Mit der Annahme des Bundesbeschlusses zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sprachen sich Volk und St\u00e4nde am 28. November 2004 mit eindr\u00fccklichem Mehr f\u00fcr das Reformprojekt zur St\u00e4rkung und Weiterentwicklung der f\u00f6deralen Strukturen der Schweiz aus. Der Bundesrat wertet den hohen Ja-Anteil zur Vorlage (64 Prozent) als Signal daf\u00fcr, dass die Folgearbeiten im Hinblick auf die Einf\u00fchrung der NFA z\u00fcgig und konsequent voranzutreiben sind.
Gegenstand der vorliegenden Botschaft ist die Ausf\u00fchrungsgesetzgebung. Die Anpassungen von aufgaben- und querschnittsbezogenen Bundesgesetzen sind einerseits Folge des NFA-Bundesbeschlusses vom 3. Oktober 2003, andererseits sind weitere Gesetzesmodifikationen vorzunehmen, die keiner Verfassungs\u00e4nderung bedurften. In diesen F\u00e4llen haben im Rahmen der Verfassungsvorlage folgerichtig keine Beratungen im Parlament stattgefunden.
Die Ausarbeitung der Gesetzes\u00e4nderungen in den verschiedenen Bereichen erfolgte im Rahmen der NFA-Projektorganisation, welche parit\u00e4tisch aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundes und der Kantone zusammengesetzt ist. Weil die Bundesgesetze Teil einer koh\u00e4renten F\u00f6deralismusreform sind und rund die H\u00e4lfte davon als gesetzgeberischer Ausfluss der am 3. Oktober 2003 vom Parlament verabschiedeten Verfassungsnormen aufzufassen sind, werden sie in Form eines Mantelerlasses, des Bundesgesetzes \u00fcber die Schaffung und die \u00c4nderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), zusammengefasst. Dieser Mantelerlass untersteht dem fakultativen Referendum.
Der Mantelerlass sieht \u00c4nderungen in folgenden Aufgabengebieten vor: amtliche Vermessung; Straf- und Massnahmenvollzug; Bildung; Natur- und Heimatschutz; Landesverteidigung; \u00f6ffentliche Finanzen; \u00f6ffentliche Werke und Verkehr; Umwelt; soziale Sicherheit; Landwirtschaft; Wald, Jagd und Fischerei. Insgesamt werden \u00c4nderungen zu dreissig bestehenden Bundesgesetzen und drei neue oder total revidierte Bundesgesetze vorgeschlagen.
Ausserhalb des Mantelerlasses wird \u00fcberdies eine Verordnung der Bundesversammlung \u00fcber die Finanzierung der amtlichen Vermessung vorgeschlagen. W\u00e4hrend in einzelnen Bereichen die \u00c4nderungen nur punktueller Natur sind, fallen sie in anderen Politikbereichen weit umfassender aus. So wird gem\u00e4ss der neuen Aufgabenteilung auf dem Gebiet der kollektiven IV-Leistungen ein neues Bundesgesetz \u00fcber die Institutionen zur F\u00f6rderung der Eingliederung von invaliden Personen vorgelegt. Neu obliegt es den Kantonen, die Eingliederung von invaliden Menschen zu f\u00f6rdern. Ziele, Grunds\u00e4tze und Kriterien der Eingliederung werden den Kantonen in diesem neuen Gesetz vorgeschrieben.
