Il Consiglio federale \u00e8 incaricato di presentare alle Camere un progetto di modifica legislativa e costituzionale che introduce per le elezioni del Consiglio nazionale il cosiddetto metodo doppio Pukelsheim (metodo del divisore bi-proporzionale e dell'arrotondamento standard; nuova procedura di ripartizione dei seggi nel cantone di Zurigo).
I circondari elettorali del sistema di attribuzione proporzionale dei seggi del Consiglio nazionale sono di dimensioni molto diverse, partendo dai cantoni minori come AI, AR, GL, NW, OW e UR, che eleggono un unico rappresentante, oppure JU e SH che ne eleggono due, fino ai cantoni pi\u00f9 popolosi come Vaud, Berna e Zurigo che ne eleggono rispettivamente 18, 26 e 34. Il sistema di attribuzione dei seggi secondo il quoziente di Hagenbach-Bischoff applicato attualmente non \u00e8 ottimale poich\u00e9 non garantisce sempre una distribuzione rappresentativa dei seggi e comporta delle distorsioni. Questo sistema dovrebbe quindi essere sostituito dal metodo del divisore bi-proporzionale e dell'arrotondamento standard, meglio conosciuto come doppio Pukelsheim. In una prima fase esso prevede che i seggi vengano attributi alle liste di partito secondo la quota di voti raggiunta a livello nazionale. I seggi vengono poi attribuiti ai vari cantoni solo in una seconda fase e ci\u00f2 consente di tener conto dei voti residui, che oggi vanno persi in particolare nei cantoni minori e per i partiti pi\u00f9 piccoli, attribuendoli alle liste corrispondenti presentate in altri cantoni. Questo metodo di ripartizione offrirebbe motivo ai partiti minori di presentare liste anche nei cantoni che dispongono di un solo seggio, poich\u00e9 i voti raccolti conterebbero comunque almeno sul piano nazionale e consentirebbero di sostenere indirettamente candidati del medesimo partito che si presentano in altri cantoni.
Negli attuali circondari elettorali di piccola o media dimensione, che sono la maggioranza, il risultato delle elezioni \u00e8 distorto dal fatto che solo le liste dei partiti maggiori hanno effettivamente la possibilit\u00e0 di conseguire seggi. Gli specialisti parlano del cosiddetto quorum naturale (troppo elevato). Ad esempio nel cantone di Sciaffusa, che al Consiglio nazionale dispone di due seggi, vige di fatto il quorum del 33,3 per cento dei voti; ci\u00f2 significa che solo le liste che raccolgono il consenso di almeno un terzo dei votanti sono sicure di poter disporre di un seggio. Nelle elezioni del 2011 il quorum \u00e8 stato raggiunto da UDC e PS, mentre gli oltre 5000 elettori del terzo partito, il PLR (insieme con le liste congiunte del PPD e dei giovani PLR) hanno s\u00ec potuto esprimere le loro preferenze, ma nella consapevolezza che con tutta probabilit\u00e0 il loro voto non avrebbe avuto alcuna ripercussione sulla composizione del Parlamento. Per motivi di calcolo, che non hanno a che vedere con la volont\u00e0 del legislatore, in molti cantoni esistono di fatto soglie di sbarramento ad esempio dell'11,1 per cento nel cantone Ticino, del 16,7 nei cantoni Basilea Citt\u00e0, Grigioni e Neuch\u00e2tel e addirittura del 50 per cento nei cantoni con un unico seggio menzionati in precedenza. Tendenzialmente il sistema attuale penalizza i piccoli partiti, ma a seconda delle costellazioni politiche cantonali, anche il PLR potrebbe, ad esempio, beneficiare di un cambiamento del sistema di ripartizione (con il metodo Pukelsheim avrebbe ottenuto due seggi in pi\u00f9 nel 2007 e uno in pi\u00f9 nel 2011).
