00c4mter) eingesetzt, mit der Aufgabe, die Anwendung der Klausel in bilateralen Abkommen und den verschiedenen Departementen zu pr\u00fcfen und allenfalls zu vereinheitlichen. Im Zusammenhang mit dem Entscheid \u00fcber das Rahmenabkommen \u00fcber die Weiterf\u00fchrung der Mischfinanzierungen mit China hat der Bundesrat sodann das EDA und EVD beauftragt, im Rahmen dieser bereits existierenden Arbeitsgruppe, die Konditionalit\u00e4tsklauseln zu \u00fcberpr\u00fcfen und ihm vor Ende 2002 einen Antrag auf eine allf\u00e4llige Anpassung vorzulegen.
2./3. Bei dem erw\u00e4hnten Abkommen handelt es sich um das Rahmenabkommen \u00fcber die Weiterf\u00fchrung der Mischfinanzierungen mit China. Es ist Teil der wirtschaftlichen Zusammenarbeit der Schweiz mit China und soll die Weiterf\u00fchrung der Mischfinanzierungen f\u00fcr die Realisierung von Infrastrukturprojekten im Umweltbereich erm\u00f6glichen. Der Bundesrat hat den Abschluss dieses Abkommens am 29. Mai 2002 zugestimmt; es wurde am 10. Juni 2002 in Peking unterzeichnet.
In den Verhandlungen wurde versucht, die beiden Konditionalit\u00e4tsklauseln in das Abkommen einzubringen. Dabei wurde vom Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft nicht nur der \u00fcbliche Kontakt \u00fcber das Finanzministerium benutzt, sondern - nachdem das Abkommen mehrere Monate blockiert war - hat auch die Politische Abteilung II des EDA \u00fcber das chinesische Aussenministerium interveniert. Die chinesischen Beh\u00f6rden haben jedoch die Einf\u00fcgung der Konditionalit\u00e4tsklausel kategorisch abgelehnt. Sie stellten sich dabei im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass eine solche Klausel in einem technischen Abkommen nichts zu suchen habe und dass sich in keinem solchen Abkommen mit anderen Geberl\u00e4ndern (inklusive der Europ\u00e4ischen Kommission und der EU-Mitglieder) eine solche Klausel finden w\u00fcrde.
Der Bundesrat stand daher vor der Wahl, entweder das Mischfinanzierungsabkommen mit China aufzugeben oder auf die explizite Erw\u00e4hnung der Konditionalit\u00e4tsklauseln zu verzichten. Er hat sich dabei f\u00fcr die zweite Alternative entschieden. Dies aus folgenden \u00dcberlegungen: Die Schweiz f\u00fchrt \u00fcber das EDA bereits seit 1991 einen Menschenrechtsdialog mit China. In diesem Rahmen wird mit den chinesischen Beh\u00f6rden regelm\u00e4ssig und offen \u00fcber Menschenrechtsfragen diskutiert und Menschenrechtsverletzungen werden angesprochen. Dabei handelt es sich, im Gegensatz zur Androhung eines Unterbruchs der Zusammenarbeit im Abkommen (wie das mit der Konditionalit\u00e4tsklausel bezweckt wird), um einen positiven Ansatz, bei dem versucht wird, einen dauerhaften Dialog \u00fcber die Einhaltung der Menschenrechte zu f\u00fchren, auf Missst\u00e4nde hinzuweisen und allenfalls Unterst\u00fctzung bei deren Behebung anzubieten.
Festzuhalten ist auch, dass es sich um ein Abkommen handelt, das nur den Rahmen f\u00fcr die weitere Zusammenarbeit festlegt. In diesem Rahmen ist es sodann den Parteien \u00fcberlassen, fallweise \u00fcber die Durchf\u00fchrung von Projekten zu entscheiden. Es enth\u00e4lt zudem auch eine K\u00fcndigungsklausel. Die Zusammenarbeit kann somit - sofern der Bundesrat zu diesem Schluss kommt - jederzeit unterbrochen und das Abkommen gek\u00fcndigt werden. Schliesslich hat auch eine Rolle gespielt, dass sich - wie Abkl\u00e4rungen best\u00e4tigten - auch in entsprechenden Abkommen der EU und anderer konsultierter L\u00e4nder mit China keine solche Konditionalit\u00e4tsklauseln finden.
4. Die Bereitschaft zur R\u00fcck\u00fcbernahme eigener Staatsangeh\u00f6riger bildet bereits Bestandteil der im Rahmen des Bundesratsentscheids vom 20. September 1999 genannten Konditionalit\u00e4tskriterien; sie wird somit bei der Beurteilung der politischen Konditionalit\u00e4t mitber\u00fccksichtigt. Zudem hat der Bundesrat mit Entscheid vom 5. Juni 2001 einen Mechanismus geschaffen, mit welchem er sicherstellt, dass die R\u00fcck\u00fcbernahmeproblematik im Rahmen des Abschlusses von bilateralen Abkommen angemessen ber\u00fccksichtigt wird.
