Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est charg\u00e9 de pr\u00e9senter au Parlement un projet de modification de la loi ou de la Constitution visant \u00e0 r\u00e9gler les scrutins portant sur des initiatives populaires (tendant \u00e0 la r\u00e9vision partielle de la Constitution et rev\u00eatant la forme d'un projet r\u00e9dig\u00e9) assorties d'un contre-projet direct ou indirect de la mani\u00e8re suivante\u00a0:
1. Lors du vote final sur une initiative populaire, celle-ci ne pourra \u00eatre assortie que d'un contre-projet direct ou indirect. Les actes l\u00e9gislatifs \u00e9troitement li\u00e9s \u00e0 l'initiative qui ne contiennent pas de disposition conditionnelle de publication sont r\u00e9serv\u00e9s.
2. Trois questions seront soumises aux \u00e9lecteurs lorsqu'un contre-projet direct sera oppos\u00e9 \u00e0 une initiative populaire\u00a0:
a. une question \u00e9ventuelle principale opposant l'initiative populaire au contre-projet\u00a0;
b. une question subordonn\u00e9e opposant l'initiative populaire au r\u00e9gime en vigueur\u00a0;
c. une autre question subordonn\u00e9e opposant le contre-projet au r\u00e9gime en vigueur.
Chaque \u00e9lecteur pourra r\u00e9pondre sans r\u00e9serve, et ind\u00e9pendamment de la question principale, par un oui ou par un non ou en s'abstenant aux deux questions subordonn\u00e9es. Le contre-projet ne sera pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 au r\u00e9gime en vigueur que s'il emporte la majorit\u00e9 du peuple et des cantons tant dans la question principale que dans la question subordonn\u00e9e correspondante.
3. Si le r\u00e9f\u00e9rendum aboutit contre un contre-projet indirect, celui-ci est soumis au vote en m\u00eame temps que l'initiative populaire retir\u00e9e conditionnellement \u00e0 son profit. Dans ce cas, on appliquera soit la proc\u00e9dure en vigueur en cas de contre-projet direct (seule l'initiative populaire doit emporter la majorit\u00e9 des cantons), soit les deux objets seront soumis au vote en m\u00eame temps, ind\u00e9pendamment l'un de l'autre.
","ReasonText":"1. Le traitement de l'initiative populaire \"contre les r\u00e9mun\u00e9rations abusives\" (08.080) a failli donner lieu \u00e0 une premi\u00e8re, en 121 ans, dans l'histoire des initiatives populaires. Lors du vote final du 15 juin 2012, le Conseil des \u00c9tats a accept\u00e9 l'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral concernant l'initiative populaire \"contre les r\u00e9mun\u00e9rations abusives\" et son contre-projet direct. Le 16 mars 2012, l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale avait cependant d\u00e9j\u00e0 adopt\u00e9 l'objet connexe 10.443 (initiative parlementaire, \"Contre-projet indirect \u00e0 l'initiative populaire 'contre les r\u00e9mun\u00e9rations abusives'\") qui contenait un contre-projet indirect dont l'entr\u00e9e en vigueur \u00e9tait li\u00e9e \u00e0 l'initiative populaire. Si le Conseil national n'avait pas rejet\u00e9 l'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral concernant l'initiative populaire \u00e0 la derni\u00e8re minute, le 15 juin 2012, le peuple et les cantons auraient d\u00fb voter en m\u00eame temps sur l'initiative populaire, son contre-projet direct et son contre-projet indirect. Il faut absolument \u00e9viter \u00e0 l'avenir que deux objets parall\u00e8les concernant la m\u00eame initiative soient ainsi oppos\u00e9s. Le droit en vigueur laisse d\u00e9j\u00e0 planer un doute sur la l\u00e9gitimit\u00e9 de cette proc\u00e9dure. L'article 76 de la loi sur les droits politiques r\u00e8gle le contre-projet direct et pr\u00e9voit que chaque \u00e9lecteur peut d\u00e9clarer sans r\u00e9serve s'il pr\u00e9f\u00e8re l'initiative populaire au r\u00e9gime en vigueur. Ce ne serait pas le cas si un contre-projet indirect \u00e9tait oppos\u00e9 en m\u00eame temps \u00e0 l'initiative populaire\u00a0: il faudrait que l'\u00e9lecteur puisse d\u00e9clarer s'il pr\u00e9f\u00e8re l'initiative populaire au contre-projet indirect et pas au r\u00e9gime en vigueur. La question subsidiaire devrait \u00e9galement permettre de d\u00e9terminer lequel des trois textes devrait entrer en vigueur si l'\u00e9lecteur les pr\u00e9f\u00e9rait tous les trois au r\u00e9gime en vigueur.
