Conform\u00e9ment au budget 2004, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral demande 70 millions de francs pour Skyguide au titre de besoins financiers exceptionnels. En outre, dans le budget ordinaire, il demande 40 millions de francs suppl\u00e9mentaires en rapport avec le nouveau b\u00e2timent d'exploitation de Skyguide \u00e0 D\u00fcbendorf. Enfin, un montant additionnel de 130 millions de francs est pr\u00e9vu ult\u00e9rieurement pour des provisions devant servir \u00e0 financer des obligations en mati\u00e8re de pr\u00e9voyance. Ces subsides extraordinaires paraissent d'autant plus d\u00e9plac\u00e9s que Skyguide a longtemps omis (voire omis jusqu'\u00e0 ce jour\u00a0?) d'exiger le paiement de redevances pour les prestations fournies lors du survol du territoire \u00e9tranger voisin. Face \u00e0 cette situation, il faut consid\u00e9rer que l'octroi d'un statut d'autonomie financi\u00e8re \u00e0 Skyguide, qui ne rel\u00e8ve plus du budget de la Conf\u00e9d\u00e9ration, a \u00e9chou\u00e9.
En outre, des questions se posent en rapport avec la s\u00e9curit\u00e9 a\u00e9rienne. L'institut n\u00e9erlandais \"Stichting Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium\" a certes attest\u00e9 que Skyguide avait fait des progr\u00e8s, mais il a aussi soulign\u00e9 qu'il restait beaucoup \u00e0 faire pour remplir toutes les normes de s\u00e9curit\u00e9 qui pr\u00e9valent au plan international. L'accident d'\u00dcberlingen le confirme d'ailleurs. L'OFAC dispose de deux postes et demi pour assurer la surveillance de Skyguide. \u00c9tant donn\u00e9 le renforcement pr\u00e9vu des effectifs dans le but d'am\u00e9liorer la surveillance exerc\u00e9e par l'OFAC, il y a lieu de se demander si le statut d'organisation de droit priv\u00e9 de Skyguide reste un bon choix pour l'avenir, d'autant plus que la privatisation totale de cette soci\u00e9t\u00e9 ne s'est pas traduite par une am\u00e9lioration de la qualit\u00e9 de ses prestations.
Nous prions donc le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de r\u00e9pondre aux questions suivantes\u00a0:
1. Vu les probl\u00e8mes pr\u00e9cit\u00e9s, que pense-t-il de l'organisation actuelle de Skyguide en tant que soci\u00e9t\u00e9 anonyme de droit priv\u00e9\u00a0?
2. La r\u00e9int\u00e9gration de Skyguide dans une division administrative de la Conf\u00e9d\u00e9ration permettrait-elle d'am\u00e9liorer la qualit\u00e9 de ses prestations\u00a0?
3. Quelles seraient les cons\u00e9quences d'une telle forme d'organisation sur les questions de responsabilit\u00e9 qui pourraient se poser\u00a0?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Remarques pr\u00e9liminaires
En vertu de l'article 40 de la loi f\u00e9d\u00e9rale sur l'aviation (LA), le Conseil f\u00e9d\u00e9ral organise le service de la navigation a\u00e9rienne. Il s'agit d'une t\u00e2che relevant de la souverainet\u00e9 de l'\u00c9tat qu'il peut confier, en tout ou en partie, \u00e0 une soci\u00e9t\u00e9 anonyme d'\u00e9conomie mixte sans but lucratif (soci\u00e9t\u00e9) dont la majorit\u00e9 du capital appartient \u00e0 la Conf\u00e9d\u00e9ration et dont les statuts sont approuv\u00e9s par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral. Vu l'article en question, Skyguide est charg\u00e9e d'assurer le service de la navigation a\u00e9rienne. Avant m\u00eame d'\u00eatre financi\u00e8rement autonome, Skyguide - anciennement Swisscontrol - \u00e9tait d\u00e9j\u00e0 une soci\u00e9t\u00e9 anonyme de droit priv\u00e9. Depuis 1996, Skyguide est une entreprise financi\u00e8rement autonome et tient des comptes propres, ind\u00e9pendants du budget de la Conf\u00e9d\u00e9ration.
