Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament einen Entwurf zu einer Gesetzes- und Verfassungs\u00e4nderung zu unterbreiten, welcher die doppeltproportionale Divisormethode mit Standardrundung (\"Doppelter Pukelsheim\", \"Neues Z\u00fcrcher Zuteilungsverfahren\") f\u00fcr die Nationalratswahlen einf\u00fchrt.
Die Wahlkreise der nationalen Proporzwahl sind hinsichtlich der zu vergebenden Mandate sehr unterschiedlich gross: Sie reichen von kleinen Einer- (AI, AR, GL, NW, OW und UR) und Zweierwahlkreisen (JU und SH) bis hin zu den bev\u00f6lkerungsreichsten Kantonen Waadt, Bern und Z\u00fcrich mit deren 18, 26 bzw. 34 Mandaten. Das angewandte Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff jedoch f\u00fchrt zu nicht optimalen, das heisst nicht immer repr\u00e4sentativen und teilweise verf\u00e4lschten, da verzerrten Ergebnissen. Es sei daher durch die doppeltproportionale Divisormethode mit Standardrundung, besser bekannt als \"doppelter Pukelsheim\", zu ersetzen. Dabei werden die Sitze in einem ersten Schritt auf die Parteilisten gem\u00e4ss nationalem W\u00e4hleranteil verteilt. Erst in einer zweiten Runde wird die Zuteilung auf die einzelnen Kantone get\u00e4tigt. Dadurch werden insbesondere Reststimmen, die gerade in kleineren Kantonen und bei kleineren Parteien heute wertlos verfallen, immerhin der entsprechenden Partei andernorts gutgeschrieben. So w\u00fcrde es fortan durchaus sinnvoll, auch in Kantonen mit bloss einem einzigen Nationalratsmandat eine Liste einer kleineren Partei einzulegen. Zwar wird dadurch kaum dem Kandidaten im eigenen Kanton zum Sieg verholfen, jedoch z\u00e4hlt die Stimme f\u00fcr die Partei auf nationaler Ebene. Dadurch werden Kandidaten jener Partei in anderen Kantonen indirekt unterst\u00fctzt.
In den heute vorherrschenden kleineren und mittelgrossen Wahlkreisen findet keine unverf\u00e4lschte Stimmabgabe statt, da effektiv nur Listen von gr\u00f6sseren Parteien reelle Aussichten auf einen Wahlerfolg zukommen. Man spricht von einem sogenannten (zu hohen) nat\u00fcrlichen Quorum. Im Kanton Schaffhausen mit seinen zwei Nationalratssitzen beispielsweise betr\u00e4gt dieses Mindestquorum faktisch 33,3 Prozent. Nur jene Listen, welche auf wenigstens diesen W\u00e4hleranteil gelangen, erhalten ein Mandat auf sicher. Bei den letzten Wahlen 2011 erreichten dies die zwei Parteien SVP und SP. Die \u00fcber 5000 W\u00e4hlerinnen und W\u00e4hler der drittst\u00e4rksten Partei FDP (sowie der damit verbundenen Listen von CVP und JF) indessen konnten zwar von ihrer Pr\u00e4ferenz Gebrauch machen, doch mit der gleichzeitigen Gewissheit, dass ihr Urnengang h\u00f6chstwahrscheinlich keinen Niederschlag im eidgen\u00f6ssischen Parlament finden wird. Je nach Kanton existieren also - nicht prozedural gewollt, aber mathematisch bedingt - Sperrquoten von 11,1 (TI) \u00fcber 16,7 (BS, GR und NE) bis hin zu 50 Prozent (obenerw\u00e4hnte Einerwahlkreise). Das heutige System benachteiligt tendenziell die kleineren Parteien, wobei je nach Konstellation auch beispielsweise die FDP Profiteurin eines Systemwechsels w\u00e4re (bei den Wahlen 2007 h\u00e4tte sie mit \"Pukelsheim\" zwei Sitze mehr erhalten, bei den Wahlen 2011 einen zus\u00e4tzlichen Sitz).
