Die Bundesverfassung (BV) sieht vor, dass die Bundesversammlung f\u00fcr den Erlass
von Gesetzen und f\u00fcr die Beschlussfassung \u00fcber die Ausgaben des Bundes zust\u00e4ndig ist. Der Bundesrat darf in der Regel nur auf der Grundlage eines Gesetzes Verordnungsrecht erlassen oder Ausgaben t\u00e4tigen. Die Bundesverfassung erm\u00e4chtigt den Bundesrat, in ausserordentlichen Lagen unter bestimmten Voraussetzungen Verordnungen und Verf\u00fcgungen ohne Grundlage in einem Bundesgesetz zu erlassen und Ausgaben ohne vorg\u00e4ngige Bewilligung durch die Bundesversammlung zu t\u00e4tigen. Die Wahrnehmung dieser Zust\u00e4ndigkeiten durch den Bundesrat hat in den letzten Jahren in einigen F\u00e4llen (z.B. Swissair-Grounding 2001, Finanzkrise 2008, Aktenvernichtung im Fall Tinner 2008-2009) zu Kritik Anlass gegeben. Ob berechtigt oder nicht, diese Kritik stellt die demokratische Legitimation staatlichen Handelns und damit die Glaubw\u00fcrdigkeit der demokratischen Institutionen in Frage.
Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates will mit dieser Vorlage den Handlungsspielraum des Bundesrates in ausserordentlichen Lagen wahren. Der Bundesrat soll das Recht behalten, ausnahmsweise ohne zeitliche Verz\u00f6gerung
Verordnungen oder Verf\u00fcgungen zu erlassen, welche keine Grundlage in einem Bundesgesetz haben, oder finanzielle Verbindlichkeiten einzugehen, welche von der
Bundesversammlung nicht vorg\u00e4ngig genehmigt worden sind. Demokratie und Rechtsstaat verlangen aber, dass die normale demokratische Kompetenzordnung so rasch wie m\u00f6glich wieder hergestellt wird. Die SPK schl\u00e4gt folgende neue Vorschriften bzw. \u00c4nderungen bestehender Gesetze vor, welche die Wiederherstellung der normalen demokratischen Kompetenzordnung bzw. eine bessere Wahrnehmung der Oberaufsicht der Bundesversammlung gew\u00e4hrleisten:
- Eine Verordnung, die sich auf Artikel\u00a0185 Absatz\u00a03 BV abst\u00fctzt (sog. \"Polizeinotverordnung\"), soll neu ausser Kraft treten, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung nicht innert sechs Monaten den Entwurf der n\u00f6tigen gesetzlichen Grundlage f\u00fcr die Verordnung unterbreitet hat. Eine weniger restriktive Regelung soll f\u00fcr Verordnungen gelten, die sich ausschliesslich auf Artikel\u00a0184 Absatz\u00a03 BV abst\u00fctzen, also der Vertretung der Interessen der Schweiz nach aussen dienen. Erst wenn der Bundesrat sie nach einer maximalen Geltungsfrist von vier Jahren verl\u00e4ngert, sollen sie im analogen Verfahren wie die auf Artikel\u00a0185 Absatz\u00a03 gest\u00fctzten Verordnungen in ordentliches Recht \u00fcberf\u00fchrt werden m\u00fcssen.
- Der Bundesrat wird verpflichtet, vor dem Erlass einer auf Artikel\u00a0184 Absatz\u00a03 oder Artikel\u00a0185 Absatz\u00a03 BV gest\u00fctzten Verf\u00fcgung die neu zu schaffende \"Delegation f\u00fcr ausserordentliche Lagen\" innert 48 Stunden zu konsultieren, in besonders dringlichen F\u00e4llen innert 24 Stunden nach seinem Beschluss zu informieren. Die Konsultation schr\u00e4nkt die Zust\u00e4ndigkeit des Bundesrates nicht ein und die beigezogene parlamentarische Delegation wird dadurch auch in keiner Weise f\u00fcr den Entscheid mitverantwortlich. Die Konsultation gibt aber Gelegenheit zur Aus\u00fcbung mitschreitender Oberaufsicht im Sinne eines \"Gespr\u00e4chs zwischen den Gewalten\" und schafft die Voraussetzung daf\u00fcr, dass die zust\u00e4ndigen parlamentarischen Organe gegebenenfalls im Rahmen ihrer Zust\u00e4ndigkeiten aktiv werden k\u00f6nnen.
