1. Erachtet der Bundesrat die Gefahr als real, dass Beteiligungen an f\u00fcr die Versorgung des Landes wichtigen Unternehmen ins Ausland verkauft werden, insbesondere in den Bereichen Verkehr; Energie; Telekommunikation; Landwirtschaft, Nahrungsmittelversorgung; medizinische Versorgung?
2. Welche Verf\u00fcgungsbeschr\u00e4nkungen bestehen aufgrund zwingender \u00f6ffentlicher Tr\u00e4gerschaft bzw. auf spezialgesetzlicher Grundlage?
3. Welche Vorkehren sind aus der Sicht des Bundesrates zu treffen, die nationalen wirtschaftlichen und sozialen Versorgungsinteressen der Bev\u00f6lkerung gegen Ausverkauf zu sch\u00fctzen?
4. Ist der Bundesrat bereit, umfassend Bericht zu erstatten und n\u00f6tigenfalls geeignete gesetzgeberische Vorkehren zur Wahrung der \u00f6ffentlichen Interessen bei drohendem Ausverkauf ins Ausland vorzuschlagen?
","ReasonText":"In der Schweiz sind verschiedene Unternehmen t\u00e4tig, deren G\u00fcter und Leistungen f\u00fcr die Versorgung des Landes von grosser Bedeutung sind (Service public).
Die Swisscom ist eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft mit einem nationalen Versorgungsauftrag im Bereich der Telekommunikation. Die Emmi ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, die im Bereich der Milchverwertung und der K\u00e4severmarktung eine fast monopol\u00e4hnliche Stellung in der Schweiz hat und damit eine wichtige Aufgabe in der Landesversorgung erf\u00fcllt. In der Energieversorgung erf\u00fcllen die zum Teil formell privatisierten regionalen Elektrizit\u00e4tsgesellschaften eine unentbehrliche Service-public-Funktion; die im gescheiterten EMG vorgesehene nationale Netzgesellschaft mit Monopolcharakter existiert (noch) nicht.
Beteiligungen an Aktiengesellschaften sind grunds\u00e4tzlich frei handelbar, in Publikumsgesellschaften sogar anonymisiert (der wirtschaftlich Berechtigte muss nicht bekannt sein). Grenz\u00fcberschreitende Verk\u00e4ufe von allenfalls mehrheitlichen Unternehmensbeteiligungen an Unternehmen mit national wichtiger Versorgungsfunktion k\u00f6nnen deshalb nur auf der Grundlage einer ausdr\u00fccklichen gesetzlichen Grundlage verhindert werden.
Im Rahmen der nationalr\u00e4tlichen Beratung des Fusionsgesetzes hat es der Bundesrat abgelehnt, im Kartellgesetz (Fusionskontrolle) sich selbst die Kompetenz einzur\u00e4umen, aus der Sicht \u00fcberwiegend \u00f6ffentlicher Interessen bedenkliche grenz\u00fcberschreitende Fusionen und den Verkauf von Beteiligungen ins Ausland notfalls zu verhindern.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Unser Land hat ein grosses Interesse, dass Unternehmungen insbesondere in den Bereichen Verkehr, Energie und Telekommunikation in der Schweiz t\u00e4tig sind und bleiben, geht es doch neben der Versorgungssicherheit auch um volkswirtschaftliche Wertsch\u00f6pfung von betr\u00e4chtlichem Ausmass, um technologisches Know-how und um die Sicherung zukunftsf\u00e4higer Arbeitspl\u00e4tze. Die Erhaltung und St\u00e4rkung dieser schweizerischen Unternehmungen kann aber kaum durch einschr\u00e4nkende gesetzliche Regelungen oder Monopole erreicht werden. Notwendig sind vielmehr eine weitsichtige Wirtschaftspolitik und die St\u00e4rkung der Wettbewerbsf\u00e4higkeit dieser Unternehmungen.
