En ex\u00e9cutant la loi sur l'asile (LAsi), r\u00e9vis\u00e9e par suite de l'adoption du programme d'all\u00e8gement budg\u00e9taire 2003, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral prendra les dispositions propres \u00e0\u00a0:
1. assurer que les demandes d'asile ne fassent l'objet d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re que dans les cas admis par la loi et qu'il en soit rendu compte au Parlement \u00e0 intervalles r\u00e9guliers\u00a0;
2. garantir que les personnes particuli\u00e8rement vuln\u00e9rables (notamment les femmes enceintes ou seules, les mineurs non accompagn\u00e9s, les familles avec des enfants en bas \u00e2ge, les personnes \u00e2g\u00e9es et les personnes n\u00e9cessitant des soins) b\u00e9n\u00e9ficieront du traitement qui a \u00e9t\u00e9 promis lors de l'\u00e9laboration de la l\u00e9gislation relative au programme d'all\u00e8gement\u00a0;
3. d\u00e9finir express\u00e9ment \u00e0 quelles conditions les personnes concern\u00e9es auront acc\u00e8s \u00e0 l'aide d'urgence, notamment \u00e0 l'information\u00a0;
4. garantir, par une modification de l'article 64 de l'ordonnance 2 sur l'asile, l'octroi d'une aide au retour aussi aux personnes dont la demande a fait l'objet d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re, afin, notamment, de pr\u00e9venir une augmentation du nombre de clandestins.
","ReasonText":"1. Une analyse publi\u00e9e le 21 novembre 2003 par l'Organisation suisse d'aide aux r\u00e9fugi\u00e9s (OSAR) - Die aktuelle Safe-Country-Praxis, W\u00fcrdigung der Nichteintretensentscheide zu den neuen Safe Countries, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien, EU-Beitrittsl\u00e4nder, Susanne Bolz/Rainer Mattern, OSAR, Berne, 18.11.2003, www.fluechtlingshilfe.ch) - r\u00e9v\u00e8le que de nombreuses d\u00e9cisions de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re ont \u00e9t\u00e9 prises \u00e0 tort. Tr\u00e8s souvent, en effet, c'est une d\u00e9cision de rejet de la demande et non une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re qui aurait d\u00fb \u00eatre prise. Cette diff\u00e9rence a des cons\u00e9quences non n\u00e9gligeables quand on sait qu'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re aura dor\u00e9navant pour effet de r\u00e9duire \u00e0 cinq jours le d\u00e9lai de recours et de supprimer l'aide sociale pour l'int\u00e9ress\u00e9.
Selon la loi et la jurisprudence, l'autorit\u00e9 comp\u00e9tente doit entrer en mati\u00e8re sur une demande d'asile \"s'il existe des indices de pers\u00e9cution qui ne sont pas manifestement sans fondement\" (art. 32 al. 1 de la loi sur l'asile, LAsi, en relation avec les art. 18, 32 al. 2 let. a, 33 et 34 de la m\u00eame loi). La notion de pers\u00e9cution doit donc \u00eatre comprise au sens large (toute pers\u00e9cution qui est le fait de l'homme) et l'\u00e9chelle des preuves \u00e0 fournir doit \u00eatre basse (doivent \u00eatre retenus les indices qui n'apparaissent, \u00e0 premi\u00e8re vue, comme non cr\u00e9dibles). L'\u00e9tude de l'OSAR montre que l'examen des demandes d'asile repose non pas sur cette notion de pers\u00e9cution au sens large, mais sur la qualit\u00e9 de r\u00e9fugi\u00e9, sur le fait que la pers\u00e9cution \u00e9mane ou non de l'\u00c9tat, voire sur la possibilit\u00e9 qu'aurait le requ\u00e9rant de trouver refuge dans une autre partie du pays qu'il a fui. Au lieu de l'\u00e9valuation prima facie, c'est un v\u00e9ritable examen de cr\u00e9dibilit\u00e9 qui est op\u00e9r\u00e9. La barre \u00e0 franchir est donc plac\u00e9e tr\u00e8s haut, et il n'est pas rare que l'autorit\u00e9 saisie de la demande d'asile refuse \u00e0 tort d'entrer en mati\u00e8re. La porte-parole de l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s a d'ailleurs confirm\u00e9 cette pratique. Selon un article de la \"NZZ\", qui cite ses propos, on examine de mani\u00e8re restrictive, avant de d\u00e9cider d'entrer en mati\u00e8re ou non, les motifs ayant pouss\u00e9 le requ\u00e9rant \u00e0 d\u00e9poser sa demande (\"NZZ\" du 22 novembre 2003, Bosnien laut Hilfswerken nicht sicher, Kritik an die Asylpraxis). La Commission suisse de recours en mati\u00e8re d'asile (CRA) a publi\u00e9 depuis lors d'autres jugements qui confirment la pratique et la volont\u00e9 du l\u00e9gislateur. Selon les cahiers JICR\u00c0 nos 19 et 20 de l'ann\u00e9e 2003, \"c'est la notion de pers\u00e9cution au sens large qui est applicable\" lors de l'examen des indices de pers\u00e9cution et ces indices ne sont consid\u00e9r\u00e9s comme manifestement infond\u00e9s que si \"\u00e0 premi\u00e8re vue d\u00e9j\u00e0, ils apparaissent comme non cr\u00e9dibles\".