- Falls der Bundesrat eine Ausgabe von \u00fcber 500 Millionen Franken bloss mit Zustimmung der Finanzdelegation beschliesst, so kann ein Viertel der Mitglieder eines Rates die Einberufung einer ausserordentlichen Session der Bundesversammlung f\u00fcr die nachtr\u00e4gliche Genehmigung verlangen. Die Ratsb\u00fcros m\u00fcssen diese Session in der dritten Kalenderwoche nach dem Zustandekommen des Begehrens ansetzen.
Diese Vorschriften, welche eine rasche Wiederherstellung der normalen demokratischen Kompetenzordnung gew\u00e4hrleisten sollen, d\u00fcrften vor allem auch einen pr\u00e4ventiven Effekt haben. Geeignete pr\u00e4zise Befristungen, Konsultations- und Informationspflichten veranlassen Bundesrat und Verwaltung zu einer gr\u00fcndlichen Pr\u00fcfung der tats\u00e4chlichen Notwendigkeit dringlicher Massnahmen. Indem die Bundesversammlung bei dringlichen Ausgabenbeschl\u00fcssen schneller zum Zug kommt, wird sie je nach Umst\u00e4nden des einzelnen Falls in geringerem Ausmass vor ein \"fait accompli\" gestellt, indem zwar vorl\u00e4ufig freigegebene, aber noch nicht ausgef\u00fchrte Zahlungen gegebenenfalls noch gestoppt werden k\u00f6nnten. Das Risiko wird vermindert, dass das Parlament bloss noch vollendete Tatsachen nachtr\u00e4glich absegnen kann, was der Glaubw\u00fcrdigkeit der demokratischen Institutionen in der \u00d6ffentlichkeit wenig zutr\u00e4glich ist.
(Quelle: Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-N))
Stellungnahme des Bundesrates:
Die Befugnisse des Bundesrates, in ausserordentlichen Lagen unter bestimmten
Voraussetzungen ohne zeitliche Verz\u00f6gerung ausnahmsweise unmittelbar gest\u00fctzt auf die Bundesverfassung Verf\u00fcgungen und Verordnungen zu erlassen und finanzielle Verbindlichkeiten ohne vorg\u00e4ngige Genehmigung durch die Bundesversammlung einzugehen, sollen ihm ein situationsad\u00e4quates, schnelles Handeln erm\u00f6glichen, damit gr\u00f6sserer Schaden abgewendet werden kann. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass sich die geltende Regelung dieser Befugnisse in der Bundesverfassung und im Finanzhaushaltgesetz (FHG) grunds\u00e4tzlich bew\u00e4hrt hat. Er geht ferner davon aus, dass jede Gewalt ihre Kompetenzen nach Treu und Glauben aus\u00fcbt. Auch die
SPK-N anerkennt in ihrem Bericht vom 5. Februar 2010 zur parlamentarischen Initiative, dass der Bundesrat seine Kompetenzen in ausserordentlichen Lagen im grossen Ganzen mit Zur\u00fcckhaltung wahrnimmt (Bericht der Kommission, Ziff. 2.1).
Der Bundesrat hat aber auch durchaus ein gewisses Verst\u00e4ndnis daf\u00fcr, dass
bestimmte Aspekte der Aus\u00fcbung dieser Befugnisse und deren Folgen geregelt
werden sollen. Dabei ist jedoch unbedingt darauf zu achten, dass die Balance zwischen den Handlungsm\u00f6glichkeiten des Bundesrates einerseits und der Kontrolle
durch die Bundesversammlung andererseits gewahrt bleibt. Zentral ist, dass die
Exekutivkompetenzen, welche die Bundesverfassung dem Bundesrat einr\u00e4umt, nicht eingeschr\u00e4nkt werden. Es kann nur darum gehen, die Aus\u00fcbung dieser Kompetenzen zu regeln. Auch mit der neuen Regelung muss der Bundesrat weiterhin in der Lage sein, in einer ausserordentlichen Situation zeit- und situationsgerecht zu handeln. Die von der SPK-N vorgeschlagene Regelung tr\u00e4gt diesem Anliegen des Bundesrates mehrheitlich Rechnung.
Der Bundesrat bef\u00fcrwortet grunds\u00e4tzlich die Stossrichtung der parlamentarischen Initiative, stellt aber Antr\u00e4ge.
(Quelle: Stellungnahme des Bundesrates)
","Proceedings":"Im Nationalrat herrschte Einigkeit dar\u00fcber, dass die Stellung des Parlaments in Krisenf\u00e4llen gest\u00e4rkt werden soll, ohne jedoch die Handlungsf\u00e4higkeit der Regierung einzuschr\u00e4nken.
