Afin de limiter les risques li\u00e9s aux banques d'importance syst\u00e9mique et dans l'int\u00e9r\u00eat de l'ordre d\u00e9mocratique et \u00e9conomique suisse, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est charg\u00e9 de pr\u00e9senter, dans un rapport, les avantages et les inconv\u00e9nients que des contraintes l\u00e9gales suppl\u00e9mentaires auraient pour lesdites banques. Il s'agit d'\u00e9tudier notamment le pour et le contre d'une s\u00e9paration des m\u00e9tiers bancaires d'une part, d'un mod\u00e8le de holding d\u00e9pourvu d'obligation d'assistance mutuelle entre les filiales d'autre part. En compl\u00e9ment aux conclusions du rapport de la commission d'experts de septembre 2010 et aux propositions \u00e9mises par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral dans le message 11.028, le rapport pr\u00e9sentera des propositions de r\u00e9forme plus pouss\u00e9es pour limiter autant que possible les probl\u00e8mes du \"too big to fail\" (trop grand pour \u00eatre mis en faillite) et du \"too big to be rescued\" (trop grand pour \u00eatre sauv\u00e9). Le rapport indiquera \u00e9galement les \u00e9l\u00e9ments cl\u00e9s d'une future l\u00e9gislation en la mati\u00e8re - \u00e9l\u00e9ments qui justifieraient aux yeux du Conseil f\u00e9d\u00e9ral une s\u00e9paration des m\u00e9tiers bancaires ou une nouvelle structure de holding dans une forme adapt\u00e9e au contexte suisse.
","ReasonText":"Pour autant que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral concr\u00e9tise les conclusions qu'il a tir\u00e9es du rapport de la commission d'experts du 30 septembre 2010, des mesures touchant aux fonds propres, aux liquidit\u00e9s, \u00e0 la r\u00e9partition des risques et \u00e0 l'organisation contribueront substantiellement \u00e0 r\u00e9duire les probl\u00e8mes du \"too big to fail\" et du \"too big to be rescued\". Elles ne changeront cependant rien aux structures de base actuelles ni \u00e0 la protection apport\u00e9e de facto par l'\u00c9tat \u00e0 certaines - pour l'instant deux - entreprises priv\u00e9es, avec toutes les cons\u00e9quences politiques, financi\u00e8res et \u00e9conomiques que cela implique. Du fait des sommes \u00e9normes en jeu et des imbrications avec le reste de l'\u00e9conomie, on peut se demander si la s\u00e9paration structurelle des fonctions d'importance syst\u00e9mique (voir rapport de la commission d'experts) serait effectivement possible en cas de crise. Il existe aussi un risque que le politique n\u00e9glige les causes pour porter son attention sur les sympt\u00f4mes et b\u00e2tisse par voie de cons\u00e9quence un syst\u00e8me de surveillance disproportionn\u00e9 qui se d\u00e9velopperait largement en fonction du foyer de crise potentiel. Les petites et moyennes banques pourraient p\u00e2tir du renforcement des exigences li\u00e9es au niveau g\u00e9n\u00e9ral de surveillance des banques d'importance syst\u00e9mique.
L'id\u00e9e d'une s\u00e9paration des activit\u00e9s bancaires, c'est-\u00e0-dire de la s\u00e9paration des activit\u00e9s commerciales (d\u00e9p\u00f4ts/cr\u00e9dits) et des activit\u00e9s d'investissement (titres), ou d'une s\u00e9paration selon d'autres crit\u00e8res n'est pas nouvelle. Les \u00c9tats-Unis ont par exemple eu de 1933 \u00e0 1999 une loi qui pr\u00e9voyait la s\u00e9paration des activit\u00e9s commerciales et des activit\u00e9s d'investissement (\"Glass-Steagall Act\"). Dans son rapport interm\u00e9diaire d'avril 2011, la Commission bancaire anglaise (ICB) admet le principe d'une banque universelle, mais exige que les principaux secteurs d'une banque d'importance syst\u00e9mique soient r\u00e9partis entre plusieurs filiales (\"ring-fencing\"). La mise en place, en Suisse, d'une structure de type holding capable de faire face au probl\u00e8me du \"too big to fail\" devrait, sur la base des enseignements de l'ATF 116 Ib 331 (p. 332), \u00eatre d\u00e9li\u00e9e du \"devoir d'assistance de fait\", pour autant que cela soit juridiquement et politiquement possible (notamment au plan international).
L'importance syst\u00e9mique des deux grandes banques suisses est unique en ce sens qu'\u00e0 leur position dominante dans notre pays, mesur\u00e9e par exemple aux parts de march\u00e9 des \u00e9tablissements de cr\u00e9dit non assur\u00e9s, s'ajoute leur intrication dans l'\u00e9conomie mondiale. Compte tenu de cette situation qui favorise le probl\u00e8me du \"too big to fail\", il est vital de s\u00e9parer les fonctions d'importance syst\u00e9mique (par exemple le trafic des paiements et les d\u00e9p\u00f4ts d'\u00e9pargne) de la production et du commerce de titres. Les probl\u00e8mes du \"too big to fail\" et du \"too big to be rescued\" sont incompatibles avec les fondamentaux de la d\u00e9mocratie et de l'\u00e9conomie de march\u00e9. Je ne parle pas l\u00e0 uniquement des cons\u00e9quences imm\u00e9diates d'une faillite \u00e9ventuelle ou r\u00e9elle, mais \u00e9galement des distorsions du march\u00e9 et de la politique qu'ils entra\u00eenent au quotidien.
