Depuis d\u00e9cembre 2001, les cantons peuvent transmettre aux autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales des demandes de r\u00e9gularisation pour des sans-papiers en se fondant sur la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001 d\u00e9finissant les cas de rigueur. Cette pratique pose un certain nombre de probl\u00e8mes, notamment \u00e0 l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s (ODR) et nous demandons au Conseil f\u00e9d\u00e9ral de bien vouloir r\u00e9pondre aux questions suivantes.
1. Il arrive que des dossiers transmis par les cantons avec un pr\u00e9avis favorable pour des requ\u00e9rants d\u00e9bout\u00e9s dont le renvoi n'a pas \u00e9t\u00e9 ex\u00e9cut\u00e9 soient refus\u00e9s par l'ODR sans que celui-ci rende une d\u00e9cision juridique motiv\u00e9e ouvrant un droit au recours. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est-il au courant de cette pratique\u00a0? S'agit-il d'un cas isol\u00e9 ou d'une pratique g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e\u00a0? L'estime-t-il justifi\u00e9e ou est-il au contraire d'avis qu'elle devrait \u00eatre chang\u00e9e\u00a0?
2. Ne pense-t-il pas que le fait de rendre dans tous les cas une d\u00e9cision juridiquement motiv\u00e9e serait de nature \u00e0 d\u00e9velopper utilement la jurisprudence et \u00e0 am\u00e9liorer les proc\u00e9dures\u00a0?
3. Le d\u00e9faut de transparence de la part des autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales quant aux crit\u00e8res retenus n'est-il pas de nature \u00e0 d\u00e9courager les autorit\u00e9s cantonales de pr\u00e9senter des demandes ou \u00e0 tout le moins \u00e0 rendre difficile leur travail de pr\u00e9paration des dossiers et de pr\u00e9avis\u00a0?
4. Par cette mani\u00e8re de faire, peut-on penser que l'ODR entend s'assurer un pouvoir discr\u00e9tionnaire sur les dossiers, au d\u00e9triment des cantons, et au risque de voir ses d\u00e9cisions tax\u00e9es d'arbitraires\u00a0?
","ReasonText":"Lors de la table ronde organis\u00e9e le 13 d\u00e9cembre 2002 par la plate-forme pour les sans-papiers, plusieurs intervenants ont exprim\u00e9 l'avis que la politique de l'examen des dossiers au cas par cas, sur la base de la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001, ne fonctionne pas \u00e0 satisfaction. Le nombre de dossiers pr\u00e9sent\u00e9s reste extr\u00eamement bas en regard du nombre pr\u00e9sum\u00e9 de sans-papiers en Suisse\u00a0; l'application des fameux crit\u00e8res n'est toujours pas claire\u00a0; on ne sait toujours pas s'ils sont cumulatifs ou non, et on constate surtout que les cantons ne s'engagent que peu et de mani\u00e8re tr\u00e8s disparate pour la r\u00e9gularisation de ceux et celles qui r\u00e9pondent \u00e0 ces crit\u00e8res. On a d\u00e9plor\u00e9 \u00e9galement un grand nombre de renvois, souvent ex\u00e9cut\u00e9s sans qu'on ait pris la peine d'examiner si les personnes concern\u00e9es constituent ou non des cas de rigueur au sens de la circulaire.
Le but de cette r\u00e9union \u00e9tait cependant de chercher des solutions directement applicables, m\u00eame partielles, pour am\u00e9liorer la situation. Par exemple, il est apparu que les autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales rendent des d\u00e9cisions n\u00e9gatives sur des demandes de r\u00e9gularisation sans les motiver. Des responsables cantonaux ont soulign\u00e9 que la pr\u00e9paration d'un dossier pour les cas de rigueur repr\u00e9sente un gros travail et que le fait de ne pas recevoir en retour les \u00e9l\u00e9ments qui ont fond\u00e9 la d\u00e9cision emp\u00eache de se faire une id\u00e9e pr\u00e9cise des exigences de l'administration f\u00e9d\u00e9rale et, par suite, de mieux adapter leur pratique. Il appara\u00eet surtout que cette pratique ne garantit aucun droit de recours, ou qu'elle emp\u00eache le recours par le fait que la personne concern\u00e9e ne sait pas sur quels \u00e9l\u00e9ments argumenter.
