Le 28 ao\u00fbt 2013, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a pris acte du rapport de la Chancellerie f\u00e9d\u00e9rale \"Comparaison des syst\u00e8mes \u00e9lectoraux proportionnels\", cens\u00e9 apporter un peu de clart\u00e9 au d\u00e9bat en cours sur les avantages et les inconv\u00e9nients des diff\u00e9rents syst\u00e8mes \u00e9lectoraux. Je prie donc le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de r\u00e9pondre aux questions suivantes concernant l'\u00e9lection du Conseil national.
1. Le rapport fait la part belle aux distorsions dues aux tailles vari\u00e9es des circonscriptions \u00e9lectorales. Dans le canton de Schaffhouse, dot\u00e9 de seulement deux si\u00e8ges au Conseil national, la libert\u00e9 de vote est toutefois limit\u00e9e plus que de raison, puisque le quorum naturel, fix\u00e9 \u00e0 33\u00a0%, est particuli\u00e8rement haut. Les partis gouvernementaux, m\u00eame en repr\u00e9sentant 20\u00a0% de l'\u00e9lectorat, n'obtiendraient aucun si\u00e8ge, aussi des partis bien \u00e9tablis \u00e0 l'\u00e9chelle nationale ne d\u00e9posent-ils m\u00eame pas de listes dans les petits cantons. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral estime-t-il que des quorums aussi \u00e9lev\u00e9s, qui excluent une large part de l'\u00e9lectorat, sont l\u00e9gitimes au regard de la d\u00e9mocratie\u00a0? N'est-il pas discutable que les \u00e9lections se jouent de facto sur deux listes dans un canton, alors que dans le canton voisin de nombreuses listes ont de bonnes chances de passer la rampe\u00a0?
2. Le Conseil national ,nomen est omen, ne devrait-il pas repr\u00e9senter l'ensemble du pays et ses nombreux courants, puisque le Conseil d'\u00c9tat garantit la repr\u00e9sentation des cantons\u00a0?
3. La pr\u00e9sentation des inconv\u00e9nients de la m\u00e9thode Hagenbach-Bischoff appliqu\u00e9e aujourd'hui passe justement sous silence son principal d\u00e9faut\u00a0: elle d\u00e9favorise syst\u00e9matiquement les petits partis. Les politologues estiment que vingt cantons paient un imp\u00f4t par t\u00eate aux grands partis (cf. Daniel Boschler, \"NZZ\" du 9 ao\u00fbt 2011, p. 8). Ne faudrait-il pas exposer et critiquer cette in\u00e9galit\u00e9 de traitement fondamentale\u00a0? Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral ne trouve-t-il pas choquant que des partis soient escroqu\u00e9s de quelques si\u00e8ges \u00e0 cause d'un arrondi inique et de quorums trop \u00e9lev\u00e9s\u00a0?
4. La m\u00e9thode Sainte-Lagu\u00eb, neutre du point de vue de la taille des partis, mettrait un terme \u00e0 cette discrimination. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral sait-il que celle-ci, loin de n\u00e9cessiter des calculs plus complexes que la m\u00e9thode Hagenbach-Bischoff (les deux sont des m\u00e9thodes par diviseurs), utilise l'arrondi standard au lieu de l'arrondi vers le bas\u00a0? Pourquoi n'essaierait-on pas au moins une fois d'utiliser un arrondi neutre (Sainte-Lagu\u00eb ou Hare/Niemeyer), puisque ce changement modeste mais fondamental ne n\u00e9cessiterait m\u00eame pas de modification de la Constitution\u00a0? Apr\u00e8s tout, les huit cantons qui le font (Argovie, B\u00e2le-Ville, Nidwald, Schaffhouse, Tessin, Vaud, Zurich, Zoug) ne s'en portent pas plus mal.
5. Ne pense-t-il pas que fabriquer de toutes pi\u00e8ces un sentiment de d\u00e9fiance \u00e0 l'\u00e9gard du syst\u00e8me biproportionnel, \u00e0 partir de quelques opinions n\u00e9gatives, ne sert qu'\u00e0 l\u00e9gitimer un statu quo injuste\u00a0? Sait-il que de nombreuses autorit\u00e9s dans les domaines du droit public, du droit constitutionnel, des sciences politiques et des math\u00e9matiques plaident en faveur d'une r\u00e9forme du syst\u00e8me de r\u00e9partition des si\u00e8ges, ne serait-ce que pour mettre les partis sur un pied d'\u00e9galit\u00e9\u00a0?