Les cr\u00e9dits en cause sont la cons\u00e9quence des dispositions juridiques approuv\u00e9es par le Parlement en 2003 dans le cadre de la r\u00e9vision de l'article 40 LA concernant le financement du regroupement du service civil et du service militaire de la navigation a\u00e9rienne au sein de Skyguide. Par ailleurs, lors de la r\u00e9vision de l'article 40 LA, les bases juridiques ont \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9es pour financer une partie ou l'int\u00e9gralit\u00e9 des engagements suppl\u00e9mentaires de l'entreprise vis-\u00e0-vis de ses institutions de pr\u00e9voyance, engagements r\u00e9sultant de la pr\u00e9sentation des comptes selon des normes internationalement reconnues. \u00c0 l'heure actuelle, on ne s'est pas encore d\u00e9termin\u00e9 sur la question de savoir si, quand et dans quelle mesure il sera fait usage de cette comp\u00e9tence. Un cr\u00e9dit devra en tout cas \u00eatre allou\u00e9 par le Parlement. De l'avis du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, il faudra, pour cet \u00e9ventuel cr\u00e9dit, tenir compte aussi bien des r\u00e8gles appliqu\u00e9es dans des cas semblables aux autres entreprises f\u00e9d\u00e9rales que des travaux en cours concernant la r\u00e9vision de la loi f\u00e9d\u00e9rale r\u00e9gissant la Caisse f\u00e9d\u00e9rale de pensions. \u00c0 l'heure actuelle, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral n'envisage donc pas de demander un tel cr\u00e9dit. Les deux cr\u00e9dits mentionn\u00e9s dans l'interpellation n'ont ainsi pas de lien direct avec la d\u00e9l\u00e9gation \u00e0 Skyguide de l'espace a\u00e9rien du sud de l'Allemagne. Par contre, il convient de rappeler \u00e0 ce sujet que l'accord a\u00e9rien avec l'Allemagne, qui a \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9, aurait en principe permis une indemnisation. \u00c0 l'heure actuelle, le DETEC n\u00e9gocie avec les autorit\u00e9s allemandes le maintien de la d\u00e9l\u00e9gation du contr\u00f4le a\u00e9rien dans l'espace a\u00e9rien du sud de l'Allemagne. Il cherche \u00e9galement \u00e0 obtenir une indemnisation des prestations de contr\u00f4le a\u00e9rien. La d\u00e9l\u00e9gation du contr\u00f4le a\u00e9rien est cependant aussi dans l'int\u00e9r\u00eat de la Suisse puisqu'elle permet d'assurer le bon fonctionnement de l'a\u00e9roport de Zurich.
1./2. De l'avis du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, les probl\u00e8mes li\u00e9s au contr\u00f4le a\u00e9rien ne sont pas dus au fait que Skyguide est organis\u00e9e comme une soci\u00e9t\u00e9 anonyme de droit priv\u00e9. Les probl\u00e8mes sont davantage d'ordre structurel et se poseraient \u00e9galement si le contr\u00f4le a\u00e9rien faisait partie int\u00e9grante de l'administration f\u00e9d\u00e9rale ou d'un \u00e9tablissement de droit public\u00a0:
a. Probl\u00e8mes du syst\u00e8me (international) de financement du contr\u00f4le a\u00e9rien
Non seulement l'espace a\u00e9rien au-dessus de la Suisse est restreint, mais il compte aussi parmi les espaces a\u00e9riens d'Europe les plus difficiles \u00e0 g\u00e9rer sur le plan technique. Ces deux facteurs impliquent des co\u00fbts de disponibilit\u00e9 \u00e9lev\u00e9s qui devraient \u00eatre assum\u00e9s ind\u00e9pendamment de la forme d'organisation du contr\u00f4le a\u00e9rien. En outre, les prescriptions concernant le financement des prestations du contr\u00f4le a\u00e9rien, qui sont essentiellement d\u00e9finies au niveau international, pr\u00e9sentent certaines lacunes, notamment en ce qui concerne les bases de calcul des redevances de navigation a\u00e9rienne. Il n'est ainsi pas permis de pr\u00e9voir dans les redevances une partie destin\u00e9e \u00e0 financer les investissements \u00e0 l'avance. De m\u00eame, le fait que les redevances sont fix\u00e9es en fonction du poids de l'avion contr\u00f4l\u00e9 signifie que les redevances exig\u00e9es peuvent varier en fonction des dimensions de l'appareil, m\u00eame si les prestations de contr\u00f4le a\u00e9rien restent les m\u00eames. \u00c9tant donn\u00e9 la tendance constat\u00e9e ces derniers temps d'employer des avions plus petits, les recettes de Skyguide diminuent en cons\u00e9quence alors que ses charges restent identiques.