Depuis cette rencontre, nous avons pu prendre connaissance de nouveaux cas semblables, qui nous paraissent particuli\u00e8rement choquants et nous laissent un sentiment d'arbitraire. C'est en particulier le cas d'un Kosovar, en Suisse depuis plus de 15 ans, dont le canton de Berne a pr\u00e9sent\u00e9 le dossier \u00e0 l'ODR en estimant qu'il remplit sans aucun doute possible les crit\u00e8res de la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001. C'est presque par hasard que la \"Rechtberatungsstelle f\u00fcr Asylsuchende\" du canton de Berne a appris que les autorit\u00e9s cantonales n'avaient re\u00e7u de l'ODR qu'un simple avis informant du refus de la demande de r\u00e9gularisation, sans justification. Elle a alors d\u00e9pos\u00e9 un recours aupr\u00e8s du DFJP, mais celui-ci l'a jug\u00e9 non recevable.
Il est \u00e0 craindre que cette pratique soit souvent utilis\u00e9e, de telle sorte que les sans-papiers qui ont r\u00e9ussi \u00e0 franchir les obstacles de la proc\u00e9dure aupr\u00e8s des autorit\u00e9s cantonales sont ensuite refus\u00e9s sans raisons et sans possibilit\u00e9s de recours.
La pratique d\u00e9nonc\u00e9e ici, qui s'apparente au fait du prince, au m\u00e9pris du pr\u00e9avis du canton, ne peut qu'aggraver encore la situation, et elle devrait \u00eatre chang\u00e9e.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Remarques liminaires
Le droit d'asile est r\u00e9gi par le principe de l'exclusivit\u00e9 de la proc\u00e9dure d'asile, en vertu duquel aucune autorisation de s\u00e9jour ne peut \u00eatre d\u00e9livr\u00e9e \u00e0 un requ\u00e9rant entre le moment o\u00f9 il d\u00e9pose une demande d'asile et celui o\u00f9 il quitte la Suisse apr\u00e8s la cl\u00f4ture d\u00e9finitive de la proc\u00e9dure d'asile, \u00e0 moins que le requ\u00e9rant n'ait droit \u00e0 une telle autorisation. Conform\u00e9ment \u00e0 l'art.\u00a044, al.\u00a03, de la loi sur l'asile, une admission provisoire peut \u00eatre ordonn\u00e9e en cas de d\u00e9tresse personnelle grave, pour autant qu'aucune d\u00e9cision ex\u00e9cutoire n'ait \u00e9t\u00e9 rendue dans les quatre ans qui ont suivi le d\u00e9p\u00f4t de la demande d'asile.
La loi sur l'asile ne contient pas de r\u00e9glementation des cas de rigueur applicable aux personnes qui, apr\u00e8s le rejet d\u00e9finitif de leur demande d'asile, continuent \u00e0 s\u00e9journer en Suisse, et le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a maintes fois refus\u00e9 l'id\u00e9e d'une telle r\u00e9glementation.
Eu \u00e9gard \u00e0 la situation humainement difficile dans laquelle se trouvent les sans-papiers, une solution a \u00e9t\u00e9 recherch\u00e9e pour garantir la prise en compte des cas de d\u00e9tresse personnelle grave.
La solution concr\u00e9tis\u00e9e par l'Office f\u00e9d\u00e9ral de l'immigration, de l'int\u00e9gration et de l'\u00e9migration (IMES) et par l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s (ODR) dans la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001 est applicable aux cas de rigueur relevant du domaine des \u00e9trangers, d'une part, et de celui de l'asile, d'autre part.
\u00c0 l'\u00e9gard des requ\u00e9rants d'asile, dont la demande a fait l'objet d'une d\u00e9cision entr\u00e9e en force et, partant, en principe ex\u00e9cutoire, cette r\u00e9glementation permet aux cantons de signaler \u00e0 l'ODR, dans le cadre d'un \u00e9change de vues non contraignant, les cas de personnes confront\u00e9es \u00e0 une situation de d\u00e9tresse grave qui remplissent les conditions \u00e9nonc\u00e9es dans la circulaire.
L'ODR examine alors de mani\u00e8re informelle, sans ouvrir une nouvelle proc\u00e9dure de droit administratif, si une admission provisoire peut \u00eatre ordonn\u00e9e dans le cas d'esp\u00e8ce.
Dans ce contexte, seuls les aspects humanitaires d'une situation de d\u00e9tresse personnelle grave d\u00e9terminent l'admission provisoire en Suisse d'un requ\u00e9rant d'asile dont la demande a \u00e9t\u00e9 d\u00e9finitivement rejet\u00e9e.
1./2. Tant la doctrine que la jurisprudence d\u00e9finissent les circulaires comme des communications aux cantons, destin\u00e9es \u00e0 assurer l'application uniforme de la loi. Pour les personnes concern\u00e9es, elles ne fondent ni droits, ni obligations suppl\u00e9mentaires par rapport \u00e0 la loi.
