Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament einen Entwurf zu einer Gesetzes- bzw. Verfassungs\u00e4nderung zu unterbreiten, welcher das Abstimmungsverfahren bei eidgen\u00f6ssischen Volksinitiativen (auf Teilrevision der Bundesverfassung in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes) mit direktem Gegenentwurf oder indirektem Gegenvorschlag wie folgt regelt:
1. Mit der Schlussabstimmung zu einer Volksinitiative darf dieser h\u00f6chstens entweder ein direkter Gegenentwurf oder ein indirekter Gegenvorschlag gegen\u00fcbergestellt werden. Vorbehalten sind andere mit der Volksinitiative eng zusammenh\u00e4ngende Erlasse, welche keine bedingte Publikationsanordnung enthalten.
2. Bei Volksinitiativen mit direktem Gegenentwurf werden den Stimmberechtigten am Abstimmungstermin drei Fragen vorgelegt:
a. eingangs eine \u00fcbergeordnete Eventualfrage, ob der Initiative oder dem Gegenentwurf der Vorzug zu geben sei;
b. zweitens eine untergeordnete Abstimmungsfrage, welche die Initiative dem geltenden Recht gegen\u00fcberstellt;
c. drittens eine untergeordnete Abstimmungsfrage, welche den Gegenentwurf dem geltenden Recht gegen\u00fcberstellt.
Die zwei Abstimmungsfragen sind beide uneingeschr\u00e4nkt und unabh\u00e4ngig von der Eventualfrage mit Ja oder Nein oder einer Stimmenthaltung zu beantworten. Ein Vorschlag wird schliesslich dann dem geltenden Recht vorgezogen, wenn er in der Eventualfrage wie auch in der entsprechenden untergeordneten Abstimmungsfrage die Mehrheit der Volks- und Standesstimmen erh\u00e4lt.
3. Kommt gegen einen indirekten Gegenvorschlag das Referendum zustande, so gelangt dieser zusammen mit der zu seinen Gunsten bedingt zur\u00fcckgezogenen Volksinitiative gleichzeitig zur Abstimmung. Entweder ist dabei das Verfahren bei direktem Gegenentwurf analog anzuwenden (wobei nur bei der Volksinitiative das St\u00e4ndemehr zu erf\u00fcllen ist), oder beide Vorlagen gelangen unabh\u00e4ngig voneinander zur gleichzeitigen Abstimmung.
","ReasonText":"1. Bei der Behandlung des Gesch\u00e4fts 08.080 (Volksinitiative \"gegen die Abzockerei\") w\u00e4re es beinahe zu einem Novum in der 121-j\u00e4hrigen Geschichte der eidgen\u00f6ssischen Volksinitiative gekommen: Der St\u00e4nderat stimmte in der Schlussabstimmung vom 15. Juni 2012 dem Bundesbeschluss \u00fcber die Volksinitiative \"gegen die Abzockerei\" inklusive des direkten Gegenentwurfes zu. Am 16. M\u00e4rz 2012 verabschiedeten die eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te indessen bereits das konnexe Gesch\u00e4ft 10.443 (parlamentarische Initiative, \"Indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative 'gegen die Abzockerei'\"), womit bereits ein indirekter Gegenvorschlag vorlag, dessen Inkrafttreten an die Volksinitiative gekoppelt ist. H\u00e4tte der Nationalrat bei der Schlussabstimmung vom 15. Juni 2012 nicht den Bundesbeschluss \u00fcber die Volksinitiative in letzter Minute abgelehnt, w\u00fcrde Volk und St\u00e4nden nebst der Volksinitiative gleichzeitig ein direkter Gegenentwurf wie auch ein indirekter Gegenvorschlag vorgelegt.
Solcherlei Gegen\u00fcberstellen von zwei parallelen Vorlagen zu einem Volksbegehren soll fortan explizit verunm\u00f6glicht werden. Bereits nach geltendem Recht ist es umstritten, ob dieses Vorgehen verfahrensrechtlich \u00fcberhaupt legitimiert ist. Artikel\u00a076 des Bundesgesetzes \u00fcber die politischen Rechte regelt das Vorgehen bei einem direkten Gegenentwurf: \"Jede stimmberechtigte Person kann uneingeschr\u00e4nkt erkl\u00e4ren, ob sie die Volksinitiative dem geltenden Recht vorziehe.\" W\u00fcrde der Initiative nun gleichzeitig auch ein indirekter Gegenvorschlag gegen\u00fcbergestellt, so entspr\u00e4che dies nicht mehr diesem Verfahren, da die Frage an die Stimmberechtigten anders lauten m\u00fcsste, n\u00e4mlich, ob man die Volksinitiative dem indirekten Gegenentwurf und nicht wie verlangt dem geltenden Recht vorziehe. Die Stichfrage wiederum m\u00fcsste lauten, ob man die Initiative sowohl dem direkten Gegenentwurf wie auch dem indirekten Gegenvorschlag vorziehen wolle.