6. N'est-il pas pour le moins discutable que la Conf\u00e9d\u00e9ration se m\u00eale de votations (Nidwald, Zoug) et de consultations (Schwytz) cantonales au point que le rapport en arrive \u00e0 pr\u00e9tendre que le syst\u00e8me biproportionnel a \u00e9t\u00e9 nettement rejet\u00e9 par ces cantons alors qu'il ne rapporte que les opinions des partis contraire au syst\u00e8me\u00a0? Ignore-t-il que le syst\u00e8me biproportionnel a \u00e9t\u00e9 chaudement accept\u00e9 par le peuple chaque fois que celui-ci a \u00e9t\u00e9 appel\u00e9 \u00e0 se prononcer sur la question\u00a0? Est-il pr\u00eat, apr\u00e8s les votations du 22 septembre 2013, \u00e0 revoir son opinion quant \u00e0 l'acceptation de syst\u00e8mes \u00e9lectoraux avanc\u00e9s et conformes \u00e0 la Constitution\u00a0?
7. N'est-il pas l\u00e9g\u00e8rement d\u00e9sobligeant \u00e0 l'\u00e9gard des parlementaires de plusieurs petits partis (Parti chr\u00e9tien-social Haut-Valais, Parti chr\u00e9tien-social Obwald, PEV, Lega, MCG), de laisser entendre qu'on pourrait \"bloquer la voie aux petits partis\"? Ne faudrait-il pas plut\u00f4t mettre l'accent sur la pluralit\u00e9 des partis dans un pays aussi diversifi\u00e9 du point de vue linguistique, culturel, religieux, g\u00e9ographique et historique que le n\u00f4tre\u00a0? N'est-ce pas justement pour parer une \u00e9ventuelle fragmentation du Parlement que les groupes sont constitu\u00e9s d'au moins cinq membres d'un conseil\u00a0?
8. Le rapport se focalise essentiellement sur l'art.\u00a0136, al.\u00a01, de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale. Ne serait-il pas plus indiqu\u00e9, du point de vue de l'\u00e9lecteur et de son droit \u00e0 la libert\u00e9 de vote de se fonder sur la garantie des droits fondamentaux inscrits aux articles 8 alin\u00e9a 1 et 34 de la Constitution et 25 du Pacte ONU II\u00a0?
9. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral ne pense-t-il pas que l'\u00e9lectricit\u00e9 et l'infrastructure informatique sont d\u00e9j\u00e0 indispensables au fonctionnement du syst\u00e8me \u00e9lectoral actuel (cf. panne informatique lors des \u00e9lections 2011 dans le canton de Vaud)? Un syst\u00e8me biproportionnel sans moyens de calculs informatiques demanderait certes un travail faramineux, mais gu\u00e8re plus que le syst\u00e8me actuel avec ses apparentements et sous-apparentements en cascade. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral ignore-t-il qu'il faut distinguer le calcul de la v\u00e9rification post\u00e9rieure\u00a0? C'est justement du point de vue de la v\u00e9rifiabiit\u00e9 ex post que le syst\u00e8me biproportionnel s'av\u00e8re bien plus performant que l'imp\u00e9n\u00e9trable m\u00e9thode Hagenbach-Bischoff.
10. Il n'y a pas de syst\u00e8me \u00e9lectoral parfait. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral ne reconnait-il pas pour autant que certains sont meilleurs que les autres du point des vue des objectifs politiques \u00e0 atteindre (par ex. \u00e9lection dans les circonscriptions \u00e9lectorales, proportionnalit\u00e9, traitement de faveur accord\u00e9 \u00e0 certains partis)? Ne serait-il pas grand temps que la Conf\u00e9d\u00e9ration, en tant que mod\u00e8le institutionnel, accomplisse ses devoirs dans le domaine du droit \u00e9lectoral, alors que de nombreux cantons l'ont fait (Argovie, Berne, B\u00e2le-Ville, Glaris, Lucerne, Nidwald, Schaffhouse, Thurgovie, Zurich, Zoug) ou sont en passe de le faire (Fribourg, Neuch\u00e2tel, Schwytz, Uri, Valais). Pr\u00e8s de 100 ans de r\u00e9sultats fauss\u00e9s par Hagenbach-Bischoff, c'est assez\u00a0! Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est-il par cons\u00e9quent pr\u00eat \u00e0 proposer un syst\u00e8me \u00e9lectoral plus neutre, afin de f\u00eater dignement l'anniversaire de la proportionnelle en 2019\u00a0?
