Laut Medienberichten will das US Departement of Homeland Security ab Januar 2004 alle Ausl\u00e4nder, die mit Visum einreisen, an den US-Grenzen mit der neuen \"US Visitor and Immigrant Status Technology\" (US Visit) erfassen. Die Reisenden werden dabei fotografiert, ihre Fingerabdr\u00fccke werden abgenommen und gespeichert und die Reisedokumente eingescannt.
Alle jene L\u00e4nder (wie die Schweiz), f\u00fcr deren Staatsangeh\u00f6rige bisher auf der Grundlage des so genannten \"Visa Waiver Program\" ein Einreisevisum in die USA keine Pflicht war, m\u00fcssen nach dem Willen der gegenw\u00e4rtigen US Administration ab Oktober 2004 daf\u00fcr sorgen, dass in den Reisep\u00e4ssen ihrer B\u00fcrger deren Fingerabdr\u00fccke enthalten sind.
Sollte sich ein Land weigern, dieser Forderung nachzukommen, soll f\u00fcr dieses nach Absicht der US Administration wiederum die Visapflicht gelten. Dann werden Foto und zugeh\u00f6rige Fingerabdr\u00fccke des Reisenden bei der Einreise in die USA abgenommen.
Der neue Schweizer Pass ist bereits f\u00fcr das Scannen der darin enthaltenen Daten und die Aufnahme von Fingerabdr\u00fccken vorbereitet.
Den erw\u00e4hnten Massnahmen sollen offenbar international nur Personen unterworfen werden, die nicht die US-Staatsangeh\u00f6rigkeit besitzen. Die US Administration beabsichtigt ihrerseits nicht, f\u00fcr US-B\u00fcrger Reisep\u00e4sse auszustellen, die gescannt werden k\u00f6nnen und die die Fingerabdr\u00fccke oder andere biometrische Daten der Passinhaber enthalten. Foto und Unterschrift gen\u00fcgen nach wie vor als Identifikationsmittel.
Ich bitte den Bundesrat, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:
1. Die Abnahme von Fingerabdr\u00fccken gilt weltweit als Beweismassnahme im Strafrecht, die nur bei erheblichem Tatverdacht eingesetzt wird. Wie stellt sich der Bundesrat national und international zur generellen Anwendung dieser Massnahme zur polizeilichen \u00dcberwachung von Schweizer B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern im Touristen- und Gesch\u00e4ftsreiseverkehr?
2. Beteiligt sich die Schweiz national und/oder international (ausserhalb des Strafrechtes) an Vorarbeiten f\u00fcr eine biometrische \u00dcberwachung ihrer Staatsangeh\u00f6rigen, sei es \u00fcber Fingerabdr\u00fccke, elektronische Gesichtserfassung oder elektronische Iriserfassung?
Wenn ja, worin bestehen diese Vorarbeiten, und auf welcher Rechtsgrundlage beruhen sie?
3. Erfolgen in \u00f6ffentlichen Verwaltungen der Schweiz (ausserhalb des Strafrechtes) heute schon biometrische \u00dcberwachungen von Schweizerinnen und Schweizern?
4. Gedenkt der Bundesrat den Forderungen der gegenw\u00e4rtigen US Administration bez\u00fcglich Aufnahme von Fingerabdr\u00fccken und/oder anderer biometrischer Daten (wie Gesichtserfassung oder Iriserfassung) in den Schweizer Pass nachzukommen? Besteht daf\u00fcr eine Rechtsgrundlage?
5. Wenn ja, wie stellt er sicher, dass mit den in den USA elektronisch gespeicherten Daten \u00fcber Schweizerinnen und Schweizer nicht deren Privatsph\u00e4re und Pers\u00f6nlichkeitsrechte verletzt werden? Wie stellt er insbesondere sicher, dass diese Daten von den USA ausschliesslich f\u00fcr den Grenzverkehr verwendet werden?
6. Wie gedenkt er ab Inkrafttreten der US-Massnahmen gegen\u00fcber Schweizer Reisenden das Gegenrecht f\u00fcr die Einreise von US-B\u00fcrgern in die Schweiz zu handhaben?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Das Thema, ob Reisep\u00e4sse um zus\u00e4tzliche Daten zur Identit\u00e4t einer Person zu erg\u00e4nzen seien, wird nicht erst diskutiert, seitdem die USA diese Forderung gestellt haben. Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) befasst sich bereits seit 1997 mit M\u00f6glichkeiten, biometrische Daten in kodierter Form in Identit\u00e4tsausweise einzuf\u00fcgen. In erster Linie geht es darum, physikalische Merkmale des Gesichtes, der Papillarmuster der Finger und der Iris zu vermessen und in maschinenlesbarer Form zu speichern.