Il va donc sans dire que l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s doit revoir sa pratique. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est pri\u00e9 de l'inviter \u00e0 appliquer correctement la LAsi et \u00e0 respecter la jurisprudence de la CRA.
2. Selon l'article 44a LAsi adopt\u00e9 dans le cadre du programme d'all\u00e8gement budg\u00e9taire 2003, les personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re pass\u00e9e en force et d'une d\u00e9cision de renvoi ex\u00e9cutoire seront d\u00e9sormais soumises \u00e0 la LSEE. Ces personnes seront donc exclues du syst\u00e8me d'aide sociale pr\u00e9vu par la l\u00e9gislation sur l'asile et ne seront attribu\u00e9es \u00e0 aucun canton (art. 27 al. 3 et 4 LAsi). Lors des d\u00e9bats relatifs \u00e0 cette modification, certains d\u00e9put\u00e9s ont demand\u00e9 entre autres que cette r\u00e8gle ne s'applique pas aux personnes particuli\u00e8rement vuln\u00e9rables (notamment aux femmes enceintes ou seules, aux mineurs non accompagn\u00e9s, aux familles avec des enfants en bas \u00e2ge, aux personnes \u00e2g\u00e9es ni aux personnes n\u00e9cessitant des soins); ils ont soulign\u00e9 que ces personnes devaient continuer d'\u00eatre attribu\u00e9es \u00e0 un canton et de b\u00e9n\u00e9ficier du syst\u00e8me d'aide sociale pr\u00e9vu par la l\u00e9gislation sur l'asile. Il s'agit l\u00e0 de personnes qui ne font pas l'objet d'une admission provisoire parce que leur retour dans leur pays ne les exposerait \u00e0 aucun danger concret et peut donc raisonnablement \u00eatre exig\u00e9 d'elles. Si, par exemple, il n'est pas entr\u00e9 en mati\u00e8re sur la demande d'une famille de cinq personnes venant de Bosnie, l'ex\u00e9cution du renvoi est prononc\u00e9e parce que le retour de cette famille est consid\u00e9r\u00e9 comme pouvant raisonnablement \u00eatre exig\u00e9. Il s'agit non pas d'exiger que cette famille soit admise provisoirement, mais d'\u00e9viter qu'elle ne soit mise \u00e0 la rue, avec tous les dangers que cela comporte, jusqu'\u00e0 ce qu'elle rentre en Bosnie.
