Das heutige Rechnungsmodell des Bundes vermag den stetig steigenden Anforderungen an das Rechnungswesen nicht mehr zu gen\u00fcgen. Ein umfassendes Rechnungssystem muss nebst der Finanzierungssicht, welche gem\u00e4ss den verfassungsm\u00e4ssig verankerten Zielen der Finanzpolitik - Ausgaben und Einnahmen sind auf die Dauer im Gleichgewicht zu behalten - die Grundlage f\u00fcr die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts bildet, insbesondere auch die betriebliche Sicht ber\u00fccksichtigen. Auf Ebene Bund stellt somit die Finanzierungsrechnung mit der Gegen\u00fcberstellung von Ausgaben und Einnahmen weiterhin das zentrale Steuerungsinstrument dar. F\u00fcr die Verwaltungs- und Betriebsf\u00fchrung auf Stufe Verwaltungseinheit bildet dagegen in Analogie zur Privatwirtschaft die Erfolgssicht k\u00fcnftig die prim\u00e4re Steuerungsgr\u00f6sse. Diese duale Ausrichtung des \u00f6ffentlichen Rechnungswesens im Spannungsfeld zwischen der finanzpolitischen Gesamtsteuerung und der betriebswirtschaftlichen F\u00fchrung auf Verwaltungsebene steht - nebst der Neugestaltung des Rechnungsmodells und der k\u00fcnftigen Orientierung an allgemein anerkannten Rechnungslegungsbestimmungen - im Zentrum der Reformbem\u00fchungen.
Das neue Rechnungsmodell zielt auf eine konsequentere Entflechtung der strategisch-politischen Steuerung von der operativen Ebene der Verwaltungs- und Betriebsf\u00fchrung ab. Mit den vorgesehenen Massnahmen wird zum einen die Transparenz \u00fcber die durch die politischen Beh\u00f6rden zu treffenden Entscheide verbessert und damit das Parlament bei der Aus\u00fcbung seiner Budgethoheit besser unterst\u00fctzt.
Auf der Ebene der Verwaltungs- und Betriebsf\u00fchrung werden zum andern die Voraussetzungen f\u00fcr einen effizienten und wirkungsvollen Einsatz der zur Verf\u00fcgung stehenden personellen und finanziellen Ressourcen geschaffen. Das neue Rechnungsmodell bringt zudem wesentliche Verbesserungen in der Finanzberichterstattung. Durch den modularen Aufbau der k\u00fcnftigen Berichterstattung kann den spezifischen Informationsbed\u00fcrfnissen der verschiedenen Anspruchsgruppen besser entsprochen werden.
Budgetierung, Buchf\u00fchrung und Rechnungslegung lehnen sich k\u00fcnftig weitgehend an einen allgemein anerkannten Qualit\u00e4tsstandard f\u00fcr die Rechnungslegung \u00f6ffentlicher Gemeinwesen (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) an. Mit dieser Massnahme wird die tats\u00e4chliche Verm\u00f6gens-, Finanz- und Ertragslage zuverl\u00e4ssig und transparent dargestellt.
Die k\u00fcnftige Berichterstattung wird den Gepflogenheiten der Privatwirtschaft angepasst und soll auch f\u00fcr den interessierten Laien verst\u00e4ndlich sein. Zudem werden die Voraussetzungen f\u00fcr Vergleiche mit andern \u00f6ffentlichen Haushalten im In- und Ausland geschaffen. Der \u00dcbergang zur kaufm\u00e4nnischen Rechnungsf\u00fchrung bedeutet auch eine Angleichung an das Harmonisierte Rechnungsmodell der Kantone und Gemeinden.