Zu den Aufgaben der ICAO - einer Unterorganisation der Vereinten Nationen - geh\u00f6rt es, Abl\u00e4ufe im Zivilluftverkehr zu vereinfachen und Regelungen \u00fcber einheitliche Identit\u00e4tsdokumente zu erarbeiten. Die Richtlinien und Empfehlungen der ICAO gelten weltweit als Standard.
Im Mai 2003 gab die ICAO ihren Entscheid bekannt, wonach sie empfehlen werde, biometrische Daten - vor allem der Gesichtserkennung dienende - in maschinenlesbarer Form in Identit\u00e4tsausweisen zu speichern. Als zus\u00e4tzliche biometrische Merkmale k\u00f6nnen die Mitgliedstaaten Fingerabdr\u00fccke oder Iris-Erkennung verwenden. Diese Daten werden in einem kontaktlosen Chip (contactless integrated circuit chip) gespeichert. Bevor aber die ICAO die Empfehlungen im Detail festlegt, sind noch Einzelheiten auszuarbeiten.
Wenn Reise- und Identit\u00e4tsdokumente um biometrische Daten erg\u00e4nzt werden, so geht es nicht darum, Schweizer B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger \u00fcberwachen zu k\u00f6nnen. Vielmehr bietet die Biometrie eine zus\u00e4tzliche M\u00f6glichkeit, den internationalen Reiseverkehr zu vereinfachen, indem Reisep\u00e4sse f\u00e4lschungssicherer gestaltet werden, um so m\u00f6glichst zu verhindern, dass sich jemand einen Identit\u00e4tsausweis aneignet und sich widerrechtlich als jemand anders ausgibt.
Die Biometrie ist ein Mittel, das bei der Bek\u00e4mpfung illegaler Migration, Menschenschmuggel und -handel eine wesentliche Rolle spielt. Biometrische Daten in einem Identit\u00e4tsausweis sind nichts Neues: Ein Foto oder Angaben zur Gr\u00f6sse und zum Geschlecht sind auch biometrische Angaben und finden sich l\u00e4ngst in jedem Identit\u00e4tsausweis.
Jeder Staat, so auch die Schweiz, ist bestrebt, Dokumente herzustellen, anhand derer sich die Identit\u00e4t einer Person eindeutig feststellen l\u00e4sst. Ein solches Dokument tr\u00e4gt nicht zuletzt zur allgemeinen Sicherheit bei und erleichtert es Menschen, sich in allen Teilen der Welt m\u00f6glichst ungehindert bewegen zu k\u00f6nnen.
Der vom US-Kongress nach den Ereignissen vom 11. September 2001 verabschiedete Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002 sieht vor, dass in US-amerikanisches Hoheitsgebiet einreisende ausl\u00e4ndische Staatsangeh\u00f6rige sich ab dem 26. Oktober 2004 mit einem Reisedokument (Visa oder Reisepass) ausweisen m\u00fcssen, auf dem in kodierter Form biometrische Daten gespeichert sind. Nach den Bestimmungen dieses Gesetzes m\u00fcssen Reisedokumente den Empfehlungen der ICAO entsprechen.
F\u00fcr die Schweiz und EU-Mitgliedstaaten gilt das Visa Waiver Program (VWP). Im Rahmen dieses Programmes zur Aufhebung der Visumspflicht brauchen Schweizer Staatsangeh\u00f6rige zur Einreise in die USA - sei es als Touristen oder Gesch\u00e4ftsreisende - kein Visum. Nach neuer amerikanischer Gesetzgebung gilt nun, dass nach dem 26. Oktober 2004 ausgestellte Schweizer Reisep\u00e4sse biometrische Daten enthalten m\u00fcssen. Ist diese Anforderung nicht erf\u00fcllt, wird die Schweiz aus dem VWP ausgeschlossen, und f\u00fcr Personen, die in die USA einreisen m\u00f6chten, wird die Visumspflicht gelten. Die biometrischen Daten dieser Personen d\u00fcrften dann bei deren Einreise von den amerikanischen Beh\u00f6rden erhoben werden.