Der Bundesrat ist somit der Ansicht, dass die nationalen Versorgungsinteressen und die volkswirtschaftlichen Interessen des Landes priorit\u00e4r auf dem Wege der Gesetzgebung zu den einzelnen vom Interpellanten genannten Sektoren sowie \u00fcber die Schaffung guter Rahmenbedingungen sicherzustellen sind und nicht \u00fcber Vorschriften zum Eigentum an bestimmten Unternehmen.
Die Art und Weise der Sicherstellung der Versorgung mit \u00f6ffentlichen G\u00fctern und Dienstleistungen (Service public) muss nach Massgabe der sektorspezifischen Begebenheiten und Interessen beurteilt werden. Wo es sich aufgrund der konkreten Situation als sinnvoll erweist, kann der Bund, soweit im Rahmen des Wirtschaftsverfassungsrechtes zul\u00e4ssig und nach Massgabe des Subsidiarit\u00e4tsprinzips n\u00f6tig, zus\u00e4tzlich zur gesetzlichen Regulierung eines bestimmten Sektors Unternehmen gr\u00fcnden oder sich an solchen beteiligen. Dabei steht dem Bund grunds\u00e4tzlich die freie Wahl zu, welche Rechtsform eine derartige Unternehmung haben soll.
Im Folgenden wird einzig auf die Bereiche eingegangen, in denen dem Bund eine Regelungsbefugnis zukommt, bzw. in denen bundesnahe Unternehmen t\u00e4tig sind. Auf die Bereiche mit kantonaler Regelungsbefugnis bzw. auf die Beteiligung der Kantone oder Gemeinden an Unternehmen kann der Bund keinen unmittelbaren Einfluss nehmen.
Auf Bundesebene stehen grunds\u00e4tzlich die folgenden Instrumente zur Steuerung von Unternehmen mit einem Versorgungsauftrag zur Verf\u00fcgung:
a. unabh\u00e4ngig von der Eigent\u00fcmerstruktur der Unternehmen:
- Gesetz und Verordnung;
- Aufsichtst\u00e4tigkeiten des Bundes betreffend Einhaltung der Gesetzesvorgaben;
- je nach gesetzlicher Ordnung: Konzession, Leistungsvereinbarungen bzw. Bestellung von konkreten Leistungen usw.;
b. bei Beteiligungen des Bundes an Unternehmen:
- gest\u00fctzt auf spezialgesetzliche Grundlagen erlassene strategische Ziele (bei spezialgesetzlichen Unternehmensformen);
- Rechte des Bundes als Aktion\u00e4r von privatrechtlichen oder spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften.
Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die genannten M\u00f6glichkeiten ausreichen, um die politische Steuerung von Unternehmen auszu\u00fcben, die Bundesaufgaben erf\u00fcllen. Spezielle Vorkehrungen gegen den Ausverkauf von Unternehmen ins Ausland sind nach Meinung des Bundesrates angesichts dieser Kontrollinstrumente nicht angezeigt. Derartige Vorkehrungen w\u00fcrden zudem den Entwicklungen in Europa zuwiderlaufen. Dort wurden in j\u00fcngster Zeit verschiedene nationale Regelungen zum Schutz gegen ausl\u00e4ndische Beteiligungen an Unternehmen als Verstoss gegen den freien Kapitalverkehr gewertet, sofern sie nicht durch ein ausreichendes \u00f6ffentliches Interesse gerechtfertigt und nicht verh\u00e4ltnism\u00e4ssig sind.
1./2. Ob der Verkauf einer Beteiligung an einem Unternehmen, das im \u00f6ffentlichen Interesse liegende G\u00fcter produziert, \u00fcberhaupt als Gefahr f\u00fcr die Versorgung des Landes mit \u00f6ffentlichen G\u00fctern zu betrachten ist, kann nicht generell beurteilt werden. Beispielsweise hat sich die Beteiligung von Vodafone an der Swisscom Mobile AG durchaus bew\u00e4hrt und zur Verbesserung des Angebotes in der Mobiltelefonie beitragen k\u00f6nnen.