L'art.\u00a0164, al.\u00a01, de la Constitution pr\u00e9voit par ailleurs que les dispositions importantes qui fixent des r\u00e8gles de droit doivent \u00eatre \u00e9dict\u00e9es sous la forme d'une loi f\u00e9d\u00e9rale et que les dispositions fondamentales relatives \u00e0 l'exercice des droits politiques appartiennent en particulier \u00e0 cette cat\u00e9gorie. La proc\u00e9dure contest\u00e9e doit donc \u00eatre interdite \u00e9galement au regard de la Constitution, notamment parce qu'elle est contraire \u00e0 son art.\u00a034, al.\u00a02, (la garantie des droits politiques prot\u00e8ge la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fid\u00e8le et s\u00fbre de leur volont\u00e9). Enfin, l'\u00e9lecteur aurait du mal \u00e0 comprendre pourquoi il pourrait se prononcer sur l'initiative et son contre-projet direct mais pas sur son contre-projet indirect alors que les deux lui sont soumis en m\u00eame temps.
On peut l\u00e9gitimement s'interroger sur les intentions cach\u00e9es derri\u00e8re l'acceptation de deux objets oppos\u00e9s parall\u00e8lement \u00e0 une initiative populaire. Si deux objets ne peuvent \u00eatre r\u00e9unis en un seul, dont le niveau l\u00e9gislatif reste \u00e0 d\u00e9terminer, ne serait-ce pas parce qu'ensemble ils compromettraient l'unit\u00e9 de la mati\u00e8re\u00a0? Ce principe de droit \u00e9l\u00e9mentaire ne doit pas \u00eatre appliqu\u00e9 uniquement \u00e0 une initiative populaire tendant \u00e0 une r\u00e9vision partielle de la Constitution mais \u00e0 tous les objets qui lui sont oppos\u00e9s.
Le Parlement peut d\u00e9cider d'opposer un contre-projet direct ou indirect \u00e0 une initiative populaire. Il ne doit toutefois pas abuser du privil\u00e8ge dont il jouit par rapport aux auteurs de l'initiative en utilisant ces deux instruments \u00e0 la fois. Dans une d\u00e9mocratie semi-directe telle que la n\u00f4tre, il faut imp\u00e9rativement pr\u00e9server l'\u00e9quilibre entre les pouvoirs et les comp\u00e9tences du l\u00e9gislatif et ceux du souverain. En cons\u00e9quence, lorsque l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale acceptera une initiative \u00e0 l'avenir, elle ne devra pouvoir lui opposer qu'un seul contre-projet. La r\u00e8gle ne s'appliquera pas aux actes \u00e9troitement li\u00e9s \u00e0 l'initiative populaire qui ne contiennent pas de disposition conditionnelle de publication et qui sont donc publi\u00e9s ind\u00e9pendamment du sort de l'initiative.
2. La proc\u00e9dure de vote actuelle concernant les initiatives populaires assorties d'un contre-projet direct date de la votation du 5 avril 1987, qui a consacr\u00e9 le double oui et mis un terme \u00e0 pr\u00e8s de 100 ans de discussion sur la mani\u00e8re de r\u00e9gler concr\u00e8tement le vote sur deux objets s'excluant mutuellement. Auparavant, l'\u00e9lecteur devait choisir entre l'initiative populaire et le r\u00e9gime en vigueur ou entre le contre-projet et le droit en vigueur.
Depuis 1987, plusieurs initiatives assorties d'un contre-projet direct ont \u00e9t\u00e9 soumises au vote (initiative \"solaire\" en 2000, initiative sur l'or en 2002, initiative sur le renvoi en 2010) selon la proc\u00e9dure r\u00e9vis\u00e9e. Si celle-ci repr\u00e9sente un grand progr\u00e8s pour les droits politiques et la d\u00e9mocratie directe, elle n'est pas encore parfaite, comme le sugg\u00e9rait le message du 23 mars 1984 ou les explications du Conseil f\u00e9d\u00e9ral concernant la votation du 5 avril 1987. Elle a d'ailleurs \u00e9t\u00e9 adapt\u00e9e en 2003 (vote divergent du peuple et des cantons sur la question subsidiaire, recommandation de vote du Parlement).