Einem Minderheitsantrag Fluri (RL, SO) folgend, beschloss der Nationalrat bei Artikel\u00a07d Absatz\u00a02 im Regierung- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG), dass Notverordnungen zur Wahrung der Inneren oder \u00e4usseren Sicherheit rascher im ordentlichen Recht verankert werden sollen als bisher. Falls der Bundesrat dem Parlament nicht innert sechs Monaten einen Entwurf f\u00fcr ein Gesetz oder eine Parlamentsverordnung unterbreitet, treten k\u00fcnftig die Notverordnungen ausser Kraft. Im Unterschied zum Antrag der Kommissionsmehrheit und dem Antrag des Bundesrates muss die Verordnung damit nicht zwangsl\u00e4ufig durch ein Gesetz abgel\u00f6st werden. Dies soll auch durch eine Bundesversammlungsverordnung gem\u00e4ss Artikel\u00a0173 der Bundesverfassung geschehen k\u00f6nnen. Der Minderheitsantrag setzte sich in einer ersten Abstimmung mit 102 zu 72 Stimmen gegen den Antrag der Kommissionsmehrheit und in einer zweiten Abstimmung mit 110 gegen 65 Stimmen gegen denjenigen des Bundesrates durch, der vorsah, dass die Verordnung ein Jahr nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft tritt, wenn der Bundesrat keinen Entwurf zu einer gesetzlichen Grundlage unterbreitet.
Zudem soll der Bundesrat laut Antrag der Staatspolitischen Kommission den Entwurf einer notrechtlichen Verf\u00fcgung sp\u00e4testens 48 Stunden vor dem Beschluss des Bundesrates dem zust\u00e4ndigen Organ der Bundesversammlung zur Konsultation unterbreiten. Kann diese Frist in besonders dringenden F\u00e4llen nicht eingehalten werden, so muss der Bundesrat das zust\u00e4ndige Organ der Bundesversammlung sp\u00e4testens 24 Stunden nach dem Beschluss informieren (Art. 7e Abs. 2 RVOG). Der Bundesrat lehnte die vorgesehene Konsultationspflicht ab. Bundeskanzlerin Corina Casanova wies darauf hin, dass die vorg\u00e4ngige Konsultation zu Problemen bei der Abgrenzung zum Exekutivbereich des Bundesrates und zu einer Vermischung der Kompetenzen f\u00fchren w\u00fcrde. Gem\u00e4ss Antrag des Bundesrates soll der Bundesrat das zust\u00e4ndige Organ der Bundesversammlung sp\u00e4testens 24 Stunden nach seinem Beschluss \u00fcber die Verf\u00fcgung informieren. Der Nationalrat stimmte mit 171 zu 2 Stimmen deutlich dem Antrag der Kommission zu. Zur Frage der Konsultation des Parlamentes legte die Kommission neue Antr\u00e4ge vor (Art 53 Abs 3bis ParlG). Auf die Schaffung einer Delegation f\u00fcr ausserordentliche Lagen wurde verzichtet. Die Kommission schlug vor, dass der Bundesrat \u00fcber Verf\u00fcgungen zur Wahrung der Interessen des Landes oder zur Wahrung der inneren oder \u00e4usseren Sicherheit die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungsdelegation konsultiert oder informiert. Der Nationalrat stimmte diesem Antrag zu.
Dringliche Ausgaben soll der Bundesrat k\u00fcnftig nur noch mit Zustimmung der Finanzdelegation beschliessen d\u00fcrfen (Art. 28 Abs 3 FHG). Falls dies mehr als 500 Millionen Franken betrifft, so kann eine ausserordentliche Session einberufen werden, falls ein Viertel der Parlamentarier dies verlangt. Der Bundesrat beantragte die Frist bei f\u00fcnf Wochen festzusetzen, unterlag jedoch mit 138 zu 4 Stimmen. Abweichend davon hatte eine links-gr\u00fcne Minderheit verlangt, dass dringliche Verpflichtungskredite von \u00fcber 500 Millionen Franken immer durch die Bundesversammlung beschlossen werden sollen. Sie unterlag jedoch dem Antrag der Kommissionsmehrheit mit 96 zu 45 Stimmen. In der Gesamtabstimmung stimmte die Grosse Kammer dem Entwurf mit 135 zu 11 Stimmen zu.