Die Bundesverfassung verlangt dar\u00fcber hinaus: \"Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu geh\u00f6ren insbesondere die grundlegenden Bestimmungen \u00fcber: die Aus\u00fcbung der politischen Rechte ...\" (Art. 164 Abs. 1). Das umstrittene Verfahren sei daher auch aus verfassungsm\u00e4ssigen Betrachtungen heraus explizit zu verbieten, insbesondere weil zudem Artikel\u00a034 Absatz\u00a02 (\"Die Garantie der politischen Rechte sch\u00fctzt die freie Willensbildung und die unverf\u00e4lschte Stimmabgabe\") verletzt wird. Es w\u00fcrde schliesslich von den Stimmb\u00fcrgerinnen und Stimmb\u00fcrgern kaum verstanden, wenn sie, bei zu einer Initiative zwei gleichzeitig pr\u00e4sentierten Alternativen, \u00fcber den einen (direkten) Gegenentwurf - wie auch \u00fcber die Initiative - explizit befinden k\u00f6nnten, \u00fcber den anderen (indirekten) Vorschlag jedoch nicht.
Zuletzt sei auch die Intention hinter dem Verabschieden zweier einem Volksbegehren parallel gegen\u00fcbergestellten Vorlagen hinterfragt: K\u00f6nnen zwei Vorlagen nicht in eine einzige - welcher Rechtsstufe auch immer - \u00fcberf\u00fchrt werden, so liegt der Verdacht nahe, dass die beiden Vorlagen kumulativ die Einheit der Materie verletzen w\u00fcrden. Genau dieser elementare Rechtsgrundsatz ist jedoch nicht nur an eine Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung zu stellen, sondern ebenso an das ihr gegen\u00fcbergestellte Gesamtpaket.
Das Parlament besitzt mit der m\u00f6glichen Inanspruchnahme eines der Instrumente \"direkter Gegenentwurf\" oder \"indirekter Gegenvorschlag\" gegen\u00fcber den Initianten bereits ein hinreichendes Privileg. Doch dieses soll nicht \u00fcberansprucht werden, indem alle beide gleichzeitig verwendet werden k\u00f6nnen. Die Kompetenz- und Machtverteilung zwischen der Legislative und dem Souver\u00e4n darf - gerade in einer halbdirekten Demokratie - nicht ausser Balance geraten, weshalb aus all diesen Gr\u00fcnden die Bundesversammlung bei der Verabschiedung von zuk\u00fcnftigen Volksinitiativen auf explizit einen einzigen Gegenentwurf zu beschr\u00e4nken sei. Vorbehalten sind jedoch andere mit der Volksinitiative eng zusammenh\u00e4ngende Erlasse, welche keine bedingte Publikationsanordnung enthalten und dadurch unabh\u00e4ngig vom Verlauf der Volksinitiative ver\u00f6ffentlicht werden.
2. Das heutige Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit direktem Gegenentwurf wurde grunds\u00e4tzlich mit Abstimmung vom 5. April 1987 in Kraft gesetzt, als das \"doppelte Ja\" eingef\u00fchrt wurde. Bis dahin konnte nur entweder die Volksinitiative oder aber der Gegenentwurf gegen\u00fcber dem geltenden Recht bevorzugt werden. Jenem Beschluss ging eine fast 100 Jahre andauernde Debatte voraus, wie das konkrete Verfahren bei zwei sich ausschliessenden Vorlagen ausgestaltet werden sollte.
Unterdessen wurden einige Abstimmungen mit dem revidierten Verfahren abgehalten (Solar-Initiative 2000, Gold-Initiative 2002, Ausschaffungs-Initiative 2010). Grunds\u00e4tzlich stellte es einen grossen Fortschritt f\u00fcr die politischen Rechte und die direkte Demokratie dar, doch optimal ist dieses Verfahren noch nicht, wie die damalige bundesr\u00e4tliche Botschaft vom 28. M\u00e4rz 1984 wie auch die Abstimmungserl\u00e4uterungen der Referendumsabstimmung vom 5. April 1987 es suggerierten. Das Verfahren (bei divergierenden Volks- und Standesstimmen bei der Stichfrage sowie die Abstimmungsempfehlung der Bundesversammlung) wurde denn auch bereits durch eine Revision 2003 adaptiert.