La proc\u00e9dure de vote concernant les initiatives populaires assorties d'un contre-projet direct doit imp\u00e9rativement \u00eatre revue aujourd'hui parce qu'elle contredit l'un des principaux arguments expos\u00e9 par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral dans le message de 1984\u00a0: \"\u00e9tant donn\u00e9 que la proc\u00e9dure de vote propos\u00e9e ... permet d'exprimer toute pr\u00e9f\u00e9rence, d\u00e9poser dans l'urne des suffrages orient\u00e9s \u00e0 dessein ne pr\u00e9sente aucun int\u00e9r\u00eat\". On a vu depuis lors que ces suffrages orient\u00e9s \u00e9taient int\u00e9ressants voire avantageux. En effet, les partisans d'une initiative peuvent avoir int\u00e9r\u00eat \u00e0 rejeter le contre-projet si celui menace de l'emporter \u00e0 la question subsidiaire. C'est probl\u00e9matique lorsque le contre-projet reprend des \u00e9l\u00e9ments de l'initiative populaire et devrait donc \u00eatre pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 au r\u00e9gime en vigueur m\u00eame par les partisans de l'initiative (cf. Daniel Bochsler, \"Taktische Spiele bei Variantenabstimmungen\", \"NZZ\" du 18 novembre 2010).
La proc\u00e9dure actuelle rec\u00e8le un autre probl\u00e8me\u00a0: il est imaginable que l'initiative populaire soit accept\u00e9e et que le contre-projet soit refus\u00e9, mais que celui-ci l'emporte \u00e0 la question subsidiaire. Paradoxalement, ce serait alors l'initiative populaire qui entrerait en vigueur, alors m\u00eame que la majorit\u00e9 aurait exprim\u00e9 une autre pr\u00e9f\u00e9rence \u00e0 la question subsidiaire (cf. Martin Bachem, \"Ein besseres Verfahren f\u00fcr Variantenabstimmungen\", \"NZZ\" du 17 f\u00e9vrier 2011).
La formule de la question \u00e9ventuelle principale, d'ailleurs examin\u00e9e dans le message de 1984, s'impose donc. La question subsidiaire actuelle, qui n'est d\u00e9terminante qu'en cas d'\u00e9galit\u00e9, doit \u00eatre reformul\u00e9e en question \u00e9ventuelle principale. On posera donc en premier lieu la question de principe \"initiative populaire ou contre-projet\", \u00e0 laquelle il est possible de ne pas r\u00e9pondre. On posera ensuite deux questions subordonn\u00e9es qui opposeront, comme aujourd'hui, l'initiative au r\u00e9gime en vigueur et le contre-projet au r\u00e9gime en vigueur. Il est possible de r\u00e9pondre sans r\u00e9serve par oui ou par non ou en s'abstenant \u00e0 ces deux questions, ind\u00e9pendamment de la r\u00e9ponse donn\u00e9e \u00e0 la question \u00e9ventuelle. La question d\u00e9terminante pour le scrutin est en fin de compte celle qui oppose le projet qui l'a emport\u00e9 \u00e0 la question \u00e9ventuelle au r\u00e9gime en vigueur. Si la majorit\u00e9 des \u00e9lecteurs diverge de celle des cantons au stade de la question \u00e9ventuelle, c'est la somme des pourcentages qui sera d\u00e9terminante, comme pour la question subsidiaire aujourd'hui.
Cette nouvelle proc\u00e9dure est moins sensible aux consignes de vote orient\u00e9es et surtout elle garantit que seules les modifications constitutionnelles qui auront emport\u00e9 la pr\u00e9f\u00e9rence des \u00e9lecteurs et des cantons par rapport au r\u00e9gime en vigueur et qui auront recueilli plus de suffrages que le contre-projet \u00e0 la question \u00e9ventuelle entreront en vigueur.