Ein total revidiertes Gesetz wird auf dem Gebiet der Beitr\u00e4ge des Bundes an die Aufwendungen der Kantone f\u00fcr Stipendien und Studiendarlehen im terti\u00e4ren Bildungsbereich vorgelegt. Stipendien und Studiendarlehen werden dabei als Verbundaufgabe von Bund und Kantonen ausgestaltet. Das Gesetz enth\u00e4lt einerseits F\u00f6rderbestimmungen und anderseits Bestimmungen im Sinne von Subventionsvoraussetzungen. Im Bereich der Erg\u00e4nzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung wird ein total revidiertes Gesetz vorgelegt. Die Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen und die Umgestaltung des heutigen Subventionsgesetzes in ein Leistungsgesetz erforderten eine Neukonzeption des heutigen Gesetzes \u00fcber die Erg\u00e4nzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung. Gewichtige \u00c4nderungen werden auch im Bereich der \u00f6ffentlichen Werke und des Verkehrs vorgelegt. Davon sind namentlich das Gesetz \u00fcber die Nationalstrassen und das Gesetz \u00fcber die Verwendung der zweckgebundenen Mineral\u00f6lsteuer betroffen. Der Bundesrat hat die skizzierte Vorgehensweise bereits in seiner ersten NFA-Botschaft - zu den Verfassungs\u00e4nderungen - dargelegt und betont, dass die erste und die zweite Botschaft konzeptionell nicht voneinander zu trennen sind. In der ersten Botschaft wurden auch bereits die Leitlinien der notwendigen Gesetzesanpassungen skizziert. Damit stellt die aktuelle Botschaft zur Ausf\u00fchrungsgesetzgebung die Konkretisierung und Vertiefung der damals in Aussicht gestellten Gesetzesmodifikationen dar.
Nach Abschluss der Gesetzgebungsarbeiten sind die Ausgleichsgef\u00e4sse (Ressourcen- und Lastenausgleich des Bundes sowie, als \u00dcbergangsinstrument, der H\u00e4rteausgleich) mit finanziellen Mitteln auszustatten und die dazugeh\u00f6rigen Verordnungen auszuarbeiten. Die Unterbreitung der dazugeh\u00f6rigen Bundesbeschl\u00fcsse wird Gegenstand einer dritten Botschaft sein.
Wie bereits in der ersten Botschaft betont wurde, kann die Einf\u00fchrung der NFA nur integral erfolgen, damit die Verwirklichung der Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen in ihrem sachlichen Zusammenhang sichergestellt wird. Nach Abschluss der parlamentarischen Beratung zum Mantelerlass wird die Frist zur Ergreifung des fakultativen Referendums laufen. Parallel zu den laufenden Beratungen wird die dritte Botschaft zu den Bundesbeschl\u00fcssen vorzubereiten sein. Dieser Parlamentsbeschluss wird ebenfalls dem fakultativen Referendum unterstehen. In den Kantonen sind die entsprechenden Arbeiten zur Schaffung beziehungsweise Anpassung der erforderlichen Rechtsgrundlagen im Gange. Laufen alle diese Schritte wie geplant ab, so kann die NFA auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt werden.
","Proceedings":"Eintreten auf die Vorlage war im St\u00e4nderat unbestritten. Als Pr\u00e4sident der Spezialkommission ermahnte Fritz Schiesser (RL, GL) den Rat, keine Antr\u00e4ge zu stellen, die mit der Ausf\u00fchrung der NFA nichts zu tun haben. Er warnte davor, in den Zust\u00e4ndigkeitsbereich der ordentlichen parlamentarischen Fachkommissionen einzugreifen und eine \"B\u00fcchse der Pandora\" zu \u00f6ffnen.
In der Detailberatung wurden zahlreiche Bundesgesetze des umfangreichen Mantelerlasses ohne grosse Er\u00f6rterungen angenommen. Einige Gesetzes\u00e4nderungen waren jedoch umstritten. So etwa jene im Bereich der Nationalstrassen, wo diskutiert wurde, wieweit die Kantone auf der operativen Ebene weiter beteiligt bleiben sollten. Der St\u00e4nderat beschloss hier mit 23 zu 18 Stimmen und in Abweichung zum Bundesrat, dass der k\u00fcnftig allein zust\u00e4ndige Bund nicht nur beim kleineren projektfreien baulichen Unterhalt, sondern auch beim projektgest\u00fctzten gr\u00f6sseren baulichen Unterhalt die Kantone einbinden und mit ihnen Leistungsvereinbarungen abschliessen kann. Eine von Hans Lauri (V, BE) angef\u00fchrte Kommissionsminderheit warnte zusammen mit dem Bundesrat vergeblich davor, vom NFA-Grundsatz \"wer zahlt, befiehlt\" abzuweichen. Die Minderheit bem\u00e4ngelte, dass eine solche Kann-Formel in der Praxis zu einem Muss werde und mit einer entsprechenden Verw\u00e4sserung der Bauherrschaft des Bundes ein Effizienzgewinn von 100 Millionen verloren ginge.