La stessa problematica sussiste in maniera pi\u00f9 o meno accentuata anche a livello cantonale nell'ambito della ripartizione (proporzionale) dei seggi dei collegi legislativi. Negli scorsi anni il Tribunale federale ha gi\u00e0 riconosciuto che la procedura di attribuzione dei seggi di numerosi cantoni e comuni non \u00e8 conforme alla Costituzione federale e viola in particolare il principio dell'uguaglianza giuridica (art. 8 della Costituzione) e la garanzia dei diritti politici (art. 34 della Costituzione). Di fronte alla pressione diretta o indiretta esercitata dal Tribunale federale, i cantoni di Zurigo, Argovia e Sciaffusa hanno modificato il proprio sistema elettorale e hanno adottato il doppio Pukelsheim. Nel 2010 il Tribunale federale ha contestato le procedure adottate dal cantone di Zugo, che introdurr\u00e0 un nuovo sistema entro il 2014, e dal cantone di Nidwaldo, dove il Parlamento ha manifestato l'intenzione di adottare il metodo Pukelsheim. Nel 2012 il Tribunale federale ha esaminato il sistema elettorale del cantone di Svitto e rilevato che poggia su circondari elettorali molto piccoli. A causa di questa lacuna il Consiglio federale intende negare il conferimento della garanzia federale al sistema elettorale previsto dall'articolo 48 capoverso 3 della Costituzione cantonale (FF 2012 7023).
La proposta di adottare il metodo Pukelsheim anche sul piano nazionale per la distribuzione dei seggi secondo il metodo proporzionale era gi\u00e0 stata formulata alcuni anni fa (cfr. 03.3377, 07.3884 e 09.410), ma non ha avuto seguito, anche perch\u00e9 le esperienze con il nuovo metodo di calcolo sono state fatte solo pi\u00f9 tardi, con le elezioni del consiglio comunale di Zurigo (2006 e 2010) e le elezioni nei cantoni di Zurigo (2007 e 2011), di Sciaffusa (2008 e 2011) e di Argovia (2009). Il \"metodo Pukelsheim\" sembra essere stato accolto molto positivamente sia dagli elettori che dai partiti e dai loro candidati e non \u00e8 stata presentata alcuna richiesta di tornare al metodo Hagenbach-Bischoff. Nel 2008 il Consiglio federale ha quindi dichiarato, in risposta a un postulato analogo (07.3884), che \"se il sistema si dimostrer\u00e0 efficace ovunque, se ne potr\u00e0 esaminare l'introduzione a livello federale\".
Gli svantaggi e le penalizzazioni menzionati possono essere in parte elusi con la presentazione di liste congiunte, che sono per\u00f2 all'origine di altre distorsioni che non consentono di registrare correttamente le preferenze degli elettori e qualche volta suscitano reazioni di incomprensione: si vedano ad esempio gli interventi parlamentari 12.3050 (mozione Frehner, \"Elezioni per il rinnovo del Parlamento. Vietare le congiunzioni di liste\") e 12.3374 (mozione del gruppo liberale-radicale, \"Prendere sul serio la volont\u00e0 degli elettori. Abolire le congiunzioni di liste interpartitiche\") che mirano ad abolire la possibilit\u00e0 di congiungere liste. Le critiche contenute in questi interventi devono essere prese sul serio, dato che le distorsioni evidenziate potrebbero senza dubbio minare la fiducia dei cittadini nei confronti della procedura in materia di elezioni e quindi anche della democrazia.
Le misure proposte dagli autori degli interventi menzionati non sarebbero comunque sufficienti, poich\u00e9 comporterebbero unicamente un trasferimento di sintomi verso altri elementi del nostro sistema lacunoso: la separazione delle liste in base ai singoli partiti finirebbe per accentuare ulteriormente le lacune del sistema Hagenbach-Bischoff. A conferma di ci\u00f2, nel parere concernente le due mozioni di cui sopra, il Consiglio federale afferma che \"le congiunzioni e sotto-congiunzioni di liste sono un diffuso corollario della vigente procedura di ripartizione dei mandati secondo il metodo Hagenbach-Bischoff ... La misura proposta dall'autore della mozione combatte unicamente un sintomo, ma non le distorsioni risultanti dal fatto che i cantoni sono circondari elettorali assai differenti a livello di dimensioni. Le modifiche al sistema elettorale dovrebbero mirare a eliminare le distorsioni\".
