Gem\u00e4ss Voranschlag 2004 beantragt der Bundesrat als ausserordentlichen Zahlungsbedarf 70 Millionen Franken f\u00fcr die Skyguide. Im ordentlichen Budget beantragt er weitere 40 Millionen Franken im Zusammenhang mit dem neuen Betriebsgeb\u00e4ude in D\u00fcbendorf. Dar\u00fcber hinaus sind zu einem sp\u00e4teren Zeitpunkt zus\u00e4tzliche 130 Millionen Franken f\u00fcr R\u00fcckstellungen f\u00fcr die Vorsorgeverpflichtungen vorgesehen. Diese ausserordentlichen Zusch\u00fcsse wirken umso deplazierter, als es Skyguide lange Zeit (bis heute?) vers\u00e4umt hat, die entsprechenden Geb\u00fchren f\u00fcr Leistungserbringungen bei \u00dcberfl\u00fcgen \u00fcber das benachbarte Ausland einzufordern. Vor diesem Hintergrund muss die \u00dcberf\u00fchrung der Skyguide in die finanzielle Selbstst\u00e4ndigkeit durch Ausgliederung aus dem Bundeshaushalt als gescheitert betrachtet werden.
Im Weiteren stellen sich Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit im Luftverkehr. Zwar hat das niederl\u00e4ndische Luft- und Raumfahrtsinstitut \"Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium\" der Skyguide Fortschritte attestiert, gleichzeitig aber auch festgehalten, dass noch viel zu tun sei, um die Sicherheitsanforderungen den internationalen Standards anzugleichen. Das Ungl\u00fcck von \u00dcberlingen best\u00e4tigt diese Beurteilung. Das Bazl besch\u00e4ftigt 2,5 Stellen mit der Beaufsichtigung von Skyguide. Vor dem Hintergrund der personellen Aufstockung zur Verst\u00e4rkung der Sicherheitsaufsicht im Bazl stellt sich denn auch die Frage, ob die Form der privatrechtlichen Organisation von Skyguide tats\u00e4chlich zukunftsweisend ist. Zumal die mit der vollst\u00e4ndigen Privatisierung der Skyguide in Aussicht gestellte Verbesserung der Qualit\u00e4t nicht feststellbar ist.
In diesem Zusammenhang wird der Bundesrat gebeten, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:
1. Wie stellt er sich angesichts der Probleme zu der heute geltenden Organisation von Skyguide als privatrechtliche Aktiengesellschaft?
2. K\u00f6nnte die R\u00fcckf\u00fchrung der Skyguide in eine Verwaltungsabteilung des Bundes die Qualit\u00e4t verbessern?
3. Welche Folgen h\u00e4tte eine solche Organisationsform in allf\u00e4lligen Haftungsfragen?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Vorbemerkungen
Gem\u00e4ss Artikel\u00a040 des Luftfahrtgesetzes (LFG) ordnet der Bundesrat den Flugsicherungsdienst. Es handelt sich um eine hoheitliche Aufgabe, die der Bundesrat ganz oder teilweise einer nicht gewinnorientierten, gemischtwirtschaftlichen Aktiengesellschaft (Gesellschaft) \u00fcbertragen kann, an welcher der Bund mehrheitlich beteiligt ist und deren Statuten der Genehmigung des Bundesrates bed\u00fcrfen. Skyguide hat gest\u00fctzt auf diesen Artikel den Auftrag, die Flugsicherung wahrzunehmen. Skyguide - vormals Swisscontrol - war bereits vor ihrer finanziellen Verselbstst\u00e4ndigung eine privatrechtlich organisierte Aktiengesellschaft. Seit der finanziellen Verselbstst\u00e4ndigung im Jahr 1996 f\u00fchrt Skyguide eine selbstst\u00e4ndige, vom Bundeshaushalt unabh\u00e4ngige Rechnung.