Im Bereich der Krankenversicherung, in dem die Pr\u00e4mienverbilligung f\u00fcr Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verh\u00e4ltnissen weiterhin eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen bleibt, beschloss die Kleine Kammer, dass sich der Bund neu pauschal mit 25 Prozent der Gesundheitskosten in der Grundversicherung f\u00fcr 30 Prozent der Bev\u00f6lkerung beteiligt. Mit dieser System\u00e4nderung wird der direkte Bundesbeitrag gegen\u00fcber heute um 600 Millionen Franken vermindert. Eine aus Vertretern der SP-Fraktion zusammengesetzte Minderheit wollte vor diesem Hintergrund im Gesetz festschreiben, dass die von Bund und Kantonen bisher geleisteten Beitr\u00e4ge w\u00e4hrend mindestens drei Jahren weiter geleistet werden. Ihr Antrag scheiterte jedoch deutlich. Bundesrat Hans-Rudolf Merz betonte, dass die Bundesmittel zugunsten der Kantone f\u00fcr die Krankenversicherung zwar zur\u00fcckgingen, den Kantonen aber zur Kompensation neue frei verf\u00fcgbare Mittel zur Verf\u00fcgung st\u00fcnden.
Kontroverse Diskussionen ergaben sich beim Stipendienwesen, wo strittig war, wie weit die Harmonisierungsbestrebungen gehen sollten. Die Linke wollte das neue Bundesgesetz \u00fcber Beitr\u00e4ge an die Aufwendungen der Kantone f\u00fcr Stipendien und Studiendarlehen im terti\u00e4ren Bildungsbereich mit weiterf\u00fchrenden Harmonisierungsbestimmungen anreichern, weil das heutige System ungerecht und ineffizient sei. Die Ratsmehrheit und der Bundesrat hielten entgegen, dass die Harmonisierung des Stipendienwesens - zu der es in der Vernehmlassung noch Ans\u00e4tze gab - durchaus ein wichtiges Anliegen sei, dass dar\u00fcber aber im Rahmen einer umfassenden Bildungsdebatte und eines entsprechenden Harmonisierungsgesetzes entschieden werden m\u00fcsse. So scheiterten in der Folge verschiedene jeweils von Anita Fetz (S, BS) angef\u00fchrte Minderheitsantr\u00e4ge, die insbesondere forderten, dass der Bund an die Aufwendungen der Kantone einen fixen Beitrag von 16 Prozent bezahlen muss, dass Stipendien in Erstausbildungen zur Regel erkl\u00e4rt und Darlehen nur ausnahmsweise gew\u00e4hrt werden oder dass ein harmonisierte Altersgrenze gesetzt wird. Unter dem Eindruck der jeweils klaren Unterlegenheit zog Anita Fetz den letzen Minderheitsantrag zur Harmonisierung der Ausbildungsbeitr\u00e4ge zur\u00fcck, obwohl sie dieser Vereinheitlichung eigentlich die gr\u00f6sste Bedeutung zumass.
Beim Gesetz \u00fcber die Erg\u00e4nzungsleistungen schliesslich, lehnte der St\u00e4nderat mit 28 zu 7 Stimmen einen Einzelantrag von Gys\u00e8le Ory (S, NE) ab, der s\u00e4mtliche vom Arzt verordnete Kuren und Rehabilitationsaufenthalte von den Kantonen verg\u00fctet haben wollte. Berichterstatter und Bundesrat Hans-Rudolf Merz betonten, dass gewisse Kuren bereits abgedeckt w\u00fcrden und nicht klar sei, was f\u00fcr finanzielle Folgen der Antrag h\u00e4tte.