3. Depuis le 1er f\u00e9vrier 2010, une initiative populaire peut faire l'objet d'un retrait conditionnel si un contre-projet indirect lui est oppos\u00e9. Si par la suite le r\u00e9f\u00e9rendum est lanc\u00e9 contre le projet de loi, la proc\u00e9dure est peu convaincante. L'initiative populaire n'est soumise au vote que si le contre-projet est rejet\u00e9 en votation populaire. La condition de retrait n'est alors plus remplie et l'initiative est soumise plus tard au vote sans contre-projet.
Les partisans de l'initiative auxquels le contre-projet semble \u00e0 tout prendre pr\u00e9f\u00e9rable au r\u00e9gime en vigueur sont enferm\u00e9s dans un dilemme\u00a0: ils devraient accepter le contre-projet pour au moins am\u00e9liorer le statu quo m\u00eame si \u00e0 leurs yeux cette solution n'est pas la meilleure des trois possibilit\u00e9s. D'autre part, il serait tout aussi l\u00e9gitime qu'ils refusent le contre-projet afin que l'initiative puisse \u00eatre soumise au vote. Or, celle-ci pourrait aussi \u00eatre rejet\u00e9e et c'est alors le statu quo qui l'emporterait, c'est-\u00e0-dire la pire des solutions pour eux.
Les partisans du statu quo sont \u00e9galement pris au pi\u00e8ge\u00a0: doivent-ils accepter un contre-projet qu'ils ne d\u00e9fendent pas afin de barrer la route \u00e0 l'initiative ou au contraire le rejeter et combattre l'initiative lors d'un second scrutin en esp\u00e9rant maintenir le statu quo (cf. Martin Bachem, \"Mehr Respekt f\u00fcr die direkte Demokratie\", \"Der Landbote\" du 24 mars 2011)?
La nouvelle proc\u00e9dure ne satisfait pas la condition pos\u00e9e dans le rapport de la CIP-E sur l'initiative parlementaire, \"Retrait conditionnel d'une initiative populaire en cas d'adoption d'un contre-projet indirect\": \"il est important, dans ce domaine, d'organiser la proc\u00e9dure de sorte que tous les participants puissent exprimer librement leur volont\u00e9, sans avoir \u00e0 prendre de d\u00e9cisions corn\u00e9liennes\". Le rapport met en exergue la perspective de l'\u00e9lecteur mais n'examine pas les ordres de pr\u00e9f\u00e9rence \"initiative populaire, contre-projet indirect, statu quo\" et \"statu quo, contre-projet indirect, initiative populaire\" qui conduisent justement aux situations corn\u00e9liennes d\u00e9crites plus haut. Le paradoxe cr\u00e9\u00e9 par le droit en vigueur est donc \u00e9galement contraire \u00e0 la garantie des droits politiques inscrite \u00e0 l'art.\u00a034, al.\u00a02, de la Constitution.
Le retrait conditionnel de l'initiative populaire devra prendre effet d\u00e8s que le r\u00e9f\u00e9rendum a abouti afin que l'on puisse voter en m\u00eame temps sur l'initiative et sur le contre-projet. On proc\u00e9dera alors soit comme pour un contre-projet direct (la majorit\u00e9 des cantons n'\u00e9tant toutefois n\u00e9cessaire que pour l'initiative), soit l'initiative et le contre-projet indirect seront soumis en m\u00eame temps au vote mais ind\u00e9pendamment l'un de l'autre. D'ailleurs, lorsque l'initiative et le contre-projet indirect se compl\u00e8tent plut\u00f4t qu'ils ne divergent, il peut \u00eatre tr\u00e8s judicieux de les dissocier formellement. C'est ce qui a \u00e9t\u00e9 fait le 17 mai 1992\u00a0: l'initiative populaire \"pour la sauvegarde de nos eaux\" a \u00e9t\u00e9 soumise au vote en m\u00eame temps que son contre-projet indirect (loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux), contre lequel le r\u00e9f\u00e9rendum avait \u00e9t\u00e9 lanc\u00e9.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral partage l'avis de l'auteur de la motion puisque le l\u00e9gislateur entendait \u00e0 l'origine qu'une initiative populaire soit assortie soit d'un contre-projet direct, soit d'un contre-projet indirect. Toutefois, ni l'art.\u00a034, al.\u00a02, de la Constitution ni le principe de l'unit\u00e9 de la mati\u00e8re ne limitent la marge de manoeuvre du Parlement. Les citoyens ne peuvent faire valoir aucun droit \u00e0 ce que toutes les r\u00e8gles de droit en relation avec une initiative populaire leur soient soumises en m\u00eame temps que celle-ci. Le principe de l'unit\u00e9 de la mati\u00e8re ne s'applique d'ailleurs pas \u00e0 l'ensemble des actes en relation avec une initiative populaire mais seulement \u00e0 ceux qui sont soumis au vote en m\u00eame temps qu'elle. Dans le cas concret, le contre-projet indirect fait partie des lois f\u00e9d\u00e9rales \u00e0 publier ult\u00e9rieurement (FF 2012 3601). Contrairement \u00e0 ce que pense l'auteur de la motion, le peuple n'aurait donc pas eu \u00e0 se prononcer en m\u00eame temps sur le contre-projet direct et sur le contre projet indirect m\u00eame si le Conseil national n'avait pas rejet\u00e9 l'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral le 15 juin 2012. Une disposition conditionnelle de publication est judicieuse en vue d'\u00e9viter les difficult\u00e9s de mise en oeuvre lorsque l'initiative populaire et le contre-projet indirect se contredisent et que l'initiative est accept\u00e9e par le peuple (cf. FF 2009 3150).
