1. Der Bundesrat wird darum ersucht, das EJPD mit der Erg\u00e4nzung der Verordnung \u00fcber den Betrieb von Empfangsstellen mit menschenrechtskonformen und angemessenen Bestimmungen zu den folgenden Themen zu beauftragen:
- Voraussetzungen und Verfahren bei Disziplinarmassnahmen gegen Asylsuchende;
- Voraussetzungen und Verfahren bei Beschr\u00e4nkung der Freiheit von Asylsuchenden;
- Rechtsweg und Verfahren bei Disziplinarmassnahmen und bei Einschr\u00e4nkungen der pers\u00f6nlichen Freiheit.
2. Der Bundesrat wird darum ersucht, die n\u00f6tigen Vorkehrungen zu treffen, damit die Aus- bzw. Weiterbildung der Mitarbeitenden zu diesen neuen Bestimmungen sichergestellt ist.
","ReasonText":"Gem\u00e4ss Artikel\u00a026 Absatz\u00a03 des Asylgesetzes und Artikel\u00a020 der Asylverordnung 1 erl\u00e4sst das EJPD Bestimmungen, um ein rasches Verfahren und einen geordneten Betrieb in den Empfangsstellen f\u00fcr Asylsuchende des Bundes sicherzustellen. Das Bundesamt f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge (BFF) ist damit f\u00fcr die Sicherheit in den Empfangsstellen verantwortlich. Bestimmungen finden sich heute einerseits in der Verordnung zum Betrieb von Empfangsstellen (Empfangsstellenverordnung; SR 142.311.23) und in der vom BFF erlassenen Hausordnung f\u00fcr die Empfangsstellen. Diese beiden Erlasse traten per 1. April 2001 in Kraft. Sie sehen keine Disziplinarmassnahmen vor.
Die Empfangsstellenverordnung sieht vor, dass Asylsuchende die Empfangsstelle nur zu bestimmten Zeiten und nach Erteilung einer Ausgangsbewilligung verlassen d\u00fcrfen (Art. 8 Abs. 2 und 3 ES-Verordnung). Die M\u00f6glichkeit der Verweigerung einer Ausgangsbewilligung ist in Artikel\u00a08 Absatz\u00a04 der Empfangsstellenverordnung namentlich vorgesehen, wenn sich Asylsuchende f\u00fcr das Verfahren oder f\u00fcr Hausarbeiten zur Verf\u00fcgung halten m\u00fcssen.
Medienberichte \u00fcber Disziplinarmassnahmen, Einschr\u00e4nkungen der pers\u00f6nlichen Freiheit und der Bewegungsfreiheit in der Empfangsstelle Kreuzlingen machen von sich reden (vgl. z. B. \"Tages-Anzeiger\" vom 21. August 2003; Amnesty International vom 25. August 2003). Offenbar wird in der Empfangsstelle Kreuzlingen bei geringf\u00fcgigen Verst\u00f6ssen gegen die Hausordnung bzw. gegen Anweisungen des Betreuungspersonals die Bewegungsfreiheit eingeschr\u00e4nkt, und die Betroffenen m\u00fcssen sich mitunter tagelang in einem der Warter\u00e4ume der Empfangsstelle aufhalten. Dabei kommt es offenbar vor, dass die Versorgung mit Nahrungsmitteln auf Wasser, \u00c4pfel und Brot reduziert wird. Berichtet wird auch von Schl\u00e4gereien und \u00dcbergriffen des Betreuungspersonals. Der Z\u00fcrcher Strafrechtsprofessor und Menschenrechtsexperte Professor Stefan Trechsel beurteilte die Beschr\u00e4nkung der Freiheit als \"ungeheuerlich\" und \"an der Grenze der Vereinbarkeit mit der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention\" (\"Tages-Anzeiger\" vom 23. August 2003). Es k\u00f6nnten insbesondere die Artikel\u00a03 EMRK (Verbot der erniedrigenden Behandlung) und Artikel\u00a05 EMRK (Recht auf Freiheit und Sicherheit) verletzt sein.