Lorsqu'un gouvernement cantonal lui soumet un dossier, l'ODR examine donc de fa\u00e7on informelle, en se fondant sur la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001, s'il convient de maintenir l'ex\u00e9cution du renvoi ordonn\u00e9e \u00e0 l'issue de la proc\u00e9dure d'asile ordinaire ou si les circonstances du cas d'esp\u00e8ce d\u00e9notent une d\u00e9tresse personnelle grave, qui justifie une solution particuli\u00e8re, \u00e0 savoir l'admission provisoire de la personne concern\u00e9e.
Si, dans le cas d'esp\u00e8ce, l'ODR maintient l'ex\u00e9cution du renvoi, cette confirmation du statu quo ne fonde ni nouveaux droits, ni nouvelles obligations \u00e0 l'\u00e9gard de la personne concern\u00e9e. En d'autres termes, l'avis de l'ODR n'est pas notifi\u00e9 sous la forme d'une d\u00e9cision susceptible de recours et, partant, n'ouvre aucune voie de droit dans les cas o\u00f9 les crit\u00e8res \u00e9nonc\u00e9s par la circulaire ne sont pas remplis.
Reposant sur des consid\u00e9rations humanitaires, la solution pr\u00e9vue dans la circulaire a d\u00e9j\u00e0 permis de r\u00e9gulariser le statut de divers requ\u00e9rants d'asile confront\u00e9s \u00e0 une situation de d\u00e9tresse personnelle grave (jusqu'en avril 2003, 189 personnes relevant du domaine de l'asile ont \u00e9t\u00e9 mises au b\u00e9n\u00e9fice d'une admission provisoire en vertu de la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001).
3./4. Comme le rel\u00e8ve son texte introductif, la circulaire a pour objectif de cr\u00e9er la transparence, tant au sein des autorit\u00e9s et administrations cantonales comp\u00e9tentes qu'\u00e0 l'\u00e9gard des personnes concern\u00e9es. \u00c0 cet effet, elle \u00e9nonce de fa\u00e7on d\u00e9taill\u00e9e les divers crit\u00e8res applicables aux cas de rigueur, de m\u00eame que les modalit\u00e9s d'annonce de ces cas par les gouvernements cantonaux.
De plus, la r\u00e9glementation relative aux cas de rigueur n'est pas une nouveaut\u00e9 et les cantons en connaissent les modalit\u00e9s d'application. Cette pratique repose sur une vaste jurisprudence du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral concernant le cas personnel d'extr\u00eame gravit\u00e9 au sens de l'art.\u00a013, let.\u00a0f, de l'ordonnance sur la limitation du nombre des \u00e9trangers. Celle-ci a \u00e9t\u00e9 rappel\u00e9e dans la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001.
Par ailleurs, lors des nombreux contacts \u00e9tablis entre les gouvernements cantonaux concern\u00e9s par le probl\u00e8me des sans-papiers et l'ODR, ainsi qu'entre les autorit\u00e9s cantonales comp\u00e9tentes en mati\u00e8re d'ex\u00e9cution et l'IMES, les crit\u00e8res \u00e9nonc\u00e9s dans la circulaire ont fait l'objet d'explications d\u00e9taill\u00e9es et les cas particuliers, qui ne pouvaient \u00eatre r\u00e9gl\u00e9s en vertu de la circulaire, ont \u00e9t\u00e9 discut\u00e9s.
Lorsque, dans un cas d'esp\u00e8ce, l'ODR ne prononce pas l'admission provisoire propos\u00e9e par le canton, mais qu'il confirme le caract\u00e8re ex\u00e9cutoire du renvoi, il le communique par \u00e9crit au canton concern\u00e9 en indiquant les motifs de sa d\u00e9cision. Sur la base de cette communication, l'autorit\u00e9 cantonale comp\u00e9tente est parfaitement en mesure de comprendre les raisons de la d\u00e9cision n\u00e9gative de l'ODR.
Dans la circulaire, l'ODR a clairement pr\u00e9sent\u00e9 les crit\u00e8res qui permettent de consid\u00e9rer une situation comme particuli\u00e8rement grave sous l'angle humanitaire, et il a signal\u00e9 \u00e0 tous les cantons sa volont\u00e9 de dialoguer avec eux dans une mesure identique. C'est pourquoi, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral consid\u00e8re que la pratique de l'ODR, fond\u00e9e sur les crit\u00e8res \u00e9nonc\u00e9s dans la circulaire du 21 d\u00e9cembre 2001 et applicables aux personnes confront\u00e9es \u00e0 une situation de d\u00e9tresse personnelle grave \u00e0 l'issue d'une proc\u00e9dure d'asile, de m\u00eame que les motifs du refus de r\u00e9glementation sp\u00e9ciale dans le cas d'esp\u00e8ce sont suffisamment transparents, et il exclut tout risque d'application arbitraire de la circulaire.
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