Die genannten Kredite sind Folge der vom Parlament im Jahr 2003 im Rahmen der Revision von Artikel\u00a040 LFG gutgeheissenen Rechtsgrundlagen zur Finanzierung der Integration von milit\u00e4rischer und ziviler Flugsicherung bei Skyguide. Ausserdem sind anl\u00e4sslich der Revision von Artikel\u00a040 LFG die Rechtsgrundlagen geschaffen worden, um dem Unternehmen allenfalls die zus\u00e4tzlichen Verpflichtungen der Gesellschaft gegen\u00fcber ihren Vorsorgeeinrichtungen ganz oder teilweise zu finanzieren, die sich aufgrund der Rechnungslegung nach international anerkannten Standards ergeben. Ob, wann und in welchem Umfang von dieser Befugnis Gebrauch gemacht werden soll, ist zurzeit noch offen. Ein allf\u00e4lliger Kredit muss selbstverst\u00e4ndlich in jedem Fall vom Parlament bewilligt werden. Nach Ansicht des Bundesrates sollen f\u00fcr den allf\u00e4lligen Kredit die bei anderen bundesnahen Unternehmen in \u00e4hnlichen F\u00e4llen angewandte Praxis ebenso ber\u00fccksichtigt werden wie die laufenden Arbeiten an der Revision des Bundesgesetzes \u00fcber die Pensionskasse des Bundes. Zurzeit ist somit kein entsprechendes Kreditbegehren des Bundesrates geplant. Beide in der Interpellation erw\u00e4hnten Kredite haben somit keinen unmittelbaren Konnex mit der Delegation des s\u00fcddeutschen Luftraums an Skyguide. In diesem Zusammenhang ist hingegen darauf hinzuweisen, dass im abgelehnten Staatsvertrag mit Deutschland Grundlagen f\u00fcr die Abgeltung grunds\u00e4tzlich enthalten gewesen w\u00e4ren. Zurzeit verhandelt das UVEK mit den deutschen Beh\u00f6rden \u00fcber eine Weiterf\u00fchrung der Delegation der Flugsicherung im s\u00fcddeutschen Raum. Dabei wird ebenfalls eine Abgeltung der Flugsicherungsleistungen angestrebt. Allerdings liegt die Delegation der Flugsicherung im s\u00fcddeutschen Raum auch im Interesse der Schweiz bzw. eines funktionierenden Flughafens Z\u00fcrich.
1./2. Die Probleme im Zusammenhang mit der Flugsicherung liegen nach Meinung des Bundesrates nicht in der Organisationsform der Skyguide als privatrechtliche Aktiengesellschaft. Die Probleme sind vielmehr struktureller Natur und w\u00fcrden auch auftreten, wenn die Flugsicherung Teil der Bundesverwaltung oder eine \u00f6ffentlichrechtliche Anstalt w\u00e4re:
a. Probleme im (internationalen) Finanzierungssystem der Flugsicherung
Der Luftraum \u00fcber der Schweiz weist einerseits eine geringe Gr\u00f6sse auf, andererseits geh\u00f6rt er flugsicherungstechnisch zu den komplexesten Luftr\u00e4umen Europas. Diese beiden Faktoren ziehen hohe Bereitschaftskosten nach sich, welche unabh\u00e4ngig von der Organisationsform der Flugsicherung zu leisten w\u00e4ren. Hinzu kommt, dass die weitgehend auf internationaler Ebene definierten Finanzierungsvorschriften f\u00fcr die Flugsicherungsleistungen gewisse Defizite aufweisen. Diese betreffen vorweg die Grundlagen zur Berechnung der Flugsicherungsgeb\u00fchren. So ist es nicht erlaubt, in den Geb\u00fchren einen Anteil f\u00fcr die Vorfinanzierung von Investitionen einzurechnen. Ebenso f\u00fchrt die Abh\u00e4ngigkeit der Geb\u00fchren vom Gewicht des \u00fcberwachten Flugzeuges dazu, dass f\u00fcr die gleichen Flugsicherungsleistungen je nach Flugzeuggr\u00f6sse unterschiedliche Geb\u00fchren verlangt werden k\u00f6nnen. Da in der j\u00fcngsten Vergangenheit eine Tendenz zu kleineren Flugzeugen festzustellen war, f\u00fchrte dies bei Skyguide zu entsprechenden Mindereinnahmen bei gleich bleibendem Aufwand.