In den einzelnen Sektoren gestaltet sich die Situation wie folgt:
a. Verkehr
Der Bund ist gest\u00fctzt auf das Bundesgesetz vom 20. M\u00e4rz 1998 \u00fcber die Schweizerischen Bundesbahnen (SBBG; SR 742.31) Mehrheitsaktion\u00e4r der SBB (Art. 7 Abs. 3 SBBG). Der Bundesrat kann beschliessen, Aktien an Dritte zu verkaufen, der Bund muss jedoch jederzeit die aktien- und stimmenm\u00e4ssige Mehrheit besitzen. Es bestehen keinerlei Pl\u00e4ne, die aktuelle Beteiligung des Bundes an der SBB AG herabzusetzen. Gest\u00fctzt auf diese Bestimmung ist im \u00dcbrigen die SBB AG verpflichtet, an ihrer Tochtergesellschaft SBB Cargo AG jederzeit die aktien- und stimmenm\u00e4ssige Mehrheit zu halten. Auch hier sind indes keine Pl\u00e4ne zum Verkauf von Beteiligungen vorhanden.
Im Bereich des strassengebundenen \u00f6ffentlichen Personenverkehrs ist der Bund als Tr\u00e4ger der Post bzw. ihres Gesch\u00e4ftsbereiches Postauto vertreten. Die Post ist eine selbstst\u00e4ndige \u00f6ffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes und kann folglich bereits aufgrund ihrer Rechtsnatur nicht verkauft werden. Grunds\u00e4tzlich k\u00f6nnte die Post gest\u00fctzt auf das Bundesgesetz vom 30. April 1997 \u00fcber die Organisation der Postunternehmung des Bundes (SR 783.1) Gesellschaften gr\u00fcnden. Diese m\u00fcssten indes, so weit sie aus dem Stammhaus der Post ausgegliedert w\u00fcrden, im Mehrheitseigentum der Post bleiben.
Im Bereich Verkehr ist der Bund ferner an verschiedenen konzessionierten Transportunternehmungen beteiligt. Diese sind allesamt als privatrechtliche Aktiengesellschaften ausgestaltet und stehen jeweils im \u00fcberwiegenden Eigentum der Kantone. Bei keiner dieser Gesellschaften dr\u00e4ngen sich indes Vorkehrungen auf, um einen Ausverkauf ans Ausland zu verhindern, zumal \u00fcber die im Verkehrsrecht bestehenden Instrumente (Bestellwesen, Ausschreibungen) die M\u00f6glichkeit besteht, die n\u00f6tigen Verkehrsleistungen unabh\u00e4ngig von Beteiligungen an bestimmten Transportunternehmungen zu bestellen.
b. Energie
Die Erd\u00f6lversorgung wird dominiert durch eine kleinere Zahl von international t\u00e4tigen Gesellschaften, die ihren Hauptsitz im Ausland haben und deren Aktien in der Regel international gestreut sind. Daneben sind schweizerische Unternehmen im Bereich von Vertrieb und Handel t\u00e4tig (z. B. Migros, Coop, lokale \u00d6lh\u00e4ndler). Generell gilt, dass der Anteil inl\u00e4ndisch kontrollierter Unternehmen mit zunehmender Kundenn\u00e4he w\u00e4chst.
In der Stromversorgung dominieren die schweizerisch beherrschten Unternehmen, allen voran die NOK/Axpo-Gruppe mit den nordostschweizerischen Kantonen als Aktion\u00e4re. Minderheitsbeteiligungen aus dem Ausland werden an Atel und BKW gehalten. Die durch die Lonza-group verkauften Wasserkraftwerke im Wallis werden vollst\u00e4ndig von einer ausl\u00e4ndischen Gesellschaft kontrolliert. Die Gesamtheit der in der Stromversorgung t\u00e4tigen Unternehmen wird zu \u00fcber 75 Prozent durch inl\u00e4ndische Aktion\u00e4re kontrolliert. Besonders bei der Stromversorgung gilt, dass der Anteil der inl\u00e4ndischen Eigent\u00fcmer und der \u00f6ffentlichen Hand auf Verteilstufe am gr\u00f6ssten ist.