In der Eintretensdebatte im Nationalrat zeigte sich die Linke \u00fcber die Ausf\u00fchrungsgesetzgebung entt\u00e4uscht und deponierte unterst\u00fctzt von einem Grossteil der Gr\u00fcnen einen R\u00fcckweisungsantrag. Die Bef\u00fcrchtungen, dass durch die Kantonalisierung der Sozialleistungen und die Rechtszersplitterung ein Sozialabbau stattfindet, h\u00e4tten sich bewahrheitet. Die SP-Fraktion bem\u00e4ngelte insbesondere, dass die Bundesbeitr\u00e4ge an die AHV und IV ungen\u00fcgend geregelt seien und dass bei der Krankenversicherung sowohl Bundes- als auch Kantonsbeitr\u00e4ge zulasten der Einkommensschwachen heruntergefahren werden k\u00f6nnen. Ausserdem forderte die Linke und die Mehrheit der Gr\u00fcnen eine Harmonisierung des Stipendienwesens. Das b\u00fcrgerliche Lager widersprach dieser Sichtweise und wies auf das klare Votum des Volkes bei der Abstimmung zur Verfassungsgrundlage hin. Es w\u00e4re am liebsten noch weiter gegangen und h\u00e4tte eine st\u00e4rkere Aufgabenentflechtung und positive Auswirkungen auf den Bundeshaushalt gew\u00fcnscht. Bundesrat Hans-Rudolf Merz betonte die Notwendigkeit, den Kantonen Spielraum zu verschaffen und wehrte sich dementsprechend gegen das von der Linken gew\u00fcnschte verst\u00e4rkte Bundesengagement. Er r\u00e4umte jedoch ein, dass in einigen Bereichen materielle \u00c4nderungen n\u00f6tig seien. Allerdings m\u00fcsse man diese separat diskutieren, um das fein geflochtene NFA-Projekt nicht durch \u00c4nderungen zu gef\u00e4hrden. Der R\u00fcckweisungsantrag wurde schliesslich trotz grossmehrheitlicher Unterst\u00fctzung der Gr\u00fcnen mit 92 zu 65 Stimmen abgelehnt.
In der Detailberatung entschied der Nationalrat im Bereich der Nationalstrassen, dass grosse bauliche Unterhaltsarbeiten nicht den Kantonen \u00fcbertragen werden k\u00f6nnen, sondern diesbez\u00fcglich der freie Wettbewerb spielen soll. Er lehnte einen Minderheitsantrag ab, der wie der St\u00e4nderat, die M\u00f6glichkeit von Leistungsvereinbarungen mit den Kantonen in das Gesetz aufnehmen wollte. Weiter vermochte sich bei der individuellen Invalidenhilfe, die k\u00fcnftig Sache des Bundes ist, eine von Luc Recordon (G, VD) angef\u00fchrte Minderheit mit dem Anliegen durchzusetzen, dass logop\u00e4dische und psychomotorische Therapien f\u00fcr Kinder nicht kantonalisiert werden. Im Bereich der Krankenversicherung wehrte sich die Linke erfolglos gegen die abrupte Senkung der zuk\u00fcnftigen Bundesbeitr\u00e4ge und forderte eine dreij\u00e4hrige \u00dcbergangsfrist. Und auch bei den Bestimmungen zum Stipendienwesen stiess sich die Linke zusammen mit den Gr\u00fcnen an den kantonal v\u00f6llig unterschiedlichen Bedingungen und forderte mehr Einheitlichkeit. Mit Minderheitsantr\u00e4gen wollte das links-gr\u00fcne Lager den Kantonen vorschreiben, unter welchen Umst\u00e4nden sie Stipendien bezahlen m\u00fcssen und wie hoch die Mindestbeitr\u00e4ge sein sollen. Bundesrat Hans-Rudolf Merz wies darauf hin, dass der Bund nur einen Bruchteil der Kosten f\u00fcr das Stipendienwesen beisteure und deshalb den Kantonen - zumindest ohne Anh\u00f6rung - nicht weit reichende Auflagen machen k\u00f6nne. Die Begehren des von der EVP-EDU-Fraktion unterst\u00fctzten links-gr\u00fcnen Lagers fanden denn auch keine Annahme im Rat und scheiterten wie weitere Vorschl\u00e4ge, etwa gesamtschweizerische Alterslimite f\u00fcr Ausbildungsbeitr\u00e4ge zu fixieren oder den Kantonen vorzuschreiben, dass r\u00fcckzahlbare Darlehen bloss ausnahmsweise die Stipendien ersetzen k\u00f6nnen. Abgelehnt wurde diesbez\u00fcglich allerdings auch ein Einzelantrag von Christa Markwalder (RL, BE), der im Gegenteil Beitr\u00e4ge k\u00fcnftig grunds\u00e4tzlich in Form von Darlehen und nur ausnahmsweise mittels Stipendien gew\u00e4hren wollte.