K\u00fcnftig sollen Organisationen und Einheiten, die bez\u00fcglich der Aufgabenerf\u00fcllung der Verwaltungsebene Bund zuzurechnen und wirtschaftlich eng mit diesem verbunden sind, in einer konsolidierten Jahresrechnung zusammengefasst werden. Der Nutzen einer konsolidierten Betrachtungsweise besteht insbesondere in der Offenlegung von Risiken, die den Bundeshaushalt m\u00f6glicherweise k\u00fcnftig belasten werden. Nach der Methode der Vollkonsolidierung werden nebst den Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung weitere aus der Bundesverwaltung ausgelagerte Organisationen mit eigener Rechnungsf\u00fchrung erfasst. Die erstmalige Vorlage einer konsolidierten Jahresrechnung wird allerdings nicht gleichzeitig mit der Einf\u00fchrung des neuen Rechnungsmodells erfolgen k\u00f6nnen. Mit dieser zeitlichen Verschiebung wird der hohen Komplexit\u00e4t und dem damit verbundenen Risiko dieses Revisionsprojektes Rechnung getragen. Die zahlreichen Verbindungen des Bundes zu Betrieben und Anstalten, welche von der Konsolidierung nicht betroffen sind, werden im Anhang zur Jahresrechnung in Form eines Beteiligungsspiegels aufgef\u00fchrt.
Die Umsetzung des neuen Rechnungsmodells bedingt eine Totalrevision des geltenden Bundesgesetzes \u00fcber den eidgen\u00f6ssischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG). Inhalt und Aufbau des Gesetzesentwurfs sind stark gepr\u00e4gt durch die k\u00fcnftige duale Ausrichtung der finanziellen Steuerung und den \u00dcbergang zur kaufm\u00e4nnischen Rechnungsf\u00fchrung. Gegen\u00fcber dem geltenden Finanzhaushaltgesetz ergeben sich folgende wichtige \u00c4nderungen:
- Die Festlegung des Geltungsbereichs des FHG folgt konsequent der Begrifflichkeit des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG);
- die neue Gliederung der Jahresrechnung des Bundes mit Erfolgsrechnung, Bilanz, Finanzierungs- und Mittelflussrechnung sowie Anhang entspricht weitgehend IPSAS. Bei der Darstellung der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung wird den besonderen Anforderungen des Haushaltrechts Rechnung getragen (hinsichtlich Kreditsprechung sowie Vorgaben der Schuldenbremse);
- anstelle der Zahlungskredite bewilligen die eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te k\u00fcnftig Aufwand- und Investitionskredite;
- neu richtet sich die Rechnungslegung des Bundes nach allgemein anerkannten Standards;
- die heutigen Grunds\u00e4tze zur Haushalt- und Rechnungsf\u00fchrung werden mit Grunds\u00e4tzen zur Buchf\u00fchrung und Rechnungslegung erg\u00e4nzt;
- mit Blick auf die angestrebte verst\u00e4rkte betriebswirtschaftliche Ausrichtung der Verwaltungs- und Betriebsf\u00fchrung haben die Verwaltungseinheiten eine auf ihre Bed\u00fcrfnisse ausgerichtete Kosten- und Leistungsrechnung zu f\u00fchren;
- die Voraussetzungen f\u00fcr die Erbringung gewerblicher Leistungen und die zu beachtenden Rahmenbedingungen werden gesetzlich geregelt;
- die Bestimmungen zur internen Kontrolle werden neu in das FHG aufgenommen;
- das Parlament delegiert die Kompetenz f\u00fcr Kredit\u00fcbertragungen an den Bundesrat;
- f\u00fcr eine begrenzte Anzahl von Gesch\u00e4ftsvorf\u00e4llen kann der Bundesrat Kredit\u00fcberschreitungen bewilligen und diese der Bundesversammlung zur nachtr\u00e4glichen Genehmigung mit der Staatsrechnung unterbreiten;
- f\u00fcr l\u00e4ngerfristige Liegenschaftsmieten mit erheblicher finanzieller Tragweite sind k\u00fcnftig Verpflichtungskredite anzufordern;
- der Bundesrat kann neu f\u00fcr dezentrale Verwaltungseinheiten mit eigener Rechnung die Grunds\u00e4tze der Rechnungslegung vorschreiben;
- das FHG wird mit Bestimmungen zur konsolidierten Rechnung erg\u00e4nzt.