Les avantages et les inconv\u00e9nients d'un syst\u00e8me optimal de s\u00e9paration des activit\u00e9s bancaires ou d'une structure de holding - ou d'une troisi\u00e8me variante ax\u00e9e sur le long terme, si sa cr\u00e9ation devait s'av\u00e9rer n\u00e9cessaire au vu des conclusions du rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral - doivent \u00eatre examin\u00e9s \u00e0 la lumi\u00e8re de l'\u00e9volution attendue des \u00e9conomies suisse et mondiale. Il faudra ce faisant tenir compte de la comp\u00e9titivit\u00e9 internationale de la place financi\u00e8re suisse. Le rapport pr\u00e9sentera \u00e9galement les risques possibles de contournement du syst\u00e8me. Enfin, vu les enjeux li\u00e9s au probl\u00e8me du \"too big to fail\", il est indispensable que le rapport donne la priorit\u00e9 \u00e0 l'int\u00e9r\u00eat public plut\u00f4t qu'aux int\u00e9r\u00eats d'entreprises particuli\u00e8res.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Le 4 novembre 2009, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a charg\u00e9 une commission d'experts d'examiner et de proposer, sous la forme d'un rapport, une solution visant \u00e0 r\u00e9duire consid\u00e9rablement les risques que les grandes banques font courir au contribuable et \u00e0 l'\u00e9conomie nationale. Dans son rapport final du 30 septembre 2010, la commission d'experts a pr\u00e9sent\u00e9 les conclusions de son examen d\u00e9taill\u00e9 ainsi qu'un train de mesures complet et harmonis\u00e9 sur le fond. Ses recommandations visent, d'une part, \u00e0 durcir les exigences en mati\u00e8re de fonds propres, tout en les assortissant de nouveaux instruments de capital et, d'autre part, \u00e0 adopter des mesures organisationnelles permettant d'assurer, m\u00eame en temps de crise, les services indispensables dans les domaines du trafic des paiements, des d\u00e9p\u00f4ts et des cr\u00e9dits. Le tout est compl\u00e9t\u00e9 par des prescriptions plus strictes en mati\u00e8re de liquidit\u00e9s et des prescriptions sur la concentration des risques.
La commission d'experts a notamment examin\u00e9 le mod\u00e8le de holding et le syst\u00e8me de s\u00e9paration des activit\u00e9s bancaires mentionn\u00e9s dans le postulat. \u00c0 l'unanimit\u00e9, les experts sont parvenus \u00e0 la conclusion que ces deux mesures sont inappropri\u00e9es pour la Suisse. Ils estiment qu'elles ne permettent pas d'atteindre les objectifs vis\u00e9s, qu'elles comprennent des incitations trop fortes et qu'elles peuvent \u00eatre remplac\u00e9es par d'autres mesures, moins radicales pour les banques concern\u00e9es. Concr\u00e8tement, selon le rapport d'experts, une structure de holding ne limite la responsabilit\u00e9 du groupe que si, parall\u00e8lement, ses diverses parties sont totalement s\u00e9par\u00e9es sur les plans de la gestion op\u00e9rationnelle, du personnel et des structures juridiques, ce qui m\u00e8ne pratiquement \u00e0 un d\u00e9mant\u00e8lement du groupe et constitue une atteinte \u00e0 la libert\u00e9 \u00e9conomique. En outre, toujours selon le rapport, il est probable qu'en cas de crise, les pays touch\u00e9s par la faillite d'une filiale obtiennent malgr\u00e9 tout de la Suisse qu'elle sauve un \u00e9tablissement.
En ce qui concerne la s\u00e9paration des activit\u00e9s bancaires et l'interdiction d'effectuer des op\u00e9rations pour compte propre qui en d\u00e9coule, tous les experts consid\u00e8rent que non seulement la d\u00e9finition du terme n\u00e9goce pour compte propre est compliqu\u00e9e, mais qu'on ne pourrait en outre exclure un transfert de ces activit\u00e9s dans un secteur moins r\u00e9glement\u00e9, ce qui aurait pour effet de d\u00e9placer le probl\u00e8me au lieu de le r\u00e9soudre.
Apr\u00e8s une \u00e9tude approfondie du rapport d'experts, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est lui aussi parvenu \u00e0 la conclusion que le train de mesures propos\u00e9 repr\u00e9sente la solution la plus appropri\u00e9e et la plus coh\u00e9rente au probl\u00e8me du \"too big to fail\". C'est pourquoi il a repris et approfondi cette solution dans le cadre de son message 11.028. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral suit l'avis de la commission d'experts selon laquelle des mesures suppl\u00e9mentaires concernant les groupes et la s\u00e9paration des activit\u00e9s bancaires ne sont pas r\u00e9alisables. Compte tenu de ce qui pr\u00e9c\u00e8de et des importants travaux d'analyse men\u00e9s par la commission d'experts sur ce sujet, il ne voit aucune raison de proc\u00e9der \u00e0 des examens compl\u00e9mentaires.
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