Wir bitten um die dringliche Beantwortung folgender Fragen:
1. Wann gelangt der Bundesrat vor den Icao-Rat? Falls der Icao-Rat gegen die Schweiz entscheiden w\u00fcrde: W\u00fcrde der Bundesrat ein Schiedsgericht anrufen oder den Internationalen Gerichtshof in Den Haag (Chicago-Abkommen Art. 84/86)? R\u00fcgt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?
2. Gelangt er im Sinne von Artikel\u00a08 Absatz\u00a03 EG-VO 2408/92 direkt an die EU-Kommission wegen Verletzung der EG-VO 2408/92, da die Schweiz in diesem Sachbereich wie ein Mitgliedstaat der EU anzusehen ist, und ersucht er um das Streitbeilegungsverfahren gem\u00e4ss dieser Verordnung? R\u00fcgt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?
3. Veranlasst er (informell) die EU-Kommission, dass sie wegen Verletzung des Luftverkehrsabkommens Schweiz/EU und Verletzung der EG-VO 2408/92 durch Deutschland an den Europ\u00e4ischen Gerichtshof gelangt (Art. 226 EG-Vertrag)? R\u00fcgt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?
4. Wann ruft er den Gemischten Ausschuss gem\u00e4ss Artikel\u00a021 des Luftverkehrsabkommens Schweiz/EU wegen Verletzung dieses Abkommens an? R\u00fcgt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen? Welche geeigneten zeitweiligen Schutzmassnahmen im Sinne dieses Abkommens w\u00fcrde er treffen, falls eine g\u00fctliche Einigung im Rahmen des bilateralen Ausschusses scheitert?
5. Wann gelangt er an den Internationalen Gerichtshof in Den Haag (im Sinne des Europ\u00e4ischen \u00dcbereinkommens zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten vom 29. April 1957, in dem die vertragsschliessenden Parteien sich verpflichten, alle v\u00f6lkerrechtlichen Streitigkeiten zwischen ihnen diesem Gerichtshof vorzulegen)? R\u00fcgt der Bundesrat in einem solchen Verfahren alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?
6. Unterst\u00fctzt er die Flughafen AG, die Swiss sowie weitere Schweizer Beteiligte in den h\u00e4ngigen und k\u00fcnftigen Verfahren vor deutschen Gerichten, die die Anfechtung deutscher Flugsperren zum Gegenstand haben?
7. Befindet er sich in Gespr\u00e4chen oder Verhandlungen mit Deutschland \u00fcber die Flugsperren? Wenn ja, mit welchem Inhalt?
7.1 Akzeptierung aller Beschr\u00e4nkungen?
7.2 Teilweise Akzeptierung der Beschr\u00e4nkungen?
Falls Ziffern 7.1 und 7.2 nicht zutreffen:
7.3. Wird der Vertrag zwischen Deutschland und \u00d6sterreich zum Flughafen Salzburg zum Vorbild genommen?
7.4 Falls Ziffer 7.3 nicht zutrifft: Hat der Bundesrat das Angebot gemacht, vorl\u00e4ufig zur Vereinbarung von 1984 zur\u00fcckzukehren, bis eine endg\u00fcltige neue Regelung getroffen ist?
7.5 Hat er zeitliche Vorstellungen \u00fcber die Verhandlungsf\u00fchrung, und falls ja, welche?
","ReasonText":"Am 20. September 2001 wurde der \"Staatsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland \u00fcber die Durchf\u00fchrung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft \u00fcber deutschem Hoheitsgebiet und \u00fcber Auswirkungen des Betriebes des Flughafens Z\u00fcrich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland\" (Staatsvertrag) paraphiert und von Vertretern beider Staaten am 18. Oktober 2001 unterzeichnet.
Am 8. M\u00e4rz 2002 hat der Bundesrat die Botschaft zum Staatsvertrag verabschiedet und der Bundesversammlung mit Antrag auf Zustimmung zugeleitet. Der Nationalrat ist nicht auf die Vorlage eingetreten, der St\u00e4nderat hat den Vertrag im Sinne der vorberatenden Kommission am 18. M\u00e4rz 2003 abgelehnt. Damit ist die Ratifizierung gescheitert.
Die vorl\u00e4ufig angewendeten Bestimmungen des Staatsvertrages haben die deutschen Beh\u00f6rden in die 213. Durchf\u00fchrungsverordnung zur Luftverkehrsordnung aufgenommen und als Reaktion auf die Nichtratifizierung die Flugsperren noch versch\u00e4rft.