Das Verfahren bei Volksinitiativen mit direktem Gegenentwurf ist nun insbesondere daher zu revidieren, weil sich ein zentrales Versprechen des Bundesrates als falsch erwies: \"Dadurch, dass das vorgeschlagene Abstimmungsverfahren jede Art von Pr\u00e4ferenz auszudr\u00fccken erlaubt, sind taktisch orientierte Stimmabgaben uninteressant.\" Wie sich unterdessen zeigt, sind genau solche taktisch motivierten Stimmabgaben durchaus interessant, ja geradezu opportun. Denn Bef\u00fcrworter einer Volksinitiative tun unter Umst\u00e4nden gut daran, den Gegenentwurf grunds\u00e4tzlich abzulehnen, falls Letzterer in der Stichfrage zu obsiegen droht. Problematisch ist dies dann, wenn der Gegenentwurf Teile des Volksbegehrens \u00fcbernimmt und somit - f\u00fcr sich alleine betrachtet - eigentlich auch von Initiativbef\u00fcrwortern gegen\u00fcber dem geltenden Recht zu bevorzugen w\u00e4re (siehe Bochsler Daniel, \"Taktische Spiele bei Variantenabstimmungen\", \"NZZ\", 18. November 2010).
Sodann wohnt dem geltenden Verfahren eine zweite Problematik inne: Es ist vorstellbar, dass die Volksinitiative angenommen und der Gegenentwurf abgelehnt wird, jedoch in der Stichfrage der Gegenentwurf obsiegt. In diesem Fall tr\u00e4te nach geltendem Recht paradoxerweise die Volksinitiative in Kraft, obschon eine Mehrheit in der Stichfrage eine andere Pr\u00e4ferenz zum Ausdruck brachte (siehe Bachem Martin, \"Ein besseres Verfahren f\u00fcr Variantenabstimmungen\", \"NZZ\", 17. Februar 2011).
Aus diesen Gr\u00fcnden sei das Verfahren \"\u00fcbergeordnete Eventualfrage\", welches ebenfalls in der Botschaft des Bundesrates 1984 diskutiert wurde, anzuwenden: Die derzeitige Stichfrage, welche nur in einer Pattsituation zum Zuge kommt, ist neu als \u00fcbergeordnete Eventualfrage zu formulieren. Eingangs wird also zuerst die Grundsatzfrage \"Volksinitiative oder Gegenentwurf?\" gestellt, wobei auch eine Enthaltung legitim ist. Danach werden zwei untergeordnete Abstimmungsfragen gestellt, welche jeweils, wie heute, die Initiative bzw. den Gegenentwurf dem geltenden Recht gegen\u00fcberstellen. Diese zwei Fragen k\u00f6nnen beide uneingeschr\u00e4nkt mit Ja oder Nein oder einer Stimmenthaltung beantwortet werden - unabh\u00e4ngig von der Eingangs beantworteten Eventualfrage. Relevant f\u00fcr das Abstimmungsresultat ist schliesslich aber nur jene Abstimmungsfrage, welche denjenigen Vorschlag dem geltenden Recht gegen\u00fcberstellt, welcher in der Eventualfrage obsiegt hat. Falls bei der Eventualfrage das Volks- und das St\u00e4ndemehr divergieren, so wird die Prozentsummenregelung angewandt, welche bereits heute analog bei der Stichfrage gilt.
Das neue Verfahren ist einerseits weniger anf\u00e4llig auf taktisch orientierte Stimmparolen. Und vor allem l\u00e4sst es bloss noch genau dann Verfassungs\u00e4nderungen zu, wenn diese sowohl von Volk und St\u00e4nden gegen\u00fcber dem geltenden Recht vorgezogen werden als auch (in der Eventualfrage) gegen\u00fcber dem konkurrenzierenden Vorschlag obsiegen.
3. Wird einer Volksinitiative ein indirekter Gegenvorschlag gegen\u00fcbergestellt, so kann das Volksbegehren seit dem 1. Februar 2010 bedingt zur\u00fcckgezogen werden. Falls danach das Referendum zum Gesetzesvorschlag ergriffen wird, kommt eine wenig \u00fcberzeugende Abstimmungskaskade zum Zug: Die Volksinitiative gelangt nur dann wieder zur Abstimmung, sofern der Gesetzesvorschlag in der Referendumsabstimmung verworfen wird. Die Bedingung des R\u00fcckzugs ist dann nicht mehr erf\u00fcllt, womit die Initiative zu einem sp\u00e4teren Termin ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung gelangt.