1.-6. Le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral estime qu'une circonscription \u00e9lectorale doit \u00eatre dot\u00e9e d'au moins dix si\u00e8ges pour que la proportionnalit\u00e9 soit assur\u00e9e. Des d\u00e9rogations \u00e0 ce principe sont possibles pour autant que des motifs mat\u00e9riels suffisants, qu'ils soient historiques, f\u00e9d\u00e9ralistes, culturels, linguistiques, ethniques ou religieux le justifient. En vertu de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, chaque canton forme une circonscription \u00e9lectorale (art. 149 al. 3) et a droit \u00e0 un si\u00e8ge au moins (art. 149 al. 4 2e phrase). Ce dispositif est le reflet de la souverainet\u00e9 des cantons, du d\u00e9veloppement historique de la Conf\u00e9d\u00e9ration et de sa structure f\u00e9d\u00e9rale, comme nous l'avons mentionn\u00e9 dans notre r\u00e9ponse au postulat Waber 07.3884.
Un syst\u00e8me \u00e9lectoral aux effets de distorsion aussi r\u00e9duits que possible, tel que le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral l'entend, est envisageable si on maintient le syst\u00e8me Hagenbach-Bischoff actuel mais en regroupant des circonscriptions \u00e9lectorales et en les dotant chacune de dix si\u00e8ges au moins ou si on instaure le syst\u00e8me biproportionnel \u00e0 arrondi standard (double Pukelsheim). Or, un regroupement de cantons pour l'\u00e9lection du Conseil national n'est gu\u00e8re susceptible de plaire \u00e0 la majorit\u00e9 (cf. ch. 2.6 du rapport).
Les syst\u00e8mes Sainte-Lagu\u00eb et double Pukelsheim utilisent tous deux l'arrondi standard. Dans le double Pukelsheim, toutefois, les si\u00e8ges sont d'abord r\u00e9partis \u00e0 l'\u00e9chelle nationale entre tous les groupements en lice, puis dans un deuxi\u00e8me temps entre les cantons. Chaque canton obtient toutefois le nombre de si\u00e8ges que lui garantit la Constitution f\u00e9d\u00e9rale. Le syst\u00e8me Sainte-Lagu\u00eb ne permet pas d'\u00e9liminer les distorsions inh\u00e9rentes \u00e0 la taille diff\u00e9rente des circonscriptions.
Zurich, Argovie et Schaffhouse pratiquent la r\u00e9partition biproportionnelle des mandats. Zoug et Nidwald ont vot\u00e9 en faveur de ce syst\u00e8me le 22 septembre 2013. B\u00e2le-Ville applique la m\u00e9thode Sainte-Lagu\u00eb. Vaud et le Tessin utilisent le syst\u00e8me Hare/Niemeyer (tableau 1 du rapport).
Nous prenons acte que deux cantons suppl\u00e9mentaires se sont prononc\u00e9s en votation en faveur du double Pukelsheim et observons attentivement l'\u00e9volution dans les cantons. Il ne nous appartient toutefois pas de commenter des scrutins cantonaux. L'exp\u00e9rience des cantons qui ont adopt\u00e9 ce syst\u00e8me ou qui se sont prononc\u00e9s en faveur de sa mise en oeuvre peut contribuer \u00e0 son acceptation \u00e0 l'\u00e9chelle f\u00e9d\u00e9rale.
L'art.\u00a0149, al.\u00a04, de la Constitution pr\u00e9voit que les si\u00e8ges sont r\u00e9partis entre les cantons proportionnellement \u00e0 leur population. Le Conseil national repr\u00e9sente donc la population suisse.