Die Probleme im Bereich der Finanzierung der Flugsicherung werden zurzeit auf nationaler und auf internationaler Ebene ebenso angegangen wie die Frage der Abgeltungen von Flugsicherungsleistungen in delegierten Luftr\u00e4umen. Hierbei werden namentlich die Vorschriften der EU zur Umsetzung des Single European Sky (SES) wegleitend sein.
b. Sicherheit und Qualit\u00e4t
Die internationalen Sicherheitsvorschriften verlangen generell eine organisatorische und funktionelle Trennung von Dienstleistungserbringern und Aufsichtsbeh\u00f6rden. Die im Jahr 1996 erfolgte finanzielle Verselbstst\u00e4ndigung von Skyguide ist ebenso vor diesem Hintergrund zu bewerten wie der Abzug von Vertretern des Bazl aus dem Verwaltungsrat von Skyguide im Jahr 2000. Auch wenn die Flugsicherung Teil der Bundesverwaltung w\u00e4re, m\u00fcsste demnach die Aufsicht \u00fcber die Flugsicherung verst\u00e4rkt und verselbstst\u00e4ndigt werden. Mit einer Integration der Flugsicherung in die Bundesverwaltung w\u00fcrden zudem die laufenden Projekte zur Verbesserung der Sicherheit und der Qualit\u00e4t innerhalb des Unternehmens zumindest stark verz\u00f6gert. Nach Meinung des Bundesrates sind die Ressourcen von Verwaltung und Unternehmen jedoch prim\u00e4r f\u00fcr diese laufenden Projekte einzusetzen, und nicht f\u00fcr eine Revision der rechtlichen Organisationsform des Unternehmens, die die aktuellen Probleme weder in finanzieller noch in sachlicher Hinsicht l\u00f6st. Zudem w\u00fcrde eine Integration in die Bundesverwaltung den internationalen Tendenzen im Zusammenhang mit dem SES kaum entsprechen. Im Zuge dieses umfassenden Projektes zur Neuausrichtung der europ\u00e4ischen Flugsicherung wird ebenfalls eine Trennung zwischen Regulator (Aufsichtsbeh\u00f6rde) und Dienstleister (Flugsicherung) verlangt. Im Zusammenhang mit dem SES sollen zuk\u00fcnftig gr\u00f6ssere Flugsicherungsr\u00e4ume gebildet werden, die sich nicht mehr an Landesgrenzen orientieren, sondern an den Bed\u00fcrfnissen des Luftverkehrs. Zur Bildung solcher gr\u00f6sseren Luftraumbl\u00f6cke sind Allianzen und Zusammenarbeitsmodelle zwischen verschiedenen Flugsicherungen n\u00f6tig. Durch eine Integration von Skyguide in die Bundesverwaltung w\u00fcrden solche Kooperationsmodelle erschwert, was sich f\u00fcr die Schweiz nachteilig auswirken k\u00f6nnte. Sollte die Teilnahme der Schweiz am SES scheitern, w\u00fcrde die Gefahr bestehen, dass Skyguide dereinst eine f\u00fcr die effiziente Flugsicherung n\u00f6tige kritische Gr\u00f6sse verlieren k\u00f6nnte. Dies w\u00fcrde nach heutiger Kenntnis dazu f\u00fchren, dass die Kosten f\u00fcr die Flugsicherung erheblich steigen d\u00fcrften. Es ist deshalb wichtig, dass Skyguide unter m\u00f6glichst guten Bedingungen ihre Position im europ\u00e4ischen Umfeld st\u00e4rken und ausbauen kann.
3. Bei einer Integration der Flugsicherung in die Bundesverwaltung d\u00fcrfte sich das Haftungsrisiko des Bundes tendenziell versch\u00e4rfen.
Gem\u00e4ss heutiger Rechtslage haftet der Bund lediglich subsidi\u00e4r und nur so weit, wie die ausserhalb des Bundes stehende, mit einer \u00f6ffentlichen Aufgabe betraute selbstst\u00e4ndige Organisation nicht selbst f\u00fcr einen Schaden aufkommen kann (Art. 19 des Verantwortlichkeitsgesetzes, VG; SR 170.32). Mit einer \u00dcberf\u00fchrung von Skyguide in die Bundesverwaltung w\u00fcrde hingegen grunds\u00e4tzlich das ordentliche Haftungsregime gem\u00e4ss Artikel\u00a03 VG zur Anwendung gelangen (Kausalhaftung des Bundes f\u00fcr widerrechtlich zugef\u00fcgten Schaden).
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