Bei der Totalrevision des Bundesgesetzes \u00fcber die Erg\u00e4nzungsleistungen stellte das links-gr\u00fcne Lager verschiedene Minderheitsantr\u00e4ge, um die Betroffenen besser zu stellen. Das Begehren, den Kantonen vorzuschreiben, dass sie sich so weit an den Kosten f\u00fcr l\u00e4ngere Heim- und Spitalaufenthalte beteiligen m\u00fcssen, dass niemand Sozialhilfe braucht, scheiterte aber ebenso wie die Forderung, dass der anzurechnende Beitrag f\u00fcr pers\u00f6nliche Auslagen von Heimbewohnern gesamtschweizerisch 5400 Franken betragen m\u00fcsse. Durchzusetzen vermochte sich hingegen ein Antrag von Pascale Bruderer (S, AG) bei der Verg\u00fctung der Krankheits- und Behinderungskosten. Oppositionslos und mit Zustimmung des Bundesrates beschloss hier der Nationalrat, dass Kantone auch vom Arzt verordnete Bade- und Erholungskuren verg\u00fcten m\u00fcssen. Ebenfalls erfolgreich war schliesslich ein Eventualantrag von Guy Parmelin (V, VD), welcher forderte, dass sich der Bund bei den Erg\u00e4nzungsleistungen st\u00e4rker an den Kosten f\u00fcr Personen beteiligt, die in Heimen und Spit\u00e4lern wohnen.
Der St\u00e4nderat beharrte in der Differenzbereinigung mit knapper Mehrheit darauf, dass Kantone weiterhin grosse Unterhaltsarbeiten auf Autobahnen \u00fcbernehmen k\u00f6nnen, obwohl sich eine Kommissionsmehrheit dem Nationalrat anschliessen wollte. Der Bund soll gem\u00e4ss dem Entschluss weiterhin mit den Kantonen, welche \u00fcber entsprechendes Fachwissen verf\u00fcgen und die Gegebenheit kennen, Leistungsvereinbarungen abschliessen d\u00fcrfen. Weiter hielt die Kleine Kammer an der Aufteilung der Erg\u00e4nzungsleistungen zwischen Bund und Kanton fest und votierte gegen eine st\u00e4rkere Beteiligung des Bundes bei den Kosten f\u00fcr Personen in Heimen. Ebenso unnachgiebig zeigte sich der St\u00e4nderat bei der Sonderp\u00e4dagogik, wo nach seinem Beschluss logop\u00e4dische und psychomotorische Massnahmen in den Zust\u00e4ndigkeitsbereich der Kantone fallen sollen.
Der Nationalrat verweigert beim Autobahnunterhalt seinerseits wiederum die Zustimmung zur st\u00e4nder\u00e4tlichen Fassung, nach der der Bund mit den Kantonen Leistungsvereinbarungen bei grossen baulichen Unterhaltsarbeiten schliessen kann. Bei der Finanzierung der Erg\u00e4nzungsleistungen bei Personen, die in Spit\u00e4lern und Heimen leben, beugte sich die Grosse Kammer dem St\u00e4nderat und beschloss mit 82 zu 78 Stimmen, die Verantwortung den Kantonen zuzuweisen. Schliesslich lenkte der Nationalrat auch bei der Sonderp\u00e4dagogik ein. Gegen den Widerstand des links-gr\u00fcnen Lagers entschied er, logop\u00e4dische und psychomotorische Therapien von der Liste der vom Bund verg\u00fcteten Leistungen zu streichen.
Der St\u00e4nderat lenkte darauf im Bereich der Nationalstrassen ein. Stillschweigend verzichtete er auf die M\u00f6glichkeit, dass der Bund die Kantone auch an grossen baulichen Unterhaltsarbeiten beteiligen kann.
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