Der Bundesrat wird ersucht, im Zusammenhang mit den einseitig von Deutschland verh\u00e4ngten Anflugsperren auf den Flughafen Z\u00fcrich-Kloten folgende Massnahmen unverz\u00fcglich zu pr\u00fcfen und in die Wege zu leiten:
1. Er soll an den ICAO-Rat gelangen. Falls der ICAO-Rat gegen die Schweiz entscheiden w\u00fcrde, soll der Bundesrat ein Schiedsgericht anrufen oder den Internationalen Gerichtshof in Den Haag (Chicago-Abkommen Art. 84/86). Er soll in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen r\u00fcgen.
2. Er soll im Sinne von Artikel\u00a08 Absatz\u00a03 EG-VO 2408/92 direkt an die EU-Kommission wegen Verletzung von EG-VO 2408/92 gelangen, da die Schweiz in diesem Sachbereich wie ein Mitgliedstaat der EU anzusehen ist. Weiter soll er um das Streitbeilegungsverfahren gem\u00e4ss dieser Verordnung ersuchen. Er soll in einem solchen Verfahren alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen r\u00fcgen.
3. Er soll die EU-Kommission (informell) veranlassen, dass sie wegen der Verletzung des Luftverkehrsabkommens Schweiz-EU und der Verletzung der EG-VO 2408/92 durch Deutschland an den Europ\u00e4ischen Gerichtshof gelangt (Art. 226 EG-Vertrag).
4. Er soll den Gemischten Ausschuss gem\u00e4ss Artikel\u00a021 des Luftverkehrsabkommens Schweiz-EU wegen Verletzung dieses Abkommens anrufen. In einer solchen Eingabe soll er alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen r\u00fcgen. Dar\u00fcber hinaus soll er geeignete zeitweilige Schutzmassnahmen im Sinne dieses Abkommens pr\u00fcfen und umsetzen, falls eine g\u00fctliche Einigung im Rahmen des bilateralen Ausschusses scheitert.
5. Er soll an den Internationalen Gerichtshof in Haag gelangen (im Sinne des Europ\u00e4ischen \u00dcbereinkommens zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten vom 29. April 1957, in dem sich die vertragschliessenden Parteien verpflichten, alle v\u00f6lkerrechtlichen Streitigkeiten zwischen ihnen diesem Gerichtshof vorzulegen). In einem solchen Verfahren soll er alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen r\u00fcgen.
6. Er soll die Flughafen AG, die Swiss sowie weitere Schweizer Beteiligte in den h\u00e4ngigen und k\u00fcnftigen Verfahren vor deutschen Gerichten, welche die Anfechtung deutscher Flugsperren zum Gegenstand haben, unterst\u00fctzen.
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Nachdem am 18. M\u00e4rz 2003 der Staatsvertrag mit Deutschland in der parlamentarischen Behandlung gescheitert war, hat die Bundesrepublik Deutschland umgehend strenge einseitige Regelungen erlassen. Sie dehnte die Nachtflugregelung auf abends 21.00 Uhr bis morgens 07.00 Uhr aus. Zus\u00e4tzlich wurden die w\u00e4hrend der Nachtflug- und Wochenendregelung geltenden Mindestflugh\u00f6hen \u00fcber s\u00fcddeutschem Gebiet heraufgesetzt, und die Ausnahmeklausel wurde per 10. Juli 2003 versch\u00e4rft. W\u00e4hrend die Ausdehnung der Nachtflug- und Wochenendregelung sowie die neuen Flugh\u00f6hen \u00fcber S\u00fcddeutschland im t\u00e4glichen Flugbetrieb - wenn auch unter Schwierigkeiten - noch aufgefangen werden konnten, war die Versch\u00e4rfung der Ausnahmeklausel f\u00fcr den Flughafen und die Swiss existenzbedrohend. Ab 10. Juli 2003 w\u00e4re es zu Flugausf\u00e4llen in erheblichem Umfang gekommen.