Vor dem Hintergrund dieser Ausf\u00fchrungen beantwortet der Bundesrat die Fragen des Interpellanten wie folgt.
1. Reise- und Identit\u00e4tsdokumente sollen durch den von der ICAO erwogenen Grundsatz, Fingerabdr\u00fccke einzuf\u00fcgen, f\u00e4lschungssicherer werden. Die Gesichtserkennung hat aber Vorrang, und jedem Staat bleibt es \u00fcberlassen, Identit\u00e4tsausweise mit Daten \u00fcber Fingerabdr\u00fccke zu erg\u00e4nzen.
Sollte dereinst entschieden werden, dass im Schweizer Reisepass die Fingerabdr\u00fccke derjenigen Person enthalten sein m\u00fcssen, auf deren Name das Dokument ausgestellt ist, so dient diese Massnahme einem einzigen Zweck: Die Identifikation einer Person anhand der im Dokument enthaltenen Angaben \u00fcber die physischen Merkmale soll vereinfacht werden. W\u00fcrden entsprechende Massnahmen getroffen, so nicht um der polizeilichen \u00dcberwachung willen. Zurzeit erw\u00e4gt der Bundesrat nicht, \u00fcber die Empfehlungen der ICAO hinausgehende Massnahmen zu treffen und neben Daten zur Gesichtserkennung weitere biometrische Daten in den Reisepass aufzunehmen.
2. Als Mitglied der ICAO ist die Schweiz in den Sonderkommissionen und Fachaussch\u00fcssen vertreten, die sich mit der Einf\u00fchrung k\u00fcnftiger Richtlinien \u00fcber biometrische Daten befassen. Die Schweiz sitzt auch dem European Forum for Travel Documents als Beobachterin bei. Diese Institution koordiniert die von den EU-Mitgliedstaaten beschlossenen Massnahmen \u00fcber Reisedokumente.
Die Richtlinien der ICAO sind indessen lediglich Empfehlungen. Der Entscheid, ob und welche biometrischen Daten in ein Reisedokument aufgenommen werden, bleibt den einzelnen Staaten vorbehalten. In der Schweiz wird der Gesetzgeber \u00fcber die zu treffenden Massnahmen zu entscheiden haben (siehe auch Antwort 4).
3. Die \u00f6ffentlichen Verwaltungen der Schweiz bedienen sich in keiner Weise biometrischer Daten, um Schweizer Staatsangeh\u00f6rige zu \u00fcberwachen. Es sind aber biometrische Erkennungssysteme zu Personenidentifikation in Betrieb, die den Zutritt zu einigen \u00f6ffentlichen Geb\u00e4uden kontrollieren, indem z. B. die Iris gescannt wird. Solche auf der Verarbeitung biometrischer Daten beruhende Sicherheitssysteme werden indessen nur in Hochsicherheitsbereichen verwendet.
4. Noch ist nicht absehbar, in welcher Weise sich die von den USA festgelegten Bestimmungen - Stichtag ist der 26. Oktober 2004 - auswirken werden. So weit der Bundesrat unterrichtet ist, herrscht denn auch bei den EU-Staaten Unklarheit dar\u00fcber, was die genauen Konsequenzen dieses Datums sind. Eine Interpretation ist, dass bis zu diesem Datum Schritte eingeleitet worden sein m\u00fcssen, damit Identit\u00e4tsdokumente um die in Frage stehenden biometrischen Daten erg\u00e4nzt werden k\u00f6nnten, nicht aber, dass zu diesem Zeitpunkt die von den USA geforderten Massnahmen bereits umgesetzt worden sein m\u00fcssen. Es ist ausserdem auch gar nicht sicher, ob die USA bis Oktober 2004 selbst schon in der Lage sein werden, mit biometrischen Daten versehene Visa auszustellen. Auch steht bei der ICAO noch eine Reihe von Entscheiden dar\u00fcber aus, wie die neuen Empfehlungen in die Praxis umgesetzt werden sollen.