Auch die schweizerische Gasversorgung ist dezentral und f\u00f6deralistisch organisiert. Von wenigen privaten und gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften abgesehen, liegt die Endversorgung in den H\u00e4nden der St\u00e4dte- und Gemeindewerke, welche meistens auch die Belieferung von Strom, Wasser und Fernw\u00e4rme sicherstellen. Vier Regionalgesellschaften, welche von den Endversorgungsunternehmen kontrolliert werden, sind auf nationaler Ebene zur Swissgas AG zusammengeschlossen, welche etwa drei Viertel des Schweizer Gasbedarfs beschafft.
Der Bund ist an keiner Unternehmung der Energieversorgung finanziell beteiligt. Die wichtigsten inl\u00e4ndischen Eigent\u00fcmer entsprechender Gesellschaftsanteile sind die Kantone, St\u00e4dte und Gemeinden. Im Hinblick auf eine m\u00f6gliche Liberalisierung des Strom- und Gasmarktes wurden gewisse Versorgungsunternehmen verselbstst\u00e4ndigt, was heisst, dass ihnen ein unabh\u00e4ngiger Status zur Verbesserung ihrer Handlungs- und Entscheidungsfreiheit gew\u00e4hrt wurde. In den meisten F\u00e4llen wurde einer unternehmerischen Verselbstst\u00e4ndigung nur unter dem Vorbehalt zugestimmt, dass das neue Unternehmen weiterhin im mehrheitlich \u00f6ffentlichen Besitz bleibt und dadurch ein Verkauf an Dritte ohne Zustimmung der Beh\u00f6rden bzw. Volksentscheid verhindert werden kann. Der Verkauf eines Unternehmens der Strom- oder Gasversorgung an Private oder ausl\u00e4ndische Aktion\u00e4re ist theoretisch zwar denkbar, tats\u00e4chlich ist aber die Wahrscheinlichkeit, dass dieser Fall eintritt, eher gering. Letztlich ist gerade in diesem Bereich nicht das Eigentum und dann die Kontrolle \u00fcber das Unternehmen entscheidend, sondern die Auflagen der Beh\u00f6rden im Rahmen der Erteilung von Konzessionen oder Betriebsbewilligungen. Gem\u00e4ss dem in der Referendumsabstimmung abgelehnten Elektrizit\u00e4tsmarktgesetz h\u00e4tten beispielsweise die Kantone die in ihrem Gebiet t\u00e4tigen Unternehmen zu obligatorischen Leistungen im Zusammenhang mit dem Service public verpflichten k\u00f6nnen.
c. Telekommunikation
Dieser Sektor wurde im Zuge der PTT-Reform 1998 bewusst liberalisiert. Die fr\u00fcher vom Staat selbst zu erbringende Versorgung des Landes mit Fernmeldediensten und -produkten wurde durch eine weitgehend privatwirtschaftliche Wettbewerbsordnung abgel\u00f6st. Versorgungspolitische Interessen auf diesem Gebiet werden gem\u00e4ss Fernmeldegesetz durch ein Konzessionsregime und die M\u00f6glichkeit des Bundes sichergestellt, Telekommunikationsunternehmen zu einer bestimmten Grundversorgung mit festgelegten Preisobergrenzen verpflichten zu k\u00f6nnen.
Der Bund ist gesetzlich verpflichtet, an der Swisscom AG die aktien- und stimmenm\u00e4ssige Mehrheit zu halten (Art. 6 des Bundesgesetzes vom 30. April 1997 \u00fcber die Telekommunikationsunternehmung des Bundes; SR 784.11).