Diese Problematik existiert - zum Teil mehr, zum Teil weniger akzentuiert - auch auf Stufe der Kantone, bei den (Proporz-)Wahlen f\u00fcr die kantonalen Legislativen. Das Bundesgericht schritt daher in den letzten Jahren schon in etlichen Kantonen und Gemeinden ein, da es das angewandte Wahlverfahren als bundesverfassungswidrig taxiert. Insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot sowie die Garantie der politischen Rechte (Art. 8 und Art. 34 der Bundesverfassung) werden verletzt. Auf den direkten oder indirekten Druck hin stellten so die Kantone Z\u00fcrich, Aargau und Schaffhausen ihr Wahlsystem auf den \"doppelten Pukelsheim\" um. 2010 r\u00fcgte das Bundesgericht die Kantone Zug und Nidwalden: Zug wird sein Wahlsystem bis 2014 umstellen; der Nidwaldner Landrat hat angedeutet, ebenfalls den \"Pukelsheim\" einzuf\u00fchren. In diesem Jahr befasste sich das Bundesgericht zudem mit dem Kanton Schwyz, welcher sehr kleine Wahlkreise kennt. Der Bundesrat will daher Schwyz die Gew\u00e4hrleistung zum Wahlsystem in der neuen Kantonsverfassung (\u00a7 48 Abs. 3) versagen (BBl 2012 7913).
Die vorliegende naheliegende Idee, \"Pukelsheim\" auch f\u00fcr die nationalen Proporzwahlen zu verwenden, wurde bereits vor ein paar Jahren vorgeschlagen (Vorst\u00f6sse 03.3377, 07.3884 und 09.410), jedoch nicht weiter verfolgt. Verst\u00e4ndlich, konnten doch erst bei den kommunalen Wahlen des Z\u00fcrcher Gemeinderates (2006 und 2010) sowie bei den kantonalen Wahlen in Z\u00fcrich (2007 und 2011), Schaffhausen (2008 und 2012) und Aargau (2009) Erfahrungen mit dem neuen Berechnungssystem gemacht werden. Die Akzeptanz sowohl im Elektorat wie auch bei den Parteien und ihren Kandidaten erscheint sehr hoch; Rufe zur\u00fcck zu \"Hagenbach-Bischoff\" waren nirgends zu vernehmen. Der Bundesrat attestierte so 2008 bei der Beantwortung eines analogen Postulates (07.3884) immerhin: \"Wenn sich das System allenthalben bew\u00e4hrt, kann eine Einf\u00fchrung auf Bundesebene gepr\u00fcft werden.\"
Die genannten Nachteile und Verzerrungen lassen sich teilweise mit Listenverbindungen auffangen. Nur f\u00fchren diese wiederum zu neuen Verzerrungen, welche ihrerseits den W\u00e4hlerwillen inad\u00e4quat abbilden k\u00f6nnen und vereinzelt f\u00fcr Unverst\u00e4ndnis sorgen. So seien an dieser Stelle die parlamentarischen Vorst\u00f6sse 12.3050 (Motion Frehner, \"Verbot von Listenverbindungen bei den nationalen Parlamentswahlen\") und 12.3374 (Motion der FDP-Liberalen Fraktion, \"W\u00e4hlerwillen ernst nehmen. \u00dcberparteiliche Listenverbindungen abschaffen\") erw\u00e4hnt, welche die M\u00f6glichkeit der Listenverbindung abschaffen wollen. Die darin genannten Widerspr\u00fcche sind ernst zu nehmen, sie k\u00f6nnen das Vertrauen in das Wahlverfahren und somit in die Demokratie durchaus untergraben.
Jene Vorst\u00f6sse w\u00fcrden jedoch nicht befriedigen, da sie lediglich die Symptome des heutigen Systems verlagern w\u00fcrden. Denn das Aufsplitten in die einzelnen Parteilisten w\u00fcrde die dargelegten Unzul\u00e4nglichkeiten des Systems Hagenbach-Bischoff wiederum akzentuieren. So lautet denn auch die Stellungnahme des Bundesrates zu den beiden Motionen: Die Listenverbindungen \"sind eine verbreitete Folgeerscheinung des geltenden Mandatszuteilungsverfahrens Hagenbach-Bischoff ... Die von den Motion\u00e4ren vorgeschlagene Massnahme bek\u00e4mpft einzig ein Symptom, nicht aber die Verzerrungen, die aus der h\u00f6chst unterschiedlichen Gr\u00f6sse der Kantone als Wahlkreise resultieren. \u00c4nderungen am Wahlsystem m\u00fcssten denn auch darauf abzielen, diese Verzerrungen zu eliminieren.\"
Die Verzerrungen seien daher an der Wurzel anzupacken, da mit dem System \"Pukelsheim\" Listenverbindungen sowieso obsolet w\u00fcrden.