2. La proc\u00e9dure de vote propos\u00e9e lorsqu'une initiative est assortie d'un contre-projet direct a fait l'objet de discussions approfondies lors de l'introduction de la proc\u00e9dure actuelle (FF 1984 II 370s.). Le choix s'est port\u00e9 sur cette derni\u00e8re et sa question subsidiaire parce qu'elle est la seule qui permette d'obtenir un r\u00e9sultat sans ambigu\u00eft\u00e9. Ce n'est pas le cas de la solution pr\u00e9conis\u00e9e par la motion. On peut imaginer qu'un objet l'emporte \u00e0 la votation subsidiaire mais n'obtienne pas la majorit\u00e9 n\u00e9cessaire \u00e0 la votation principale et que l'autre objet, minoritaire \u00e0 la votation subsidaire, rallie la majorit\u00e9 du peuple et des cantons \u00e0 la votation principale. En l'occurrence, on en resterait au droit en vigueur, bien qu'il ne soit manifestement pr\u00e9f\u00e9r\u00e9 que par une minorit\u00e9. La proc\u00e9dure actuelle permet aux citoyens d'exprimer leurs pr\u00e9f\u00e9rences sans restriction. Elle n'est cependant pas en mesure, aucune proc\u00e9dure ne l'est d'ailleurs, d'emp\u00eacher que quelqu'un vote contre son camp pour des raisons tactiques. Au surplus, la proc\u00e9dure de vote actuelle a fait ses preuves\u00a0: presque tous les cantons l'appliquent aujourd'hui. La proc\u00e9dure propos\u00e9e, en revanche, n'apporte aucun avantage suppl\u00e9mentaire et ne justifie pas que l'on s'expose aux risques li\u00e9s \u00e0 une modification de la loi.
3. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral rejette la proposition de voter en m\u00eame temps sur l'initiative populaire et son contre-projet dans ses deux variantes. Dans le cas d'un scrutin s\u00e9par\u00e9 les deux objets pourraient \u00eatre accept\u00e9s et entrer en vigueur. Il se pourrait alors que la Constitution et la loi se contredisent, ce qui donnerait lieu \u00e0 une ins\u00e9curit\u00e9 juridique. Seule la pratique est en mesure de r\u00e9soudre un tel conflit de normes. On se souviendra qu'en vertu de l'article 190 de la Constitution, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral et les autres autorit\u00e9s sont tenus d'appliquer les lois f\u00e9d\u00e9rales. Or, si le vote coupl\u00e9 permet bien d'\u00e9viter que le nouveau droit se contredise, cette proc\u00e9dure pr\u00e9sente n\u00e9anmoins les m\u00eames probl\u00e8mes de fond que ceux que nous avons \u00e9voqu\u00e9s sous le chiffre 2. La possibilit\u00e9 du retrait conditionnel instaure un \u00e9quilibre des forces entre le comit\u00e9 d'initiative et le Parlement et les lie\u00a0: do ut des. Sa relative jeunesse voudrait en tout \u00e9tat de cause qu'on la soumette \u00e0 l'\u00e9preuve du temps avant de la modifier.
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