Doch die Bef\u00fcrworter der Volksinitiative, welche jedoch zumeist den Gegenvorschlag als immerhin dem geltenden Recht vorzuziehende L\u00f6sung erachten, finden sich nun in einem Dilemma wieder: Einerseits sollten sie der Gesetzesvorlage zustimmen, um zumindest eine Verbesserung des Status quo erzielen zu k\u00f6nnen, obschon diese L\u00f6sung ihres Erachtens nicht die beste aller drei Varianten ist. Andererseits ist es f\u00fcr sie genauso legitim - um die Volksinitiative wieder an die Urne bringen zu k\u00f6nnen -, die Referendumsvorlage zu verwerfen. Sie befinden sich aber im gleichzeitigen Dilemma, dass sodann wom\u00f6glich auch die Volksinitiative scheitern k\u00f6nnte und somit der Status quo aufrechterhalten w\u00fcrde, also die als am schlechtesten erachtete Variante.
Die Bef\u00fcrworter des Status quo stehen vor der inversen Zwickm\u00fchle: Sollen sie bei der Referendumsabstimmung den indirekten Gegenvorschlag annehmen, um dadurch wenigstens die Volksinitiative nicht zu reaktivieren? Oder sollen sie doch eher die eigentlich unerw\u00fcnschte Referendumsvorlage ablehnen, um darauf an einem zweiten Abstimmungstermin auch noch die Volksinitiative bek\u00e4mpfen zu m\u00fcssen, um wieder zum bevorzugten Status quo zu gelangen? (siehe Bachem Martin, \"Mehr Respekt f\u00fcr direkte Demokratie\", \"Der Landbote\", 24. M\u00e4rz 2011)
Die Voraussetzung an das neue Verfahren, welche im Bericht der SPK-S vom 12. Mai 2009 zur parlamentarischen Initiative \"Bedingter R\u00fcckzug einer Volksinitiative im Fall eines indirekten Gegenvorschlages\" erhoben wurde, bleibt unerf\u00fcllt: \"Es ist wichtig, die Verfahren so auszugestalten, dass alle beteiligten Akteure ihren Willen ungehindert zum Ausdruck bringen k\u00f6nnen, ohne in Entscheidungsdilemmas zu geraten.\" Der Bericht hebt schliesslich just die \"Perspektive der Stimmberechtigten\" hervor, unterl\u00e4sst es aber, die dargelegten Pr\u00e4ferenzordnungen \"Volksinitiative, indirekter Gegenvorschlag, Status quo\" sowie \"Status quo, indirekter Gegenvorschlag, Volksinitiative\" zu beleuchten, welche in ebendiese Dilemmata f\u00fchren. Das paradoxe Verfahren nach geltendem Recht verletzt somit ebenfalls die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung).
Die R\u00fcckzugsbedingung der Volksinitiative soll daher fortan bereits nach Zustandekommen des Referendums dahinfallen, damit Referendums- und Initiativabstimmung gleichzeitig stattfinden k\u00f6nnen. Dabei ist entweder das Verfahren bei direktem Gegenentwurf analog anzuwenden (wobei nur bei der Volksinitiative das St\u00e4ndemehr zu erf\u00fcllen ist), oder beide Vorlagen sind unabh\u00e4ngig voneinander zur gleichzeitigen Abstimmung zu unterbreiten. Gerade wenn Volksinitiative und Gegenvorschlag sich nicht oder bloss teilweise widersprechen, sondern vielmehr erg\u00e4nzen, kann es geradezu sinnvoll sein, die beiden Vorlagen formell nicht zu koppeln. Letztere Variante kam beispielsweise am 17. Mai 1992 zur Anwendung, als die Volksinitiative \"zur Rettung unserer Gew\u00e4sser\" gleichzeitig mit ihrem indirekten Gegenvorschlag (Gew\u00e4sserschutzgesetz vom 24. Januar 1991), gegen den das Referendum ergriffen wurde, zur Abstimmung gelangte.