Der Bundesrat will im Rahmen des FHG die Motion der st\u00e4nder\u00e4tlichen Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommission vom 28. Juni 2002 umsetzen. Mit dieser von den eidgen\u00f6ssischen R\u00e4ten in der Herbstsession 2002 \u00fcberwiesenen Motion wurde der Bundesrat beauftragt, die finanzielle Steuerung von Verwaltungseinheiten mit FLAG (F\u00fchren mit Leistungsauftrag und Globalbudget) im Finanzhaushaltrecht zu verankern und die geplante Weiterentwicklung des FLAG-Bereichs darzulegen.
Das F\u00fchrungsmodell FLAG ist Teil der Modernisierungsbestrebungen im \u00f6ffentlichen Sektor, welche eine effizientere und effektivere Aufgabenerf\u00fcllung zum Ziel haben. Die vorliegende Vorlage gibt Einblick in die Stossrichtungen, welche mit der Weiterentwicklung des Verwaltungsreformprozesses verfolgt werden. Eine wesentliche Voraussetzung f\u00fcr die Umsetzung des Neuen Rechnungsmodells bilden die umfassende Neugestaltung der Gesch\u00e4ftsprozesse (Business Process Reengineering) und der Bau eines rolloutf\u00e4higen Prototyps. Ab Mitte 2005 soll dessen Funktionsf\u00e4higkeit im Rahmen eines Parallelbetriebes f\u00fcr ausgew\u00e4hlte Bereiche gepr\u00fcft werden. Die fl\u00e4chendeckende Einf\u00fchrung des NRM in den \u00fcber achtzig buchf\u00fchrenden Verwaltungseinheiten stellt eine grosse Herausforderung dar, die sowohl in technischer wie in organisatorischer Hinsicht h\u00f6chste Anforderungen stellt.
Ein zentraler Erfolgsfaktor f\u00fcr das gesamte Projekt wird zweifellos auch der menschliche sein. Neben dem politischen und strategischen Willen zur Reform wird es darum gehen, im Rahmen einer umfassenden Changemanagementstrategie die Mitwirkung und Ausbildung aller Betroffenen beim Bund auf effiziente und nachhaltige Weise sicherzustellen.
Die Gesamtkosten des Projekts Neues Rechnungsmodell Bund belaufen sich auf 48 Millionen Franken. Darin eingeschlossen sind externe Beratungs- und Informatikdienstleistungen sowie Investitionen in Hard- und Software, nicht aber der Aufwand f\u00fcr die verwaltungsintern sch\u00e4tzungsweise geleisteten 120 Personenjahre. Nicht eingerechnet sind zudem die Kosten, welche die Bereinigung der heutigen EDV-System-Landschaft in der Bundesverwaltung verursacht. Diese werden aus den laufenden Budgets zu finanzieren sein.