Dans les commissions sp\u00e9ciales et au pl\u00e9num, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s ont laiss\u00e9 entendre que les personnes particuli\u00e8rement vuln\u00e9rables ne seraient pas mises \u00e0 la rue. Au Conseil national, la conseill\u00e8re f\u00e9d\u00e9rale Ruth Metzler a d\u00e9clar\u00e9 ce qui suit (traduction): \"J'aimerais tout d'abord r\u00e9p\u00e9ter ce que Madame Leutenegger Oberholzer a dit, \u00e0 savoir que l'on examine, pour chacune des d\u00e9cisions, si le renvoi peut raisonnablement \u00eatre exig\u00e9 ou non. S'il ne peut pas l'\u00eatre, la personne concern\u00e9e sera admise provisoirement\u00a0; le programme d'all\u00e8gement n'y change rien. Mais si, comme c'est le cas pour une femme enceinte par exemple, l'inexigibilit\u00e9 du renvoi est limit\u00e9e dans le temps, on attendra avant de rendre une d\u00e9cision de renvoi. Cette personne ne doit pas non plus faire l'objet d'une admission provisoire.\" Le conseiller national Rudolf Steiner, pour sa part, a pr\u00e9cis\u00e9 ce qui suit (traduction): \"En ce qui concerne les personnes vuln\u00e9rables, notamment les femmes enceintes ou seules, les d\u00e9clarations de Monsieur Gerber, directeur de l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s, nous ont convaincu\u00a0: aucune femme pr\u00e9sentant une grossesse avanc\u00e9e n'a jamais \u00e9t\u00e9 ni ne sera jamais reconduite \u00e0 la fronti\u00e8re ni renvoy\u00e9e, pas plus qu'une personne souffrant d'une maladie grave ou mortelle.\"
Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et l'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s doivent \u00eatre fid\u00e8les \u00e0 leur parole. Pour que les personnes particuli\u00e8rement vuln\u00e9rables qui ne font pas l'objet d'une admission provisoire ne se trouvent pas \u00e0 la rue, il faut que les autorit\u00e9s entrent en mati\u00e8re sur leur demande. Les agents qui traitent ces demandes doivent avoir pour instruction de les examiner sur le fond.
3. Les personnes qui font l'objet d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re doivent \u00eatre inform\u00e9es qu'elles ont droit \u00e0 une aide d'urgence (cf. Kathrin Amstutz, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, ASYL 2003/no 2, p. 30). Cette information doit \u00eatre fournie dans une langue comprise par les int\u00e9ress\u00e9s. En outre, il faut cr\u00e9er des conditions propres \u00e0 garantir l'acc\u00e8s effectif \u00e0 l'aide d'urgence (information par le service comp\u00e9tent, transport, interpr\u00e8tes, etc.) Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est invit\u00e9 \u00e0 y pourvoir par une modification de l'ordonnance.
4. Selon l'art.\u00a064, al.\u00a01, let.\u00a0a, de l'ordonnane 2 sur l'asile, aucune aide au retour n'est accord\u00e9e aux personnes dont la proc\u00e9dure s'est achev\u00e9e par une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re. Apr\u00e8s les d\u00e9cisions prises par le Parlement sur la suppression de l'aide sociale, cette disposition doit \u00eatre revue. On ne peut pas mettre \u00e0 la rue les personnes qui font l'objet d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re, dans l'espoir qu'elles dispara\u00eetront, sans leur offrir en m\u00eame temps une aide au retour. Seule l'aide au retour leur donnera les moyens effectifs de rentrer dans leur pays dans la l\u00e9galit\u00e9 et dans la dignit\u00e9. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est invit\u00e9 \u00e0 modifier l'ordonnance en cons\u00e9quence. Un retour contr\u00f4l\u00e9 et appuy\u00e9 par une aide est pr\u00e9f\u00e9rable au passage dans la clandestinit\u00e9.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. L'Office f\u00e9d\u00e9ral des r\u00e9fugi\u00e9s (ODR) applique la loi sur l'asile (LAsi) conform\u00e9ment \u00e0 la doctrine dominante et \u00e0 la jurisprudence et tient compte, en particulier, de la pratique observ\u00e9e par la Commission suisse de recours en mati\u00e8re d'asile (CRA). Par cons\u00e9quent, les demandes d'asile ne font l'objet d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re que dans les cas admis par la loi. Comme l'a relev\u00e9 la CRA (JICRA 2002, no 15), les \u00e9l\u00e9ments constitutifs de la non-entr\u00e9e en mati\u00e8re ne sont pas formul\u00e9s de mani\u00e8re potestative (art. 32-34 LAsi). L'ODR ne dispose donc d'aucune marge de manoeuvre dans l'appr\u00e9ciation des cons\u00e9quences juridiques. Les mesures d'all\u00e8gement 2003 du budget n'exercent aucune influence sur ce principe.
L'ODR a pris en consid\u00e9ration les derni\u00e8res d\u00e9cisions rendues par la CRA, qui pr\u00e9cisent l'application des \u00e9l\u00e9ments constitutifs de la non-entr\u00e9e en mati\u00e8re (JICRA 2003, no 19-22). Il a modifi\u00e9 sa pratique en cons\u00e9quence et proc\u00e8de de la m\u00eame mani\u00e8re que la CRA.