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Der Bundesrat folgt den Ausf\u00fchrungen des Motion\u00e4rs insoweit, als es der urspr\u00fcnglichen Intention des Gesetzgebers entsprach, dass einer Volksinitiative entweder ein direkter Gegenentwurf oder ein indirekter Gegenvorschlag gegen\u00fcbergestellt werden kann. Eine Beschr\u00e4nkung des Parlamentes ergibt sich jedoch weder aus Artikel\u00a034 Absatz\u00a02 der Bundesverfassung noch aus dem Grundsatz der Einheit der Materie. Die Stimmberechtigten haben keinen Anspruch darauf, dass ihnen alle mit der Volksinitiative zusammenh\u00e4ngenden Rechtss\u00e4tze gleichzeitig vorgelegt werden. Auch gilt der Grundsatz der Einheit der Materie nicht f\u00fcr alle mit der Volksinitiative zusammenh\u00e4ngenden Erlasse, sondern nur f\u00fcr jene, welche mit dieser zur Abstimmung gelangen. Da der indirekte Gegenvorschlag im konkreten Fall erst sp\u00e4ter ver\u00f6ffentlicht wird (BBl 2012 3859), w\u00e4re es, entgegen der Ansicht des Motion\u00e4rs, auch dann nicht zur gleichzeitigen Abstimmung \u00fcber Gegenentwurf und Gegenvorschlag gekommen, wenn der Nationalrat am 15. Juni 2012 anders entschieden h\u00e4tte. Eine bedingte Publikationsanordnung ist sinnvoll, um Umsetzungsschwierigkeiten zu vermeiden, falls sich Volksinitiative und indirekter Gegenvorschlag widersprechen und Erstere in der Volksabstimmung angenommen wird (vgl. BBl 2009 3598).
2. Das vorgeschlagene Abstimmungsverfahren bei Initiative und (direktem) Gegenentwurf wurde bei der Einf\u00fchrung des geltenden Abstimmungsverfahrens einl\u00e4sslich diskutiert (BBl 1984 II 356f.). Man entschied sich f\u00fcr das heutige Verfahren mit Stichfrage, da es als einziges zu einem klaren Ergebnis f\u00fchrt. Die Motion bietet dies nicht: So ist es denkbar, dass eine Vorlage in der Eventualabstimmung den Vorzug bekommt, in der Hauptabstimmung aber die notwendige Mehrheit verfehlt, w\u00e4hrend die andere Vorlage zwar in der Eventualabstimmung unterliegt, in der Hauptabstimmung aber von Volk und St\u00e4nden angenommen wird. In diesem Fall bleibt es beim geltenden Recht, obwohl sich dieses danach erkennbar nur noch auf eine minderheitliche Zustimmung st\u00fctzt. Das geltende Abstimmungsverfahren erm\u00f6glicht es den Stimmberechtigten, ihre Pr\u00e4ferenzen uneingeschr\u00e4nkt zum Ausdruck zu bringen. Nicht verhindern kann es - wie jedes Verfahren -, dass jemand aus taktischen Gr\u00fcnden gegen die eigenen Pr\u00e4ferenzen stimmt. Das Abstimmungsverfahren hat sich \u00fcberdies bew\u00e4hrt: Es wird mittlerweile in beinahe allen Kantonen angewendet. Das vorgeschlagene Verfahren bringt demgegen\u00fcber keinen Zusatznutzen und rechtfertigt die mit der Rechtsanpassung verbundenen Unsicherheiten keineswegs.
3. Der Bundesrat lehnt den Vorschlag einer gleichzeitigen Abstimmung \u00fcber die Volksinitiative und den indirekten Gegenvorschlag in beiden Varianten ab. Im Falle der getrennten Abstimmung k\u00f6nnten beide Vorlagen angenommen werden und in Kraft treten. Es besteht daher die Gefahr, dass sich die Verfassung und das Gesetz widersprechen und Rechtsunsicherheit provoziert wird, weil erst die Praxis diesen Normenkonflikt aufl\u00f6sen kann. Dabei ist zu beachten, dass das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Beh\u00f6rden gem\u00e4ss Artikel\u00a0190 der Bundesverfassung an Bundesgesetze gebunden sind. Im Gegensatz dazu verhindert eine gekoppelte Abstimmung zwar, dass das neugeschaffene Recht in sich widerspr\u00fcchlich ist. Doch erheben sich gegen dieses Abstimmungsverfahren dieselben grunds\u00e4tzlichen Bedenken wie unter Ziffer 2 dargelegt. Die M\u00f6glichkeit des bedingten R\u00fcckzugs tariert das Verh\u00e4ltnis von Komitee und Parlament aus und schafft Verbindlichkeiten Zug um Zug. Da das Verfahren relativ neu ist, sollte es vor einer \u00c4nderung ohnehin weiter erprobt werden.
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