F\u00fchren mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG) ist seit 1997 das Steuerungsmodell zur integrierten Verwaltungsf\u00fchrung der zentralen Bundesverwaltung.
Es erg\u00e4nzt die herk\u00f6mmlichen Prinzipien der Haushaltsteuerung mit der Leistungsund Wirkungsbetrachtung. 2009 werden ein Drittel der Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung nach FLAG gef\u00fchrt. In diesen 23 Verwaltungseinheiten erbringen ein Sechstel aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Leistungen, die rund 30 Prozent des Eigenaufwandes des Bundes verursachen.
Rechtliche Grundlage f\u00fcr die Umsetzung von FLAG bilden Artikel\u00a044 RVOG sowie die Artikel\u00a042-46 FHG. Das Reformprojekt FLAG wurde w\u00e4hrend der Pilotphase von 1996 bis 2001 in einem mehrstufigen Verfahren evaluiert. Am 19. November 2001 legte der Bundesrat in Erf\u00fcllung des parlamentarischen Auftrages gem\u00e4ss Artikel\u00a065 RVOG dem Parlament seinen ersten Evaluationsbericht vor und setzte anschliessend diverse Optimierungsmassnahmen um. In der Botschaft zum Finanzhaushaltgesetz vom 24. November 2004 formulierte er seine Strategie im FLAGBereich und stellte in Aussicht, nach Ablauf von vier Jahren wieder Bericht zu erstatten. Die Aufsichtskommissionen w\u00fcnschten zudem eine Analyse der leistungsund wirkungsorientierten Verwaltungsf\u00fchrung im nationalen und internationalen Umfeld. Mit dem vorliegenden Evaluationsbericht erf\u00fcllt der Bundesrat diesen Auftrag.
Die Umsetzung der Gesamtstrategie des Bundesrates im FLAG-Bereich hat einen beachtlichen Stand erreicht. Das Ziel der Verdoppelung der FLAG-Einheiten bis Ende 2007 wurde erreicht. Die von der Verwaltung vorgenommene Selbstevaluation zeigt ein mehrheitlich positives Bild:
- Der gr\u00f6sste Erfolg von FLAG zeigt sich in der betrieblichen F\u00fchrung der Verwaltungseinheiten. Die FLAG-Verwaltungseinheiten verf\u00fcgen \u00fcber eine integrierte Ressourcen- und Aufgabenplanung und eine gute Basis f\u00fcr ein funktionierendes Controlling. Sie best\u00e4tigen den Nutzen der erweiterten Handlungsspielr\u00e4ume. Die gr\u00f6ssere Transparenz erm\u00f6glicht ihnen, bessere F\u00fchrungsentscheide zu treffen und schneller auf ver\u00e4nderte Rahmenbedingungen zu reagieren. Die Beteiligten sind zufrieden und m\u00f6chten nicht mehr zur\u00fcck zum herk\u00f6mmlichen Steuerungssystem.
- Die Departemente best\u00e4tigen den Mehrwert der \u00fcberarbeiteten und gestrafften FLAG-Instrumente f\u00fcr die politische F\u00fchrung der Verwaltungseinheiten. Die zus\u00e4tzlichen Informationen erh\u00f6hen die notwendigen Fachkenntnisse der Departemente. Allerdings befindet sich das Controlling der Departemente nach der Einf\u00fchrung von NRM noch in der Entwicklung. Aus \u00fcbergeordneter Sicht besteht hier noch Verbesserungspotenzial.
- Die parlamentarische Steuerung und Aufsicht funktioniert gut. Die befragten Parlamentsmitglieder stellen keinen Steuerungsverlust fest und stehen FLAG grunds\u00e4tzlich positiv gegen\u00fcber. FLAG wird insgesamt als Gewinn wahrgenommen. Die Standardisierung der Instrumente hat die Miliztauglichkeit erh\u00f6ht. Dank den klaren Vorgaben besteht nach Einsch\u00e4tzung der Befragten wenig Bedarf, die FLAG-Verwaltungseinheiten dauernd genau \"unter die Lupe nehmen\".
Aus konzeptionell-instrumenteller Sicht sind f\u00fcnf Schlussfolgerungen zu ziehen:
- Instrumente und Prozesse: Die standardisierten Dokumente und Abl\u00e4ufe bew\u00e4hren sich in der t\u00e4glichen Arbeit. Im Rahmen eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses sind aber weitere Optimierungen anzustreben, insbesondere bez\u00fcglich der stufengerechten Aufbereitung der Unterlagen.
- Ergebnisorientierung: Die Ergebnisorientierung und das Leistungsbewusstsein haben nachweislich zugenommen. Die Zielfestlegung auf der Basis von Wirkungsmodellen hat motivierende Effekte f\u00fcr die Mitarbeitenden, da so der eigene Beitrag an die Leistungen des Amtes besser erkennbar wird. Die Weiterentwicklung der Ergebnis- und Zielorientierung ist - nicht nur im FLAG-Modell - eine Daueraufgabe der Verwaltungs- und Personalf\u00fchrung.
- Wirtschaftlichkeit: Die Mitarbeitenden der FLAG-Einheiten sch\u00e4tzen ihr Kostenbewusstsein h\u00f6her ein als diejenigen des Nicht-FLAG-Bereichs. Allerdings ergeben sich in der Ressourcenentwicklung keine signifikanten Unterschiede. Der Umsetzung konkreter Kenngr\u00f6ssen zur Wirtschaftlichkeit muss daher noch vermehrte Beachtung geschenkt werden.