Le distorsioni dovrebbero quindi essere combattute alla radice: con l'adozione del metodo Pukelsheim la congiunzione di liste diventerebbe infatti una pratica obsoleta.
Il Consiglio federale \u00e8 cosciente dei vantaggi del sistema di attribuzione dei seggi bi-proporzionale (cfr. messaggio concernente il conferimento della garanzia federale alla Costituzione del cantone di Svitto, FF 2012 7023) e segue con grande attenzione gli sviluppi di questo ambito.
Tra l'altro, la questione della legittimazione della procedura di attribuzione dei seggi \u00e8 stata affrontata nel convegno annuale 2012 della Societ\u00e0 svizzera per le questioni parlamentari.
Il Consiglio federale constata che il mondo scientifico e la prassi hanno pareri divergenti in merito alla procedura del doppio Pukelsheim. Per questo motivo ha incaricato la Cancelleria federale di fare il punto della situazione e procedere a una valutazione dei sistemi elettorali applicati in Svizzera.
I cantoni di ZH, AG e SH hanno gi\u00e0 introdotto il doppio Pukelsheim e, a quanto pare, sono soddisfatti del nuovo sistema.
Esistono anche cantoni in cui il metodo Pukelsheim \u00e8 stato respinto dal Parlamento (BE, LU, SZ, ZG, SO, BS, SG) o persino dal popolo (TG). Anche il Consiglio nazionale ha finora respinto interventi che vertevano su questa tematica (postulato Genner 03.3377, Boll. Uff. 2004 N 1420-1422, e postulato Waber 07.3884, Boll. Uff. 2008 N 470, iniziativa parlamentare Zisyadis 09.410, \"Elezione del Consiglio nazionale. Sistema proporzionale\", Boll. Uff. 2009 N 2159-2161). Non \u00e8 ancora del tutto stabilito se a medio o lungo termine la maggior parte dei cantoni decider\u00e0 di mantenere il sistema Hagenbach-Bischoff, attualmente pi\u00f9 diffuso, o se cercher\u00e0 di introdurre il doppio Pukelsheim. Il cantone di Argovia, ad esempio, ha modificato il sistema dell'attribuzione dei seggi bi-proporzionale relativamente poco dopo la sua introduzione, corredandolo di una clausola di sbarramento (\u00a7 13 Grossratswahlgesetz: Il gruppo di liste di un partito politico partecipa alla distribuzione dei seggi soltanto se in almeno un distretto ha ottenuto almeno il 5 per cento dei voti di partito di tale distretto, oppure se ha ottenuto i voti di partito di almeno il 3 per cento degli elettori che hanno votato nell'intero cantone). I cantoni di Uri, Nidwaldo nei prossimi due anni e Friburgo dovranno decidere che tipo di sistema adottare. Anche nei cantoni dei Grigioni e di Neuch\u00e2tel sono in corso revisioni del diritto in materia elettorale. Inoltre, la giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 129 I 185, 131 I 74 e 85, 136 I 352, 364 e 376 nonch\u00e9 1C_445/2011) accelera i processi decisionali in vari punti. Tuttavia \u00e8 ancora troppo presto per giungere a conclusioni.
Date queste premesse, il Consiglio federale ritiene opportuno osservare attentamente l'ulteriore evolversi della situazione nei cantoni durante l'attuale legislatura e analizzare in modo approfondito la questione. Il Consiglio federale ritiene che sia prematuro decidere di cambiare il sistema.