Aufgrund einer Liste des Bundesamtes f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge (BFF), welche diejenigen L\u00e4nder enth\u00e4lt, mit welchen ein R\u00fcck\u00fcbernahmeabkommen w\u00fcnschbar w\u00e4re, werden regelm\u00e4ssig in der gesamten Bundesverwaltung die wichtigen Abkommen erhoben, welche in den kommenden Monaten mit diesen Staaten abgeschlossen werden sollen. Auf diese Weise k\u00f6nnen die Anliegen des BFF rechtzeitig in die Vorbereitungen der Abkommen eingebracht und allenfalls - wo als notwendig erachtet - kann auch die Einf\u00fcgung einer R\u00fcck\u00fcbernahmeklausel vorgesehen werden.
Als Alternative zu R\u00fcck\u00fcbernahmeklausel oder R\u00fcck\u00fcbernahmeabkommen sieht dieser Entscheid auch die \u00dcbergabe eines Aide-m\u00e9moires, den Abschluss eines Protokolls, einen Notenaustausch oder allgemein die F\u00fchrung eines Migrationsdialoges vor. Das geeignete Vorgehen bzw. Instrument wird jeweils von Fall zu Fall bestimmt - eine Flexibilit\u00e4t, welche der Bundesrat weiterhin f\u00fcr sinnvoll erachtet. Aus diesen Gr\u00fcnden er\u00fcbrigt sich eine Ausweitung der Konditionalit\u00e4t mit einer Klausel f\u00fcr die R\u00fcck\u00fcbernahme von abgewiesenen Asylbewerbern.
5. Die EG-Kommission hat im Mai 2001 eine neue Strategie zur F\u00f6rderung der Menschenrechte und der Demokratie vorgelegt, die sich vor allem auf die Rolle der Auslandshilfe konzentriert. Sie setzt dabei mehr auf Dialog und partnerschaftliche Zusammenarbeit als auf Sanktionen, um einen nachhaltigen Wandel hin zu Demokratie und Rechtsstaat herbeizuf\u00fchren. Seit 1992 hat die EG in alle bilateralen Abkommen mit Drittl\u00e4ndern eine Klausel aufgenommen, wonach die Achtung der Menschenrechte und der Demokratie wesentliche Bestandteile in den Beziehungen zur EU darstellen. Die neuen Abkommen enthalten zudem eine Klausel, wonach die Verletzung dieser \"wesentlichen Bestandteile\" Massnahmen wie die Aussetzung der Kontakte auf politischer Ebene sowie - im Extremfall - die teilweise oder vollst\u00e4ndige Sistierung der Kooperationsprogramme nach sich ziehen k\u00f6nnen.
Dieses Konzept wurde in dem im Juni 2000 mit den ehemaligen europ\u00e4ischen Kolonien in Afrika, in der Karibik und im Pazifik (AKP-Staaten) unterzeichneten Partnerschaftsabkommen von Cotonou weiterentwickelt. Der Ansatz soll nun auch auf weitere Regionen ausgedehnt werden, um eine koh\u00e4rentes Vorgehen sicherzustellen. Am Sondergipfel von Tampere im Oktober 1999 hat der Europ\u00e4ische Rat die EG im \u00dcbrigen aufgefordert, in die Kooperations- und Assoziationsabkommen mit Drittstaaten jeweils auch eine R\u00fcck\u00fcbernahmeklausel aufzunehmen, worin sich die Staaten verpflichten, ihre eigenen Staatsangeh\u00f6rigen zur\u00fcckzunehmen und damit die R\u00fcckf\u00fchrung von Personen, die sich illegal in EU-L\u00e4ndern aufhalten, zu erleichtern.
Die Umsetzung dieser Entscheidung hat sich bisher jedoch - gerade auch in den bilateralen Abkommen mit den oben erw\u00e4hnten Staaten - offenbar als eher schwierig erwiesen. Entsprechende Klauseln wurden z. B. in die Assoziationsabkommen mit Algerien und Marokko aufgenommen; konnten jedoch demgegen\u00fcber im Fall von Pakistan nicht eingef\u00fcgt werden.
6. Die \u00dcberpr\u00fcfung der Konditionalit\u00e4t beim Ausbau der Aussenbeziehungen und die M\u00f6glichkeit zum Abbruch der Beziehungen und insbesondere der Zusammenarbeit im Falle von groben Verst\u00f6ssen sind notwendig bzw. unerl\u00e4sslich. Die Einf\u00fcgung der Konditionalit\u00e4tsklausel in Rahmenabkommen ist dabei zweifellos bewusstseinsbildend und allenfalls auch leistungsf\u00f6rdernd.
Dabei ist aber davon auszugehen, dass der Androhung von Sanktionen - gerade auch angesichts der doch vergleichsweise bescheidenen Wirkung im Falle der Schweiz - weniger Bedeutung zukommt als positiven Massnahmen, mithin der gezielten F\u00f6rderung des Dialoges, der Umsetzung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Es gilt somit auch f\u00fcr die Schweiz, dass bei der F\u00f6rderung von Demokratie und Menschenrechten vor allem auch auf Partnerschaft und Unterst\u00fctzung zu setzen ist und erst in zweiter Linie auf die Androhung von bzw. die Durchsetzung von Sanktionen.
Wie bereits erw\u00e4hnt, \u00fcberpr\u00fcft der Bundesrat gegenw\u00e4rtig die Konditionalit\u00e4tsklausel, und er ist bereit, wie er mit der Annahme des Postulates Leuthard 02.3591 vom 3. Oktober 2002 gezeigt hat, auch das Parlament \u00fcber die Anwendung der Konditionalit\u00e4t bzw. der Konditionalit\u00e4tsklausel zu informieren.
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