","Proceedings":"Im Nationalrat wurde die sehr technische Vorlage zwar relativ k\u00fchl aufgenommen, die Notwendigkeit einer Totalrevision des Finanzhaushaltsgesetzes war jedoch unbestritten. In der Detailberatung gaben die unver\u00e4ndert \u00fcbernommenen Bestimmungen zur Schuldenbremse Anlass zu Diskussionen. Nur knapp scheiterte der Antrag einer links-gr\u00fcnen Kommissionsminderheit, der Parlament und Bundesrat verpflichten wollte, bei der F\u00fchrung des Bundeshaushalts ausser der Finanzierungs- und der Erfolgsaussicht auch der Konjunktur Rechnung zu tragen. Ebenfalls keine Mehrheit fand das links-gr\u00fcne Lager mit dem Anliegen, dass der Bundesrat beim Entwerfen und Vollzug des Voranschlages die sich bietenden M\u00f6glichkeiten f\u00fcr Mehreinnahmen n\u00fctzen sollte. Ein umstrittener Punkt war weiter die Frage des Vorgehens bei dringlichen Kreditbegehren. Die Grosse Kammer beschnitt hier auf Antrag seiner Kommission mit knapper Mehrheit die Kompetenzen von Bundesrat und Finanzdelegation. Ertr\u00e4gt ein Vorhaben keinen Aufschub, soll die Finanzdelegation gem\u00e4ss Nationalrat nur noch Beitr\u00e4ge von maximal einem halben Prozent der im laufenden Jahr budgetierten Einnahmen (Zurzeit etwa 250 Millionen) bewilligen d\u00fcrfen. Ist der Kreditbetrag h\u00f6her, muss das Parlament entscheiden - notfalls an einer ausserordentlichen Session. Eine Minderheit argumentierte vergeblich, dass der Fall Swissair, wo die Finanzdelegation im Schnellverfahren 1,2 Milliarden Franken sprach und so die R\u00e4te vor vollendete Tatsachen stellte, ein einmaliger Fall gewesen sei. Gegen den Widerstand von Bundesrat und links-gr\u00fcnem Lager nahm der Nationalrat zudem Modifikationen im Parlamentsgesetz vor, indem er das parlamentarische Einigungsverfahren beim Budget versch\u00e4rfte. Er wollte damit sicher gehen, dass die Schuldenbremse auf alle F\u00e4lle eingehalten wird. Schliesslich machte sich der Nationalrat f\u00fcr eine verst\u00e4rkte Mitwirkung des Parlaments bei der Finanzplanung stark. Er beschloss, dass der Finanzplan den R\u00e4ten nicht wie bis anhin nur zur Kenntnisnahme, sondern zur Genehmigung vorgelegt werden muss.
Auch der St\u00e4nderat trat ohne Gegenstimme auf das Gesch\u00e4ft ein. In Bezug auf die dringliche Kreditsprechung beharrte die Kleine Kammer in der Detailberatung im Gegensatz zum Nationalrat auf dem geltenden Recht, wonach der Bundesrat eine nicht budgetierte Ausgabe, die keinen Aufschub ertr\u00e4gt, vor der Bewilligung eines Nachtragkredites durch die Bundesversammlung beschliessen kann (wobei er wo m\u00f6glich vorg\u00e4ngig die Zustimmung der Finanzdelegation einholt). Der Versch\u00e4rfung des parlamentarischen Einigungsverfahrens beim Budget widersetzte sich der St\u00e4nderat diskussionslos.Weiter hielt er auch an der Regelung fest, dass der Finanzplan den R\u00e4ten nur zur Kenntnisnahme und nicht zur Genehmigung unterbreitet wird. Ansonsten folgte er mit einigen Korrekturen weitgehend der Grossen Kammer.
Der Nationalrat hielt bei der Genehmigung von dringlichen Krediten an seiner die Kompetenzen von Bundesrat und Finanzdelegation beschneidenden Version fest. Standhaft blieb die Grosse Kammer auch bei der vorgesehenen \u00c4nderung im Parlamentsgesetz, wo sie beim parlamentarischen Einigungsverfahren zum Voranschlag das Einhalten der Schuldenbremse festgeschrieben haben wollte. Was den Finanzplan anbelangt, schloss sich der Nationalrat jedoch der Kleinen Kammer an. Dieser wird dem Parlament somit weiterhin nur zur Kenntnisnahme und nicht zur Genehmigung unterbreitet.
Der St\u00e4nderat beharrte bei der Bewilligung dringlicher Kredite seinerseits auf der herk\u00f6mmlichen Praxis, um die Handlungsf\u00e4higkeit des Bundesrates nicht zu gef\u00e4hrden. Zudem wollte er auch nichts von einer Versch\u00e4rfung des parlamentarischen Einigungsverfahrens beim Budget wissen.
Der Nationalrat lenkte bei diesen beiden Punkten ein, worauf der St\u00e4nderat in der Folge auch die letzten \u00fcbrigen kleineren Differenzen ausr\u00e4umte.
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