Mit Entscheid vom 9. April 2002 weist das Bundesgericht auf das Rechtsschutzbed\u00fcrfnis von Asylsuchenden in den Empfangsstellen hin. Es erkennt die Notwendigkeit, den Asylsuchenden f\u00fcr die Dauer ihres Aufenthaltes in Empfangsstellen dann einen speziell zu regelnden Rechtsschutz zu gew\u00e4hren, wenn es zu schweren Beschr\u00e4nkungen der pers\u00f6nlichen Freiheit kommt (BGE 128 II 156ff., E. 2). Insbesondere die Verweigerung einer Ausgangsbewilligung k\u00f6nne zu einer Verletzung der beiden Grundrechte der pers\u00f6nlichen Freiheit und der Bewegungsfreiheit f\u00fchren (BGE 128 II 161).
Zur Pr\u00e4zisierung der bestehenden Regelung \u00e4ussert das Bundesgericht deshalb den Vorschlag, die Voraussetzungen zu definieren, wann Asylsuchende den Erlass einer anfechtbaren Verf\u00fcgung verlangen k\u00f6nnen. Das BFF wird dabei als Beschwerdeinstanz vorgeschlagen. Bis heute fehlen entsprechende Bestimmungen. Anders noch als zur Zeit dieses Urteils finden in den Empfangsstellen seit August 2002 mit dem Projekt DUO des Bundesamtes f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge immer \u00f6fter wesentliche Verfahrensschritte statt, die weit \u00fcber die Registrierung der Gesuche hinausgehen. Damit wird die Bedeutung der Vorg\u00e4nge in der Empfangsstelle erh\u00f6ht und die Notwendigkeit einer klareren Regelung unterstrichen.
Einhergehend mit der Ausgestaltung des Rechtsschutzes sollen im Interesse der Rechtssicherheit und einer professionellen Zentrumsf\u00fchrung in der Verordnung des EJPD zum einen verh\u00e4ltnism\u00e4ssige Disziplinarmassnahmen klar bezeichnet und zum anderen die Voraussetzungen f\u00fcr die Anordnung von Freiheitsbeschr\u00e4nkungen unter Ber\u00fccksichtigung der Menschenrechte geregelt werden. Wie sich gezeigt hat, sind die rechtlichen Grundlagen f\u00fcr Sanktionen dieser Art unzureichend. Dies hat u. a. auch schon die Schweizerische Fl\u00fcchtlingshilfe gegen\u00fcber dem BFF festgehalten und rechtliche Grundlagen gefordert. Massnahmen sind nur dann anzuordnen, wenn sie verh\u00e4ltnism\u00e4ssig und notwendig sind.
Wie die Erfahrungen aus der F\u00fchrung anderer Unterbringungszentren zeigen, lassen sich Konflikte durch eine professionelle Betreuung weitgehend vermeiden. Deshalb soll - unter der Zielsetzung einer korrekten Gleichbehandlung aller Asylsuchenden - gew\u00e4hrleistet werden, dass die Mitarbeitenden in den Empfangsstellen auf die M\u00f6glichkeiten der Konfliktpr\u00e4vention sowie auf die Voraussetzungen und Grenzen von Sanktionen durch regelm\u00e4ssige Schulung sensibilisiert werden.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Artikel\u00a026 des Asylgesetzes sieht vor, dass das Bundesamt f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge (BFF) Empfangsstellen errichtet und f\u00fchrt. In den Empfangsstellen werden die Personalien erhoben, in der Regel Fingerabdruckbogen sowie Fotografien der Asylsuchenden erstellt und die Asylsuchenden summarisch zum Reiseweg und zu den Gr\u00fcnden befragt, warum sie ihr Land verlassen haben. Ferner werden in den Empfangsstellen allenfalls weitere Abkl\u00e4rungen vorgenommen, Wegweisungsentscheide in Drittstaaten und Nichteintretensentscheide gef\u00e4llt, der Vollzug ab Empfangsstelle organisiert sowie Asylsuchende den Kantonen gem\u00e4ss Verteilschl\u00fcssel zugewiesen.