Par les statistiques mensuelles qu'il publie, l'ODR montre qu'il pratique une politique d'information ouverte et transparente. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est d'avis qu'un compte rendu suppl\u00e9mentaire \u00e0 l'intention du Parlement est superflu.
2. Les personnes dont la demande d'asile s'est sold\u00e9e par une non-entr\u00e9e en mati\u00e8re sont consid\u00e9r\u00e9es, d\u00e8s l'entr\u00e9e en vigueur de la d\u00e9cision, comme des personnes \u00e9trang\u00e8res en situation irr\u00e9guli\u00e8re sur le territoire suisse\u00a0; elles doivent assumer elles-m\u00eames leur entretien et leur s\u00e9jour en Suisse jusqu'au moment de leur d\u00e9part. Toutefois, dans le cadre de l'examen du cas d'esp\u00e8ce, l'ODR tient compte de la situation des personnes particuli\u00e8rement vuln\u00e9rables. Cette pratique est soumise \u00e0 une analyse r\u00e9guli\u00e8re et \u00e9volue au fur et \u00e0 mesure des exp\u00e9riences accumul\u00e9es.
3. Dans son message concernant les mesures d'all\u00e8gement 2003 du budget de la Conf\u00e9d\u00e9ration (FF 2003, p. 5168-5169), le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a fix\u00e9 que \"la d\u00e9termination du montant et des composantes de l'aide dans des situations de d\u00e9tresse relevait de la comp\u00e9tence des cantons et des communes\". Le Parlement a adopt\u00e9 le programme d'all\u00e8gement budg\u00e9taire 2003 dans ce sens. Par cons\u00e9quent, une r\u00e9glementation des conditions donnant droit \u00e0 l'aide d'urgence par voie d'ordonnance du Conseil f\u00e9d\u00e9ral irait \u00e0 l'encontre de la souverainet\u00e9 cantonale en la mati\u00e8re. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral rejette donc la demande de modification de l'ordonnance pr\u00e9sent\u00e9e par l'auteur de la motion.
D'embl\u00e9e, l'ODR avertit les personnes faisant l'objet d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re qu'elles doivent quitter la Suisse dans les plus brefs d\u00e9lais. L'organisation ou le financement d'une \u00e9ventuelle aide au d\u00e9part - ou jusqu'au d\u00e9part - incombe au canton que la d\u00e9cision de renvoi charge de l'ex\u00e9cution du renvoi.
4. Comme le Conseil f\u00e9d\u00e9ral l'a d\u00e9j\u00e0 expliqu\u00e9 dans sa r\u00e9ponse \u00e0 l'interpellation Hofmann Hans 03.3517, l'aide au retour s'adresse aux requ\u00e9rants d'asile qui coop\u00e8rent lors de la proc\u00e9dure d'asile et qui ont l'intention de quitter la Suisse de leur propre chef avant l'expiration du d\u00e9lai de d\u00e9part. En revanche, elle n'est pas destin\u00e9e \u00e0 ceux qui enfreignent leur obligation de coop\u00e9rer durant la proc\u00e9dure d'asile ou qui se servent de l'institution de l'asile \u00e0 d'autres fins que pour obtenir protection. Aussi, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a-t-il exclu de toute forme d'aide au retour les personnes dont la proc\u00e9dure d'asile s'est sold\u00e9e par une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re.
Le programme d'all\u00e8gement budg\u00e9taire 2003 pr\u00e9voit d'ex\u00e9cuter les renvois directement depuis le centre d'enregistrement lorsque ceux-ci co\u00efncident avec une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re qui serait d\u00e9j\u00e0 entr\u00e9e en vigueur. Dans les autres cas, un canton sera charg\u00e9 d'ex\u00e9cuter le renvoi et rembours\u00e9 de ses frais par l'octroi d'une somme forfaitaire pour chaque renvoi effectu\u00e9. Par ailleurs, tant dans les centres d'enregistrement que dans les cantons, toutes les personnes sous le coup d'une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re peuvent b\u00e9n\u00e9ficier de conseils et obtenir un soutien pour organiser leur retour. La Conf\u00e9d\u00e9ration prend en charge les frais de d\u00e9part et d'ex\u00e9cution.
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