- Globalbudget: Der Handlungsspielraum in der betrieblichen F\u00fchrung der Verwaltungseinheiten ist einer der grossen Vorteile von FLAG. Der wichtigste Freiraum ergibt sich aus dem Globalbudget. Es setzt Anreize zur wirtschaftlichen Aufgabenerf\u00fcllung. Seine volle Wirkung entfaltet es allerdings erst in Kombination mit messbaren Kenngr\u00f6ssen. Bei jeder Variante der Weiterentwicklung der Verwaltungsf\u00fchrung bleibt es ein unverzichtbarer Bestandteil des Steuerungsinstrumentariums.
- Controlling: Das Controlling funktioniert nach Einsch\u00e4tzung der Befragten gut. Der Diskurs an der Schnittstelle der politischen und betrieblichen F\u00fchrung erfolgt strukturierter und dank der verbesserten Transparenz mit einer erh\u00f6hten Rationalit\u00e4t. Allerdings werden diese Vorteile in den departementalen Steuerungsprozessen noch zu wenig genutzt.
Die Eidgen\u00f6ssische Finanzkontrolle (EFK) hat in ihrer Querschnittspr\u00fcfung festgestellt, dass die Steuerung der FLAG-Verwaltungseinheiten funktioniert und der Aufwand vertretbar ist. Allerdings betrachtet sie die politische Steuerung auf Stufe Departement als noch ausbauf\u00e4hig. Sie weist weiter darauf hin, dass das Nebeneinander zweier F\u00fchrungsmodelle die Nutzung der FLAG-Instrumente erschwert.
Die Analyse des nationalen und internationalen Umfelds zeigt einen klaren Trend zu einer Verwaltungsf\u00fchrung, welche Mittel, Leistungen und Wirkungen integriert betrachtet. Ergebnisorientierte Steuerungsmodelle sind sowohl bei den Kantonen wie im Ausland weit verbreitet. Die neuen Steuerungsmodelle weisen in den Hauptstossrichtungen eine hohe \u00dcbereinstimmung auf. Gemeinsam sind ihnen namentlich f\u00fcnf Elemente:
- Konsequente Aufgabenorientierung (Produktgliederung, inhaltliche Zielsetzungen)
- Integrierte mittelfristige Planung (Abstimmung von Aufgaben- und Finanzpl\u00e4nen)
- Verdichtete Ressourcenallokation (Globalbudgets statt einzelne Kredite)
- Verbindliche Leistungsplanung (Leistungsauftr\u00e4ge in der Verwaltung)
- Systematische Erfolgsmessung (Kosten- und Leistungsrechnung, Evaluationen)
Die neuen Steuerungsformen sind heute so weit konsolidiert, dass ein Zur\u00fcck zur traditionellen Verwaltungsf\u00fchrung kaum mehr zu erwarten ist. Aufgrund der rapide ansteigenden Verschuldung der \u00f6ffentlichen Haushalte ist vielmehr davon auszugehen, dass Wirtschaftlichkeit und Effektivit\u00e4t der Verwaltung an Bedeutung gewinnen werden. Die durch die neuen Steuerungsmodelle verbesserte Transparenz wird daher u.a. dazu dienen m\u00fcssen, im Rahmen von Programmen zur Haushaltkonsolidierung m\u00f6glichst sachgerechte Entscheidungen treffen zu k\u00f6nnen.
Dem Bundesrat ist daran gelegen, den Ausbau der ergebnisorientierten Steuerung auf allen Ebenen zu f\u00f6rdern. Dabei stehen grunds\u00e4tzlich drei Stossrichtungen offen:
- Konsolidierung von FLAG: Bei dieser Handlungsoption wird FLAG nicht mehr weiter ausgebaut. Die bestehenden FLAG-Einheiten behalten ihren besonderen Status. Die Instrumente und Prozesse werden aufgrund der Ergebnisse der Selbstevaluation graduell verbessert. Neue FLAG-Einheiten werden nur noch im Ausnahmefall geschaffen.
- Ausbau von FLAG: Bei dieser Option wird das Freiwilligkeitsprinzip aufgehoben und vom Bundesrat aufgrund eines kriteriengest\u00fctzten Verfahrens f\u00fcr jede Verwaltungseinheit festgelegt, nach welchem Modell sie gef\u00fchrt werden soll. Aus heutiger Sicht ist davon auszugehen, dass nach dieser Umstellungsrunde rund die H\u00e4lfte der Bundesverwaltung nach FLAG gef\u00fchrt w\u00fcrde. Gleichzeitig wird nach M\u00f6glichkeiten gesucht, FLAG f\u00fcr eine breitere Anwendbarkeit zu vereinfachen; die Grundkonzeption des Modells bleibt aber erhalten.
- Ergebnisorientiertes Steuerungsmodell f\u00fcr die gesamte Bundesverwaltung (Konvergenzmodell): Bei diesem Modell erfolgen Planung und Berichterstattung neu von Grund auf mit einem integrierten, ergebnisorientierten Ansatz. Ressourcen und Leistungen werden auf allen Ebenen sichtbar miteinander verkn\u00fcpft und im Gegenzug die Kredite im Eigenbereich der Verwaltung stark verdichtet. Der Fokus der politischen F\u00fchrung verlagert sich zunehmend auf mittelfristige Zielvorgaben. Das j\u00e4hrlich zu beschliessende Budget bleibt aber die entscheidende finanzielle Steuergr\u00f6sse.
Der Bundesrat hat das Finanzdepartement beauftragt, die drei genannten Optionen bez\u00fcglich Nutzen und Kosten vertieft zu analysieren und ihm die Ergebnisse binnen Jahresfrist zu unterbreiten. Dies hat auch den Vorteil, dass der Bundesrat seine Haltung zur Weiterentwicklung der Verwaltungsf\u00fchrung in Kenntnis der parlamentarischen Beratungen dieses Berichts festlegen kann. (Quelle: Bericht des Bundesrates)
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