Es stellt sich die Frage, ob der Bundesrat nach der Ablehnung des Staatsvertrages alle M\u00f6glichkeiten ausgesch\u00f6pft hat, um gegen die deutschen Flugsperren vorzugehen. Die bisherigen \u00c4usserungen und Pressemitteilungen lassen daran zweifeln. Statt die M\u00f6glichkeiten der internationalen Streitentscheidungs- bzw. Streitbeilegungsmechanismen darzulegen und zu nutzen, hat der Bundesrat bzw. das UVEK (z. B. die Pressemitteilung vom 3. Juni 2003) bisher:
- vor allem allgemeine \"moralische\" Argumente vorgebracht (\"Flughafen und Z\u00fcrich sind selbst Schuld, wenn ....\", \"Deutschland hat immer gesagt, dass ....\");
- sich defensiv \u00fcberlegt, wie die Flugsperren umgesetzt werden k\u00f6nnen (\"SIL-Gespr\u00e4che m\u00fcssen weitergef\u00fchrt werden\", \"S\u00fcdanfl\u00fcge m\u00fcssen eingef\u00fchrt werden\"), sich also im innerschweizerischen \"L\u00e4rmverteilungsstreit\" positioniert, statt die schweizerischen Interessen offensiv nach aussen zu wahren;
- den Staatsvertrag als ideale L\u00f6sung pr\u00e4sentiert, die das Parlament \"leider\" abgelehnt habe.
Weiter ist aufgrund von Mitteilungen des UVEK nicht auszuschliessen, dass die vom Bundesrat vorbereitete Eingabe an die EU-Kommission nur die Versch\u00e4rfung der Flugsperren thematisiert, die nach Ablehnung des Staatsvertrages erlassen wurden, und nicht die deutsche Verordnung; die in Voranwendung des abgelehnten Staatsvertrages erlassen wurde.
\u00dcberdies hat der Bundesrat ohne Begr\u00fcndung die Anrufung des Icao-Rates bereits ausgeschlossen. Das ist ausgerechnet der Schritt, bei dem sich der Bundesrat auf die jahrzehntelange Staatenpraxis berufen kann! Somit ist zu bef\u00fcrchten, dass der Bundesrat die nach Ablehnung des Staatsvertrages offenen rechtlichen Fragen gar nicht auf allen Ebenen und mit allen Mitteln zu einer Kl\u00e4rung bringt und dass er die Chancen in internationalen Streitbeilegungsmechanismen verschlechtert.
Der Bundesrat hat bisher gegen\u00fcber Deutschland mit seinem z\u00f6gerlichen Verhalten signalisiert, dass Flugsperren im grenznahen Raum durch die Schweiz sofort umgesetzt werden. Die Planungssicherheit, auch f\u00fcr den Flughafen Z\u00fcrich, wird dadurch schwerwiegend beeintr\u00e4chtigt. Sodann gef\u00e4hrdet eine Anpassung an deutsche Flugsperren die Flughafen AG finanziell (Entsch\u00e4digungszahlungen in Milliardenh\u00f6he usw.) und betrieblich.
Mit diesem Verhalten gibt der Bundesrat auch ein falsches Signal gegen\u00fcber anderen Nachbarstaaten. Die Schweiz hat bekanntlich nur grenznahe Flugh\u00e4fen und ist auf die Einhaltung und Durchsetzung der internationalen Vertragswerke (Chicago-Abkommen, Transitvereinbarung, Vertr\u00e4ge mit der EU) angewiesen. Nur wenn vorher alle rechtlichen Schritte eingeleitet worden sind, wird Deutschland auch wieder verhandlungsbereit sein. Wegweisend f\u00fcr neue Verhandlungen k\u00f6nnen nur die bereits geschlossenen internationalen Vertr\u00e4ge, EG-VO 2408/92, die in Deutschland bis September 2003 umzusetzende EU-Richtlinie 2002/30 vom 26. M\u00e4rz 2002 sowie der Vertrag zum Flughafen Salzburg sein. (Wegen dieser neuen Richtlinie wird sich Deutschland vermutlich beeilen, alle Restriktionen vor dem Datum der Umsetzung in Kraft zu setzen bzw. eine m\u00f6glichst ung\u00fcnstige Regelung mit der Schweiz vor September 2003 zu treffen.)