Die Empfangsstellen gew\u00e4hren den Asylsuchenden zu Beginn des Asylverfahrens die Unterbringung und Verpflegung. Es handelt sich nicht um geschlossene Anstalten. Da ein geordneter Betrieb unabdingbar ist, den Empfangsstellen aber keine Polizeigewalt zusteht, hat der Bundesrat gest\u00fctzt auf Artikel\u00a026 Absatz\u00a03 des Asylgesetzes in Artikel\u00a020 der Asylverordnung 1 festgelegt, dass das EJPD insbesondere die \u00d6ffnungszeiten, das Zutrittsrecht, die Ein- und Austrittsbedingungen und die Verwahrung von Gegenst\u00e4nden der Asylsuchenden und Schutzbed\u00fcrftigen regelt. Diese Regelung erfolgte in der Verordnung des EJPD zum Betrieb von Empfangsstellen einerseits und in der vom BFF erlassenen Hausordnung andererseits, welche sich auf Artikel\u00a01 Absatz\u00a02 dieser Verordnung st\u00fctzt.
Die in verschiedenen Medienberichten erhobene Kritik an der Empfangsstelle Kreuzlingen, wonach Asylsuchende unrechtm\u00e4ssigen Freiheitseinschr\u00e4nkungen unterliegen w\u00fcrden, st\u00f6sst ins Leere. Wie das BFF in einer Pressemitteilung klargestellt hat, handelt es sich bei dem als \"Glashaus\" bezeichneten Raum in Wirklichkeit um einen von vier Warter\u00e4umen im gegen aussen gesch\u00fctzten Eingangsbereich der Empfangsstelle Kreuzlingen. Dieser Raum ist nicht verschlossen und bietet freien Zugang zum Eingangsbereich, zur Toilette und zum Telefon.
Die Zuweisung von Asylsuchenden, die sich weigern, Hausarbeiten zu erledigen, in einen Warteraum bzw. in den Eingangsbereich der Empfangsstelle ist verh\u00e4ltnism\u00e4ssig und findet in den \u00fcbrigen Empfangsstellen und im Transitzentrum ebenfalls statt. Diese Massnahme dient dazu, den geordneten Betrieb in der Empfangsstelle sicherzustellen. Ihr Sinn liegt insbesondere nicht in einer Bestrafung oder Anprangerung der betroffenen Personen. Vielmehr soll neben der Aufrechterhaltung eines geordneten Betriebes das Gleichbehandlungsprinzip gewahrt bleiben. Den Asylsuchenden, welche sich f\u00fcr Hausarbeiten zur Verf\u00fcgung halten m\u00fcssen, wird der Ausgang ebenfalls verweigert.
Disziplinarmassnahmen und Freiheitsbeschr\u00e4nkungen
Die einzige bisher vorgesehene Massnahme in den Empfangsstellen ist die Verweigerung des Ausganges. Sie dient der Sicherstellung des geordneten Betriebes und findet ihre Grundlage in Artikel\u00a08 Absatz\u00a04 der Empfangsstellenverordnung. Gest\u00fctzt darauf kann der Ausgang verweigert werden, wenn sich die Asylsuchenden zur Durchf\u00fchrung des Asyl- und Wegweisungsverfahrens oder f\u00fcr Hausarbeiten zur Verf\u00fcgung halten m\u00fcssen. Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass Asylsuchende die M\u00f6glichkeit haben sollen, eine beschwerdef\u00e4hige Verf\u00fcgung zu verlangen, wenn ihnen mit einer beh\u00f6rdlichen Anordnung ein schwerer Eingriff in die pers\u00f6nliche Freiheit droht. Konkret ging es um die Verweigerung des Ausganges. Das EJPD ist daran, die \u00c4nderungen der Empfangsstellenverordnung in diesem Sinne vorzunehmen und ein formellrechtliches Verfahren mit Beschwerdem\u00f6glichkeit f\u00fcr die Einschr\u00e4nkung von Freiheitsrechten einzuf\u00fchren. Ferner pr\u00fcft das EJPD, ob eine Erg\u00e4nzung der Empfangsstellenverordnung durch weitere Massnahmen notwendig ist. Hierf\u00fcr sind allerdings tief greifende Abkl\u00e4rungen n\u00f6tig, weshalb beantragt wird, die Motion in ein Postulat umzuwandeln. Selbstverst\u00e4ndlich w\u00fcrden die Mitarbeitenden entsprechend instruiert, sollten neue Regelungen eingef\u00fchrt werden.
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