Die im Jahr 2001 durchgef\u00fchrte Vernehmlassung zu einer Flexibilisierung der Bundesbeteiligung hat gezeigt, dass die Swisscom nach wie vor als \u00f6ffentliches Unternehmen wahrgenommen wird. Der Bundesrat hat deshalb im Oktober 2001 auf eine entsprechende Vorlage verzichtet. Die Swisscom ist die gr\u00f6sste unter den kleineren Telekommunikationsunternehmungen in Europa und verf\u00fcgt dank ihrer umsichtigen Unternehmensstrategie (Fokussierung auf das Kerngesch\u00e4ft) \u00fcber eine gute Performance, einen stabilen Heimmarkt und eine robuste Finanzierungsstruktur. Die weitere Entwicklung wird allerdings aufmerksam verfolgt, da sich die Marktverh\u00e4ltnisse wieder \u00e4ndern k\u00f6nnen.
d. Landwirtschaft, Nahrungsmittelversorgung
Im Bereich Landwirtschaft/Nahrungsmittel gibt es weder auf Verarbeitungs- noch auf Handelsstufe privatrechtliche Unternehmen mit einer Monopolstellung. Auch hat keine dieser Firmen einen nationalen Versorgungsauftrag. Das Risiko eines Verkaufs ins Ausland ist zudem sehr gering, denn die Unternehmen sind - insbesondere im Milchbereich - mehrheitlich in den H\u00e4nden des schweizerischen Detailhandels, von b\u00e4uerlichen Organisationen oder direkt beteiligten Produzenten der Rohstoffe.
e. Medizinische Versorgung
Die medizinische Versorgung der Bev\u00f6lkerung wird durch ein dichtes Netz von ambulanten und station\u00e4ren Einrichtungen, d. h. von Arztpraxen, Apotheken, Spitexorganisationen sowie von Spit\u00e4lern und Heimen gew\u00e4hrleistet.
Zust\u00e4ndig f\u00fcr die Bewilligung (Betriebs- und Berufsaus\u00fcbungsbewilligungen) und Beaufsichtigung dieser Einrichtungen sowie f\u00fcr die Sicherstellung einer ausreichenden Versorgung sind aufgrund der verfassungsm\u00e4ssigen Kompetenzordnung die Kantone. Der Bund hat im Rahmen seiner Zust\u00e4ndigkeit im Bereich der Sozialversicherungen (insbesondere Krankenversicherung) daf\u00fcr zu sorgen, dass die ganze Bev\u00f6lkerung zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen Zugang zu einer angemessenen Versorgung hat.
Die medizinischen Versorgungseinrichtungen und namentlich die Spit\u00e4ler sind \u00f6ffentlich-rechtlich (Gemeinden und/oder Kantone als Tr\u00e4ger) oder privatrechtlich organisiert. Der Bund selber ist weder an \u00f6ffentlich- noch an privatrechtlich organisierten Einrichtungen beteiligt. Im ambulanten und station\u00e4ren Versorgungsbereich bestehen heute tendenziell eher \u00dcberkapazit\u00e4ten. Der Verkauf von einzelnen Einrichtungen oder von Beteiligungen ins Ausland stellt deshalb keine Gefahr f\u00fcr die Versorgungssicherheit dar. Sollten sich durch entsprechende Verk\u00e4ufe in einzelnen Bereichen oder Gebieten wider Erwarten Versorgungsengp\u00e4sse ergeben, w\u00fcrde es den Kantonen obliegen, die f\u00fcr die Sicherstellung der Versorgung notwendigen Massnahmen zu treffen.
3./4. Nach Meinung des Bundesrates sind angesichts der oben beschriebenen Steuerungsmechanismen keine weiteren grunds\u00e4tzlichen Vorkehren zum Schutz gegen den Ausverkauf von wichtigen Unternehmen ins Ausland zu treffen. Hingegen ist es eine Daueraufgabe, die bestehenden Bundesaufgaben so effizient und wirksam wie m\u00f6glich zu erf\u00fcllen und der Dynamik der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung Rechnung zu tragen. Bei den damit verbundenen Ver\u00e4nderungen wird der Bundesrat stets die Wahrung der Versorgungssicherheit des Landes mit wichtigen G\u00fctern ins Zentrum seines Handelns stellen.
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