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Einleitung
Als Deutschland am 22. Mai 2000 die Verwaltungsvereinbarung von 1984 auf Ende Mai 2001 k\u00fcndigte, teilte es auf diesen Zeitpunkt den Erlass einer einseitigen Verordnung mit. Diese sah eine Beschr\u00e4nkung der Anfl\u00fcge von Norden auf 80 000 vor. Von Montag bis Freitag w\u00e4ren zwischen 21.00 Uhr und 07.00 Uhr sowie an Wochenenden generell keine Anfl\u00fcge mehr zul\u00e4ssig gewesen. Diese Regelung w\u00e4re in zwei Stufen innert 12 Monaten in Kraft getreten. In der Folge einigten sich die Schweiz und Deutschland auf einen Staatsvertrag (Staatsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland \u00fcber die Durchf\u00fchrung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft \u00fcber deutschem Hoheitsgebiet und \u00fcber Auswirkungen des Betriebes des Flughafens Z\u00fcrich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland). Diesem zufolge waren 100 000 Anfl\u00fcge \u00fcber s\u00fcddeutsches Gebiet m\u00f6glich, und ein Nachtflugverbot h\u00e4tte zwischen 22.00 Uhr und 06.00 Uhr bzw. an Wochenenden zwischen 20.00 Uhr und 09.00 Uhr gegolten. Dabei wurde eine \u00dcbergangsfrist von 41 Monaten einger\u00e4umt. Nachdem am 18. M\u00e4rz 2003 der Staatsvertrag mit Deutschland in der parlamentarischen Behandlung gescheitert war, hat die Bundesrepublik Deutschland umgehend strenge einseitige Regelungen erlassen. Sie dehnte die Nachtflugsperre auf abends 21.00 Uhr bis morgens 07.00 Uhr aus. Zus\u00e4tzlich wurden die w\u00e4hrend der Nachtflug- und Wochenendregelung geltenden Mindestflugh\u00f6hen \u00fcber s\u00fcddeutschem Gebiet heraufgesetzt, und die Ausnahmeklausel wurde per 10. Juli 2003 versch\u00e4rft. W\u00e4hrend die Ausdehnung der Nachtflug- und Wochenendregelung sowie die neuen Flugh\u00f6hen \u00fcber S\u00fcddeutschland im t\u00e4glichen Flugbetrieb - wenn auch unter Schwierigkeiten - noch aufgefangen werden konnten, war die Versch\u00e4rfung der Ausnahmeklausel f\u00fcr den Flughafen und die Swiss existenzbedrohend. Ab 10. Juli 2003 w\u00e4re es zu Flugausf\u00e4llen in erheblichem Umfang gekommen.
Der Bundesrat war der Auffassung, dass diese deutschen Massnahmen den Verkehr von und nach Z\u00fcrich in unverh\u00e4ltnism\u00e4ssiger Weise beeintr\u00e4chtigen und dass sie folglich das Luftverkehrsabkommen Schweiz/EG verletzen. Deshalb hat er am 10. Juni 2003 bei der Europ\u00e4ischen Kommission eine Beschwerde gegen die deutsche Verordnung eingereicht, welche die An- und Abfl\u00fcge durch den deutschen Luftraum regelt. Um schwere und nicht wieder gutzumachende Nachteile der deutschen Verordnung zu vermeiden, hat die Schweiz bei der Europ\u00e4ischen Kommission auch die Anordnung von einstweiligen Massnahmen verlangt.
Am 26. Juni protokollierten der deutsche Verkehrsminister Stolpe und Bundesrat Leuenberger eine Erkl\u00e4rung, wonach Deutschland die Versch\u00e4rfung der Ausnahmeklausel aussetzte, die Schweiz die bereits laufende Einf\u00fchrung von Anflugverfahren von S\u00fcden nach einem klaren Zeitplan ab 30. Oktober 2003 erm\u00f6glicht und die weiteren Schritte zur Verbesserung der Anflugm\u00f6glichkeiten etappenweise vornimmt (z. B. die Einrichtung des Instrumentenlandesystems ILS).