Der Bundesrat war der Auffassung, dass diese deutschen Massnahmen den Verkehr von und nach Z\u00fcrich in unverh\u00e4ltnism\u00e4ssiger Weise beeintr\u00e4chtigen und dass sie folglich das Luftverkehrsabkommen Schweiz-EG verletzen. Deshalb hat er am 10. Juni 2003 bei der Europ\u00e4ischen Kommission eine Beschwerde gegen die deutsche Verordnung eingereicht, welche die An- und Abfl\u00fcge durch den deutschen Luftraum regelt. Um schwere und nicht wieder gutzumachende Nachteile der deutschen Verordnung zu vermeiden, hat die Schweiz bei der Europ\u00e4ischen Kommission auch die Anordnung von einstweiligen Massnahmen verlangt.
Am 26. Juni protokollierten der deutsche Verkehrsminister Stolpe und Bundesrat Leuenberger eine Erkl\u00e4rung, wonach Deutschland die Versch\u00e4rfung der Ausnahmeklausel aussetzt, die Schweiz die Einf\u00fchrung von Anflugverfahren von S\u00fcden ab 30. Oktober 2003 erm\u00f6glicht und die weiteren Schritte zur Verbesserung der Anflugm\u00f6glichkeiten etappenweise vornimmt (z. B. Einrichtung Instrumentenlandesystem ILS).
Die Erkl\u00e4rung beh\u00e4lt den Ausgang der Rechtsverfahren in Br\u00fcssel und Mannheim ausdr\u00fccklich vor. Damit ist sichergestellt, dass die deutsche Durchf\u00fchrungsverordnung und ihre Auswirkungen auf Unique, Swiss und die Bev\u00f6lkerung unabh\u00e4ngig vom Inhalt der Erkl\u00e4rung einer umfassenden rechtlichen Beurteilung durch die erw\u00e4hnten Instanzen unterzogen werden.
1. Bereits mit Beschluss vom 25. M\u00e4rz 2003 hatte der Bundesrat eine Anfechtung einseitiger deutscher Massnahmen vor dem Rat der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation ICAO als nicht opportun beurteilt, dies in Anbetracht des Umstandes, dass es sich bei der ICAO um ein politisches Organ handelt, von welchem keine rasche Entscheidung zu erwarten w\u00e4re. Im Gegenteil ist eher damit zu rechnen, dass die ICAO die Angelegenheit einer verhandlungsweisen L\u00f6sung der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland \u00fcberlassen w\u00fcrde.
Hinsichtlich der Rechtslage bestehen grosse Fragezeichen. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim hat in seinem Entscheid vom 26. Januar 2003 die im \u00dcbereinkommen vom 7. Dezember 1944 \u00fcber die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0) bzw. in der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 \u00fcber den Transit internationaler Luftverkehrslinien (SR 0.748.111.2) verbrieften Transitrechte als nicht tangiert betrachtet. Die bisher bekannten Rechtsmeinungen zum Thema gehen auseinander. International anerkannte Experten bezweifeln aber, dass sich aus dem internationalen Luftrecht eine L\u00f6sung f\u00fcr die vorliegende Situation ergibt.
Solange noch andere Rechtsverfahren h\u00e4ngig sind, w\u00e4re die Anrufung der ICAO schon deshalb nicht ratsam, weil die angerufenen Instanzen die angehobenen Verfahren unter Umst\u00e4nden sistieren k\u00f6nnten, bis ein Entscheid der ICAO vorliegt. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen f\u00fcr die Dauer des Verfahrens ist im Streitbeilegungsverfahren der ICAO nicht vorgesehen.
Ob allenfalls nach einem f\u00fcr die Schweiz ung\u00fcnstigen Ausgang der h\u00e4ngigen Verfahren das Streitbeilegungsverfahren der ICAO von Nutzen sein k\u00f6nnte, kann heute noch nicht entschieden werden.