Der St\u00e4nderat folgte weitgehend den Beschl\u00fcssen des Nationalrates. Abweichend vom Nationalrat beschloss er jedoch, dass der Bundesrat bei \u00fcber Notrecht erlassenen Verf\u00fcgungen das zust\u00e4ndige Organ der Bundesversammlung lediglich sp\u00e4testens 24 Stunden nach seinem Beschluss \u00fcber die Verf\u00fcgung informieren muss. Er folgte damit dem Antrag des Bundesrates (Art. 7e Abs 2 RVOG). Zudem beschloss der St\u00e4nderat, dass Verordnungen zur Wahrung der inneren und \u00e4usseren Sicherheit ein Jahr nach Inkrafttreten ausser Kraft treten, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung keinen Entwurf unterbreitet, welcher die Verordnung im ordentlichen Recht verankert (Art. 7d Abs 2 RVOG). Der Nationalrat hatte daf\u00fcr sechs Monate vorgesehen. In der Gesamtabstimmung stimmte der St\u00e4nderat dem Entwurf einstimmig mit 39 zu 0 Stimmen zu.
Der Nationalrat hielt an seinem Beschluss fest, dem Bundesrat sechs Monate Zeit zur Erarbeitung einer gesetzlichen Grundlage zu geben und lehnte einen Antrag des Bundesrates, der wie der St\u00e4nderat die Frist auf ein Jahr festsetzen wollte, mit 124 zu einer Stimme ab. Er schloss sich jedoch dem Beschluss des St\u00e4nderates an, der bei Verf\u00fcgungen \u00fcber Notrecht eine Konsultation der Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungsdelegation sp\u00e4testens 24 Stunden nach dem Beschluss vorsieht.
Der St\u00e4nderat bereinigte die verbliebene Differenz, indem er sich diskussionslos dem Beschluss des Nationalrates anschloss.
In der Schlussabstimmung stimmte der Nationalrat dem Gesetz mit 187 zu 1 Stimmen und der St\u00e4nderat mit 40 zu 0 Stimmen zu.
","DraftText":null,"SubmittedText":"Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates beschliesst die Ausarbeitung von Gesetzes\u00e4nderungen, mit welchen der Bundesrat verpflichtet wird:
1. der Bundesversammlung innert einer bestimmten Frist entweder den Entwurf f\u00fcr eine gesetzliche Grundlage f\u00fcr eine von ihm erlassene Notverordnung (gem\u00e4ss Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV) oder gegebenenfalls einen Entwurf f\u00fcr eine Notverordnung der Bundesversammlung (gem\u00e4ss Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV) zu unterbreiten;
2. die zust\u00e4ndigen Delegationen oder Kommissionen der Bundesversammlung vor dem Erlass einer Notverf\u00fcgung, die keine gesetzliche Grundlage hat und auf Artikel\u00a0184 Absatz\u00a03 und Artikel\u00a0185 Absatz\u00a03 der Bundesverfassung gest\u00fctzt ist, zu konsultieren oder, wenn dies nicht m\u00f6glich ist, nach Erlass der Verf\u00fcgung unverz\u00fcglich zu informieren;
3. dringende Ausgabenbeschl\u00fcsse von grosser Tragweite der Bundesversammlung innert einer kurzen Frist zur Genehmigung zu unterbreiten.
","ReasonText":"Einerseits verlangen ausserordentliche Situationen vom Staat Handlungsf\u00e4higkeit, d. h., dass der Bundesrat das Recht haben muss, ausnahmsweise ohne zeitliche Verz\u00f6gerung Notverordnungen oder -verf\u00fcgungen zu erlassen, welche keine gesetzliche Grundlage haben, oder finanzielle Verbindlichkeiten einzugehen, welche von der Bundesversammlung nicht vorg\u00e4ngig genehmigt worden sind. Andererseits verlangen Demokratie und Rechtsstaat, dass die normale demokratische Kompetenzordnung so rasch wie m\u00f6glich wiederhergestellt wird. Das bedeutet, dass die Bundesversammlung ihre verfassungsm\u00e4ssigen Gesetzgebungs- und Finanzkompetenzen in derartigen F\u00e4llen so rasch wie m\u00f6glich wahrnimmt und die demokratische Legitimation derartiger Beschl\u00fcsse gew\u00e4hrleistet. So rasch wie m\u00f6glich kann konkret bedeuten, dass die Bundesversammlung, sofern keine ordentliche Session bevorsteht, zu einer ausserordentlichen Session einberufen werden muss. Es kann erwartet werden, dass geeignete Befristungen, Konsultations- und Informationspflichten einen pr\u00e4ventiven Effekt haben werden, indem der Bundesrat seine Zust\u00e4ndigkeiten in ausserordentlichen Lagen mit gr\u00f6sserer Zur\u00fcckhaltung wahrnehmen wird als bisher. Es soll gepr\u00fcft werden, ob im Bereich ausschliesslich aussenpolitischer Verordnungen und Verf\u00fcgungen (Art. 184 Abs. 3 BV) allenfalls eine abweichende Regelung getroffen werden soll.