Die Erkl\u00e4rung beh\u00e4lt den Ausgang der Rechtsverfahren bei der EU und in Mannheim ausdr\u00fccklich vor. Damit ist sichergestellt, dass die deutsche Durchf\u00fchrungsverordnung und ihre Auswirkungen auf Unique, Swiss und die Bev\u00f6lkerung, unabh\u00e4ngig vom Inhalt der Erkl\u00e4rung, einer umfassenden rechtlichen Beurteilung durch die erw\u00e4hnten Instanzen unterzogen werden.
1. Bereits mit Beschluss vom 25. M\u00e4rz 2003 hatte der Bundesrat eine Anfechtung einseitiger deutscher Massnahmen vor dem Rat der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation Icao als nicht opportun beurteilt; dies in Anbetracht des Umstandes, dass es sich bei der Icao um ein politisches Organ handelt, von welchem keine rasche Entscheidung zu erwarten w\u00e4re. Im Gegenteil ist damit zu rechnen, dass die Icao die Angelegenheit einer verhandlungsweisen L\u00f6sung der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland \u00fcberlassen w\u00fcrde. Auch die beiden einzigen F\u00e4lle, in denen Streitigkeiten \u00fcber Transitrechte der Icao vorgelegt worden waren, n\u00e4mlich die F\u00e4lle Indien gegen Pakistan sowie England gegen Spanien (Gibraltar-Konflikt), f\u00fchrten nicht zu Urteilen des Rates der Icao.
Hinsichtlich der Rechtslage bestehen grosse Fragezeichen.
Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim hat in seinem Entscheid vom 26. Januar 2003 die im \u00dcbereinkommen vom 7. Dezember 1944 \u00fcber die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0) bzw. in der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 \u00fcber den Transit internationaler Luftverkehrslinien (SR 0.748.111.2) verbrieften Transitrechte als nicht tangiert betrachtet. Die bisher bekannten Rechtsmeinungen zum Thema gehen auseinander. International anerkannte Experten bezweifeln aber, dass sich aus dem internationalen Luftrecht eine L\u00f6sung f\u00fcr die vorliegende Situation ergibt.
Solange noch andere Rechtsverfahren h\u00e4ngig sind, w\u00e4re die Anrufung der Icao schon deshalb nicht ratsam, weil die angerufenen Instanzen die angehobenen Verfahren unter Umst\u00e4nden sistieren k\u00f6nnten, bis ein Entscheid der Icao vorliegt. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen f\u00fcr die Dauer des Verfahrens ist im Streitbeilegungsverfahren der Icao nicht vorgesehen.
Ob allenfalls nach einem f\u00fcr die Schweiz ung\u00fcnstigen Ausgang der h\u00e4ngigen Verfahren das Streitbeilegungsverfahren der Icao von Nutzen sein k\u00f6nnte, kann heute noch nicht entschieden werden.
2. In seiner Beschwerde vom 10. Juni 2003 hat der Bundesrat s\u00e4mtliche deutschen Anordnungen, welche An- und Abfl\u00fcge zum und vom Flughafen Z\u00fcrich durch deutschen Luftraum untersagen oder behindern, angefochten. Die Schweiz hatte sich dabei auf die EG-Verordnung 2408/92 gest\u00fctzt und geltend gemacht, die ihr aus dem Luftverkehrsabkommen zustehenden Rechte w\u00fcrden eingeschr\u00e4nkt. Am 5. Dezember 2003 hat die Europ\u00e4ische Kommission ihren Entscheid der Schweiz mitgeteilt. Demnach darf die deutsche Verordnung weiterhin angewendet werden. Der Bundesrat hat beschlossen, gegen die Entscheidung der Europ\u00e4ischen Kommission den Europ\u00e4ischen Gerichtshof anzurufen. Dabei wird der Bundesrat voraussichtlich wiederum alle Stufen der deutschen Massnahmen anfechten.
3. Nach Einreichung einer Beschwerde bei der EG-Kommission hat sich eine zus\u00e4tzliche \"Anzeige\" des Umstandes der Marktzugangsbeschr\u00e4nkung bei der Europ\u00e4ischen Kommission mit dem Ziel, diese zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens zu bewegen, er\u00fcbrigt. Es war auszuschliessen, dass die Europ\u00e4ische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren anheben w\u00fcrde, da die Verordnung 2408/92 \u00fcber den Zugang zu den Strecken der Gemeinschaft ein spezielles Verfahren vorsieht, das die Schweiz beschritten hat.