2. In seiner Beschwerde vom 10. Juni 2003 hat der Bundesrat s\u00e4mtliche deutschen Anordnungen, welche An- und Abfl\u00fcge zum und vom Flughafen Z\u00fcrich durch deutschen Luftraum untersagen oder behindern, angefochten. Die Schweiz st\u00fctzt sich dabei auf die EG-Verordnung 2408/92 und macht geltend, die ihr aus dem Luftverkehrsabkommen zustehenden Rechte w\u00fcrden eingeschr\u00e4nkt. Wann mit einem Entscheid der Europ\u00e4ischen Kommission gerechnet werden kann, ist heute nicht bekannt.
3. Mit der Beschwerde bei der EG-Kommission er\u00fcbrigt sich eine zus\u00e4tzliche \"Anzeige\" des Umstandes der Marktzugangsbeschr\u00e4nkung bei der Europ\u00e4ischen Kommission mit dem Ziel, diese zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens zu bewegen. Es ist allerdings nicht davon auszugehen, dass die Europ\u00e4ische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren anhebt, da die Verordnung 2408/92 \u00fcber den Zugang zu den Strecken der Gemeinschaft ein spezielles Verfahren vorsieht.
4. Der Bundesrat hat auch ein Vorgehen beim Gemischten Ausschuss gepr\u00fcft. Der Gemischte Ausschuss besteht aus Vertretern der Vertragsparteien und beschliesst einstimmig. Die EG wird im Gemischten Ausschuss von der Kommission vertreten, die von Vertretern der Mitgliedstaaten unterst\u00fctzt wird. Der Standpunkt der Gemeinschaft wird vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit festgelegt. Es ist nicht wahrscheinlich, dass Deutschland im Rat \u00fcberstimmt w\u00fcrde. Eine Beschwerde bei der Europ\u00e4ischen Kommission erschien dem Bundesrat daher als das geeignetere Mittel. Sie wurde am 10. Juni 2003 eingereicht. Gleichwohl wird die Angelegenheit von der Schweiz f\u00fcr den n\u00e4chsten Gemeinsamen Ausschuss am 3. Dezember 2003 zur Er\u00f6rterung traktandiert.
5. Das europ\u00e4ische \u00dcbereinkommen zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten vom 29. April 1957 (SR 0.193.231) findet nach Artikel\u00a028 Absatz\u00a01 keine Anwendung auf Streitigkeiten, die aufgrund einer zwischen den Parteien getroffenen Vereinbarung einem anderen Verfahren zur friedlichen Beilegung unterworfen sind. Im vorliegenden Fall gehen die Bestimmungen des Luftverkehrsabkommens Schweiz-EG und der ICAO zur friedlichen Streitbeilegung vor.
6. Soweit m\u00f6glich und sinnvoll, unterst\u00fctzt der Bund auch die Bestrebungen von Swiss und Unique bei den deutschen Gerichten. Der Bundesrat erachtet aber ein selbstst\u00e4ndiges Vorgehen der Eidgenossenschaft bei den deutschen Gerichten nicht als vorteilhaft. Eine zweifelhafte Situation betreffend die Aktivlegitimation und die Gefahr, dass die Europ\u00e4ische Kommission nicht auf die Beschwerde eintreten w\u00fcrde, wenn die Eidgenossenschaft ihre Interessen schon in Deutschland gerichtlich verfolgen w\u00fcrde, liessen es als vorteilhafter erscheinen, von einer selbstst\u00e4ndigen Klage abzusehen. Hinzu kommt, dass eine schweizerische Klage bei deutschen Gerichten auch die Verhandlungsm\u00f6glichkeiten mehr eingeschr\u00e4nkt h\u00e4tte als die Beschwerdef\u00fchrung in Br\u00fcssel.
Die Aufgabenteilung, wonach die Eidgenossenschaft in Br\u00fcssel Beschwerde einreicht und die Unternehmungen in Mannheim vorgehen, beide Interventionen aber eng koordiniert werden, erschien daher - im Einvernehmen aller Beteiligten - als das geeignetste Vorgehen.
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