Tant les probl\u00e8mes li\u00e9s au financement du contr\u00f4le a\u00e9rien que la question de l'indemnisation des prestations de contr\u00f4le a\u00e9rien dans l'espace a\u00e9rien d\u00e9l\u00e9gu\u00e9 sont actuellement abord\u00e9s au niveau national et international. \u00c0 ce sujet, les prescriptions de l'UE relatives \u00e0 la r\u00e9alisation d'un ciel unique europ\u00e9en (Single European Sky) jouent un r\u00f4le d\u00e9terminant.
b. S\u00e9curit\u00e9 et qualit\u00e9
Les normes de s\u00e9curit\u00e9 internationales exigent en g\u00e9n\u00e9ral une s\u00e9paration fonctionnelle et organisationnelle entre les prestataires de services et les autorit\u00e9s de surveillance. L'autonomie financi\u00e8re de Skyguide r\u00e9alis\u00e9e en 1996 doit \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e en fonction de cette n\u00e9cessit\u00e9, au m\u00eame titre que le retrait en 2000 des repr\u00e9sentants de l'OFAC du conseil d'administration de Skyguide. M\u00eame si le service de la navigation a\u00e9rienne faisait partie de l'administration f\u00e9d\u00e9rale, il faudrait que la surveillance exerc\u00e9e sur ce service soit renforc\u00e9e et autonome. Par ailleurs, l'int\u00e9gration du service de la navigation a\u00e9rienne dans l'administration f\u00e9d\u00e9rale contribuerait en tout cas \u00e0 retarder fortement les projets en cours destin\u00e9s \u00e0 am\u00e9liorer la s\u00e9curit\u00e9 et la qualit\u00e9 au sein de l'entreprise. Or, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est d'avis que les ressources de l'administration et de l'entreprise doivent avant tout servir \u00e0 r\u00e9aliser ces projets et non \u00e0 r\u00e9viser le statut juridique de l'entreprise, ce qui ne r\u00e9soudra pas les probl\u00e8mes actuels ni sur le plan financier ni sur le plan op\u00e9rationnel. Enfin, l'int\u00e9gration dans l'administration f\u00e9d\u00e9rale ne serait gu\u00e8re conforme aux tendances internationales li\u00e9es au ciel unique europ\u00e9en. Dans le cadre de ce projet global de r\u00e9organisation du contr\u00f4le a\u00e9rien europ\u00e9en, une s\u00e9paration entre r\u00e9gulateur (autorit\u00e9 de surveillance) et prestataire de services (service de la navigation a\u00e9rienne) est \u00e9galement exig\u00e9e. Le projet de ciel unique europ\u00e9en pr\u00e9voit de cr\u00e9er des espaces a\u00e9riens plus \u00e9tendus qui ne seront plus d\u00e9finis en fonction des fronti\u00e8res nationales, mais des besoins du trafic a\u00e9rien. \u00c0 cette fin, des alliances et des mod\u00e8les de coop\u00e9ration entre les services de la navigation a\u00e9rienne seront n\u00e9cessaires. L'int\u00e9gration de Skyguide dans l'administration f\u00e9d\u00e9rale rendrait de tels mod\u00e8les de coop\u00e9ration plus difficiles, ce qui risquerait d'avoir des r\u00e9percussions d\u00e9favorables pour la Suisse. En cas de non-participation de la Suisse au ciel unique europ\u00e9en, Skyguide risquerait un jour de perdre la taille critique n\u00e9cessaire \u00e0 un contr\u00f4le a\u00e9rien efficace. Selon les connaissances actuelles, les co\u00fbts du contr\u00f4le a\u00e9rien augmenteraient consid\u00e9rablement. Il est donc important que Skyguide puisse renforcer et consolider sa position en Europe dans les meilleures conditions.
3. En cas d'int\u00e9gration du service de la navigation a\u00e9rienne dans l'administration f\u00e9d\u00e9rale, les risques li\u00e9s \u00e0 la responsabilit\u00e9 civile risqueraient de s'accro\u00eetre pour la Conf\u00e9d\u00e9ration.
En vertu de la l\u00e9gislation actuelle, la Conf\u00e9d\u00e9ration r\u00e9pond des dommages caus\u00e9s uniquement \u00e0 titre subsidiaire et seulement dans la mesure o\u00f9 l'institution ind\u00e9pendante de la Conf\u00e9d\u00e9ration et charg\u00e9e d'une t\u00e2che publique n'est pas en mesure de r\u00e9parer un dommage (art. 19 de la loi sur la responsabilit\u00e9\u00a0; RS 170.32). En revanche, en cas d'int\u00e9gration de Skyguide dans l'administration f\u00e9d\u00e9rale, le r\u00e9gime ordinaire de la responsabilit\u00e9 pr\u00e9vu \u00e0 l'article 3 de la loi sur la responsabilit\u00e9 serait applicable (responsabilit\u00e9 causale de la Conf\u00e9d\u00e9ration en cas de dommages caus\u00e9s sans droit).
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