4. Der Bundesrat hat auch ein Vorgehen beim Gemischten Ausschuss gepr\u00fcft. Der Gemischte Ausschuss besteht aus Vertretern der Vertragsparteien und beschliesst einstimmig. Die EG wird im Gemischten Ausschuss von der Kommission vertreten, die von Vertretern der Mitgliedstaaten unterst\u00fctzt wird. Der Standpunkt der Gemeinschaft wird vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit festgelegt. Es ist nicht wahrscheinlich, dass Deutschland im Rat \u00fcberstimmt w\u00fcrde. Eine Beschwerde bei der Europ\u00e4ischen Kommission erschien dem Bundesrat daher als das geeignetere Mittel.
5. Das Europ\u00e4ische \u00dcbereinkommen zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten vom 29. April 1957 (SR 0.193.231) findet nach Artikel\u00a028 Absatz\u00a01 keine Anwendung auf Streitigkeiten, die aufgrund einer zwischen den Parteien getroffenen Vereinbarung einem anderen Verfahren zur friedlichen Beilegung unterworfen sind. Im vorliegenden Fall gehen die Bestimmungen des Luftverkehrsabkommens Schweiz/EG und der Icao zur friedlichen Streitbeilegung vor.
6. Soweit m\u00f6glich und sinnvoll, unterst\u00fctzt der Bund auch die Bestrebungen von Swiss und Unique bei den deutschen Gerichten. Der Bundesrat erachtet aber ein selbstst\u00e4ndiges Vorgehen der Eidgenossenschaft bei den deutschen Gerichten nicht als vorteilhaft. Eine zweifelhafte Situation betreffend die Aktivlegitimation und die Gefahr, dass die Europ\u00e4ische Kommission nicht auf die Beschwerde eintreten w\u00fcrde, wenn die Eidgenossenschaft ihre Interessen schon in Deutschland gerichtlich verfolgen w\u00fcrde, liessen es als vorteilhafter erscheinen, von einer selbstst\u00e4ndigen Klage abzusehen. Hinzu kommt, dass eine schweizerische Klage bei deutschen Gerichten auch die Verhandlungsm\u00f6glichkeiten mehr eingeschr\u00e4nkt h\u00e4tte als die Beschwerdef\u00fchrung in Br\u00fcssel. Die Aufgabenteilung, wonach die Eidgenossenschaft in Br\u00fcssel Beschwerde einreicht und die Unternehmungen in Mannheim vorgehen, beide Interventionen aber eng koordiniert werden, erschien daher - im Einvernehmen aller Beteiligten - als das geeignetste Vorgehen.
7. Nachdem es gelungen ist, im Rahmen der Ministererkl\u00e4rung vom 26. Juni 2003 die Gefahr von Betriebsausf\u00e4llen aufgrund der deutschen Massnahmen abzuwenden, konzentrieren sich die Bem\u00fchungen nun im Wesentlichen auf die Frage der Flugsicherung im s\u00fcddeutschen Luftraum. Zwar ist die Schweiz weiterhin daran interessiert, eine Lockerung der deutschen Massnahmen bzw. eine Abwendung weiterer Versch\u00e4rfungen der bestehenden Massnahmen zu erreichen. Eine Bereitschaft Deutschlands zu solchen Verhandlungen ist aber zurzeit nicht erkennbar. Ohne Entspannung und Wiederherstellung des Vertrauens in S\u00fcddeutschland d\u00fcrfte die Bereitschaft in Deutschland zu Neuverhandlungen auch in Zukunft gering sein.
Den Fall Salzburg erachtet die Bundesrepublik Deutschland seit je als nicht vergleichbar mit Z\u00fcrich, weil dort die \u00f6rtlichen Gegebenheiten anders sind. Salzburg ist im Gegensatz zum Interkontinentalflughafen Z\u00fcrich ein Regionalflughafen, und die Ben\u00fctzung deutschen Luftraumes ist unvermeidbar, weil die einzige vorhandene Piste kurz vor der deutsch-\u00f6sterreichischen Grenze endet. Auch der 84er Vorschlag, zur Vereinbarung zur\u00fcckzukehren, ist f\u00fcr Deutschland keine Alternative. Deutschland hat seit dem Scheitern des Vertrages wiederholt klargestellt, dass eine einvernehmliche L\u00f6sung \u00fcberhaupt nur dann vorstellbar ist, wenn sie in den Hauptpunkten f\u00fcr Deutschland g\u00fcnstiger w\u00e4re als der seinerzeitige Staatsvertrag.
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