Der Bundesrat ist sich der Vorteile des doppeltproportionalen Sitzverteilungsverfahrens bewusst (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Gew\u00e4hrleistung der Verfassung des Kantons Schwyz, BBl 2012 7913) und verfolgt die Entwicklungen sehr aufmerksam.
Die Frage der Legitimation der Wahlverfahren war auch Gegenstand der Jahrestagung 2012 der Gesellschaft f\u00fcr Parlamentsfragen.
Der Bundesrat stellt fest, dass Wissenschaft und Praxis das Verfahren des \"doppelten Pukelsheim\" teilweise ganz unterschiedlich beurteilen. Er hat deshalb die Bundeskanzlei mit der Erstellung einer \u00dcbersicht und Evaluation der in der Schweiz angewandten Wahlrechtssysteme beauftragt.
Die Kantone ZH, AG und SH haben den \"doppelten Pukelsheim\" bereits eingef\u00fchrt und soweit ersichtlich gute Erfahrungen mit dem neuen System gemacht.
Freilich gibt es aber auch Kantone, in denen der \"doppelte Pukelsheim\" abgelehnt wurde, sei es vom Parlament (BE, LU, SZ, ZG, SO, BS, SG) oder gar vom Volk (TG). Auch im Nationalrat wurden entsprechende Vorst\u00f6sse bisher abgelehnt (Postulate Genner 03.3377, AB 2004 N 1420-1422, und Waber 07.3884, AB 2008 N 470, parlamentarische Initiative Zisyadis 09.410, \"Nationalratswahlen und Proporzwahlsystem\", AB 2009 N 2159-2161). Noch l\u00e4sst sich nicht schl\u00fcssig bestimmen, ob sich die Mehrheit der Kantone mittel- bis langfristig f\u00fcr einen Verbleib beim heute \u00fcberwiegend praktizierten System Hagenbach-Bischoff entscheidet oder einen Wechsel hin zur Einf\u00fchrung des \"doppelten Pukelsheim\" anstreben wird. Im Kanton Aargau wurde das System des doppeltproportionalen Sitzzuteilungsverfahrens verh\u00e4ltnism\u00e4ssig kurze Zeit nach der Einf\u00fchrung modifiziert und mit einer Sperrklausel versehen (\u00a7 13 des Grossratswahlgesetzes: Die Listengruppe einer Partei nimmt an der Sitzverteilung nur teil, wenn ihre Listen wenigstens in einem Bezirk mindestens 5 Prozent aller Parteistimmen des betreffenden Bezirks erhalten oder wenn sie im ganzen Kanton einen W\u00e4hleranteil von mindestens 3 Prozent erreicht). In Uri, Nidwalden und Freiburg stehen Entscheide \u00fcber das Wahlsystem in den kommenden zwei Jahren an. Auch in Graub\u00fcnden und Neuenburg sind Wahlrechtsrevisionen in Diskussion. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 129 I 185, 131 I 74 und 85, 136 I 352, 364 und 376 sowie 1C_407/2011) beschleunigt zudem manchenorts Entscheide. Die Entwicklung ist aber noch keineswegs abgeschlossen.
Angesichts dieser Ausgangslage erachtet es der Bundesrat als sinnvoll, die weitere Entwicklung in den Kantonen w\u00e4hrend der laufenden Legislatur aufmerksam zu beobachten und die Frage vertieft zu pr\u00fcfen. Der Bundesrat h\u00e4lt es f\u00fcr verfr\u00fcht, \u00fcber einen Systemwechsel zu entscheiden.