Kurze Erl\u00e4uterungen zu den drei vorgesehenen Gesetzes\u00e4nderungen:
ad 1. Artikel\u00a0184 Absatz\u00a03 und Artikel\u00a0185 Absatz\u00a03 sehen zwar vor, dass verfassungsunmittelbare Verordnungen des Bundesrates ohne gesetzliche Grundlage zu befristen sind. Die Dauer der Frist ist aber nicht begrenzt; zudem kann eine befristete Verordnung vor Ablauf der Frist verl\u00e4ngert werden (Beispiele: die Verordnung \u00fcber das Verbot der Gruppierung Al Kaida trat am 8. November 2001 in Kraft und wurde bereits dreimal verl\u00e4ngert; die Verordnung \u00fcber die finanzielle Hilfe an im Ausland weilende Schweizer wartet gar seit 1973 auf eine gesetzliche Grundlage). Durch eine gesetzliche Begrenzung der maximalen Geltungsdauer einer derartigen Notverordnung soll der Bundesrat verpflichtet werden, dem Gesetzgeber, d. h. der Bundesversammlung und gegebenenfalls dem Volk, den Entwurf der n\u00f6tigen gesetzlichen Grundlage f\u00fcr die Verordnung oder, wenn eine dauerhafte Regelung nicht angebracht ist, den Entwurf f\u00fcr eine Notverordnung der Bundesversammlung (gem\u00e4ss Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV) zu unterbreiten.
ad 2. Wie der Bericht der Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungsdelegation (GPDel) vom 19. Januar 2009 \u00fcber die Rechtm\u00e4ssigkeit der Beschl\u00fcsse des Bundesrates im Fall Tinner zeigt, erl\u00e4sst der Bundesrat heute gest\u00fctzt auf Artikel\u00a0184 Absatz\u00a03 und Artikel\u00a0185 Absatz\u00a03 Notverf\u00fcgungen, \u00fcber welche die zust\u00e4ndigen parlamentarischen Delegationen oder Kommissionen (insbesondere die GPDel) nicht innert n\u00fctzlicher Frist vollst\u00e4ndig informiert werden. Die Herstellung einer gesetzlichen Konsultations- und Informationspflicht des Bundesrates in derartigen F\u00e4llen nimmt die Empfehlungen 2 und 4 im Bericht der GPDel auf.
ad 3. Das Finanzhaushaltgesetz berechtigt heute den Bundesrat, mit oder ohne Zustimmung der Finanzdelegation der eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te, finanzielle Verpflichtungen in unbeschr\u00e4nkter H\u00f6he einzugehen, welche der Bundesversammlung zur nachtr\u00e4glichen Genehmigung unterbreitet werden. Unabh\u00e4ngig von der Beantwortung der Frage, ob die Anwendung dieses Dringlichkeitsrechtes z. B. in den F\u00e4llen der Swissair- oder UBS-Krise gerechtfertigt war oder nicht, muss anerkannt werden, dass eine Situation eintreten k\u00f6nnte, in welcher diese Zust\u00e4ndigkeit des Bundesrates bestehen muss. Nach geltendem Recht muss der Bundesrat der Bundesversammlung derartige dringliche Finanzbeschl\u00fcsse erst mit dem n\u00e4chsten Nachtrag zum Voranschlag oder sogar erst mit der Staatsrechnung zur nachtr\u00e4glichen Genehmigung unterbreiten. Falls es sich um ausserordentliche hohe Ausgaben handelt (z. B. mehr als 250 Millionen, 500 Millionen oder 1 Milliarde Franken), sollte aber dieser Ausgabenbeschluss der Bundesversammlung nicht erst in der n\u00e4chsten ordentlichen Session oder noch sp\u00e4ter, sondern innert derjenigen Frist unterbreitet werden, welche zur Einberufung einer ausserordentlichen Session notwendig ist (ein bis zwei Wochen).
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