Der Bundesrat verfolgt aufmerksam die Entwicklung in dieser Sache. Fest steht indessen, dass das Bundesgesetz vom 22. Juni 2001 \u00fcber die Ausweise f\u00fcr Schweizer Staatsangeh\u00f6rige (AwG, SR 143.1) ge\u00e4ndert werden m\u00fcsste, sollten Schweizer Identit\u00e4tsausweise um die in Frage stehenden biometrischen Daten erg\u00e4nzt werden. In Artikel\u00a02 dieses Ausweisgesetzes werden die Daten, die Identit\u00e4tsausweise enthalten m\u00fcssen, abschliessend aufgelistet. Diese Auflistung m\u00fcsste um jene kodierten und maschinenlesbaren biometrischen Daten erg\u00e4nzt werden, die in den Ausweisen enthalten sein sollen. Die \u00c4nderung dieses Artikels erforderte indessen einen Entscheid der eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te.
Der Schweizer Reisepass ist nicht bereits f\u00fcr das Scannen der darin enthaltenen Daten und die Aufnahme von Fingerabdr\u00fccken vorbereitet. Es trifft aber zu, dass den geltenden Empfehlungen der ICAO entsprechend eine Anzahl der im Schweizer Reisepass enthaltenen Daten bereits maschinenlesbar ist (Art. 2 Abs. 2 AwG).
5. Die in Identit\u00e4ts- und Reisedokumenten enthaltenen Daten dienen in erster Linie der raschen und eindeutigen, im Rahmen einer gesetzm\u00e4ssigen Kontrolle durchgef\u00fchrten Identifikation der Person, die das Dokument rechtm\u00e4ssig besitzt. Ein weiterer Punkt ist, dass es vollumf\u00e4nglich im Ermessen der USA liegt zu bestimmen, unter welchen Bedingungen ausl\u00e4ndische Staatsangeh\u00f6rige in die USA einreisen d\u00fcrfen. Zwischen der Schweiz und den USA besteht kein Abkommen, das die Einreiseformalit\u00e4ten regelt. Welche Voraussetzungen erf\u00fcllt sein m\u00fcssen, um in die USA einzureisen, und zu welchen Massnahmen die US-Beh\u00f6rden bei der Zollkontrolle befugt sind, wird allein von US-amerikanischem Gesetz bestimmt.
Der Reiseverkehr zwischen der Schweiz und den USA soll in jedem Fall so sicher und uneingeschr\u00e4nkt wie m\u00f6glich gestaltet werden. Um Gew\u00e4hr zu leisten, dass Schweizer Staatsangeh\u00f6rige unter den bestm\u00f6glichen Bedingungen in die USA reisen k\u00f6nnen, auch was den Schutz von pers\u00f6nlichen Daten betrifft, steht die Schweiz st\u00e4ndig in Kontakt mit den USA. Unl\u00e4ngst wurde bei einem Treffen zwischen schweizerischen und amerikanischen Sachverst\u00e4ndigen die M\u00f6glichkeit zur Sprache gebracht, in Sachen Migration und Sicherheit aufgrund einer klaren V\u00f6lkerrechtsgrundlage zusammenzuarbeiten. In Bezug auf Daten, die die US-Beh\u00f6rden bei der Einreise Schweizer Staatsangeh\u00f6riger in die USA erheben, sind die USA indessen heute souver\u00e4n. Der Bundesrat kann deshalb keine Garantie \u00fcber die Verwendung solcher Daten geben.
6. Es l\u00e4sst sich heute nicht klar bestimmen, wie sich die neuen Einreisebestimmungen der USA genau auswirken werden oder wann sie schliesslich zum Tragen kommen. Deshalb verfolgt der Bundesrat die Entwicklung aufmerksam. Im Weiteren gelten die Ausf\u00fchrungen unter Ziffer 5 mutatis mutandis auch f\u00fcr die Schweiz: Zumal zwischen der Schweiz und den USA kein entsprechendes Abkommen besteht, liegt es im freien Ermessen der Schweiz, die Bedingungen festzulegen oder auch zu \u00e4ndern, unter denen US-amerikanische Staatsangeh\u00f6rige in unser Land einreisen d\u00fcrfen.
Ein Entscheid w\u00fcrde vor allem dann erwogen werden, wenn US-amerikanische Reisep\u00e4sse nicht den international anerkannten ICAO-Richtlinien entspr\u00e4chen. Bis aber Klarheit \u00fcber die unter Ziffer 4 angesprochenen Unsicherheiten besteht, will der Bundesrat diesbez\u00fcglich noch keine Entscheide treffen.
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