La jurisprudence et la doctrine se sont d\u00e9j\u00e0 abondamment pench\u00e9es sur les avantages et les inconv\u00e9nients du syst\u00e8me actuel de r\u00e9partition des mandats. Dans son rapport, la Chancellerie f\u00e9d\u00e9rale a pr\u00e9sent\u00e9 les inconv\u00e9nients du syst\u00e8me Hagenbach-Bischoff et montr\u00e9 qu'il avantage syst\u00e9matiquement les grands partis (cf. ch. 2.3.2 let. b, 2.4 et 3.7.2). Les apparentements et les sous-apparentements de listes permettent d'y pallier, aussi le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et le Parlement ont-ils r\u00e9cemment rejet\u00e9 l'interdiction des apparentements (motion Frehner 12.3050 et motion du groupe lib\u00e9ral-radical 12.3374).
Le rapport de la Chancellerie f\u00e9d\u00e9rale met en outre clairement en \u00e9vidence que le syst\u00e8me Sainte-Lagu\u00eb exclut les distorsions dans la r\u00e9partition des mandats (cf. ch. 2.4). Le passage \u00e0 ce syst\u00e8me pour la r\u00e9partition des si\u00e8ges entre les cantons n\u00e9cessiterait une modification de la loi. Il appartient au l\u00e9gislateur f\u00e9d\u00e9ral d'en d\u00e9cider. Cette modification ne r\u00e9soudrait toutefois pas le probl\u00e8me de la taille des circonscriptions \u00e9lectorales.
7. Le pluralisme politique suisse est un atout. Il n'en demeure pas moins que l'\u00e9miettement excessif des partis emp\u00eacherait le bon fonctionnement du Parlement. Quant \u00e0 savoir si l'instauration au niveau national de quorums \u00e9trangers au syst\u00e8me serait une mani\u00e8re efficace et judicieuse de corriger le syst\u00e8me biproportionnel de r\u00e9partition des mandats \u00e0 arrondi standard, on ne saurait l'affirmer pour l'instant. On ne peut pas assimiler un groupe parlementaire \u00e0 un parti puisqu'un groupe peut \u00eatre compos\u00e9 de plusieurs partis aux vues convergentes.
8. La Chancellerie f\u00e9d\u00e9rale a d\u00e9lib\u00e9r\u00e9ment renonc\u00e9 \u00e0 dresser une liste exhaustive des bases juridiques dans son rapport. Celui-ci se fonde bien \u00e9videmment sur l'ensemble des dispositions et des obligations internationales pertinentes. Il renvoie d'ailleurs par exemple au code de conduite et aux lignes directrices de la Commission de Venise du Conseil de l'Europe (cf. ch. 2.6 et 2.7.3).
9. Il est vrai qu'aujourd'hui le d\u00e9roulement d'une \u00e9lection n'est pratiquement plus concevable sans support informatique, lequel permet notamment d'\u00e9tablir plus rapidement les r\u00e9sultats du scrutin. Sans outils informatiques, le calcul des r\u00e9sultats tant selon la m\u00e9thode Hagenbach-Bischoff que selon le double Pukelsheim, exigerait un \u00e9norme investissement en ressources humaines et en temps. Le syst\u00e8me actuel permet toutefois de calculer plus facilement les r\u00e9sultats \u00e0 la main que le syst\u00e8me biproportionnel. Il pr\u00e9sente donc un avantage certain en cas de panne informatique.
10. Nous sommes conscients que tous les syst\u00e8mes \u00e9lectoraux pr\u00e9sentent des avantages et des inconv\u00e9nients. Nous demeurons toutefois d'avis que le temps n'est pas encore venu de changer de syst\u00e8me. Le double Pukelsheim ou d'autres syst\u00e8mes biproportionnels de r\u00e9partition des mandats doivent s'imposer plus largement avant qu'il soit judicieux d'entreprendre une adaptation de la loi au niveau f\u00e9d\u00e9ral, d'autant plus que le Conseil des \u00c9tats a r\u00e9cemment rejet\u00e9 tr\u00e8s clairement la motion Minder 12.3711, \"\u00c9lection du Conseil national. Instaurer le scrutin biproportionnel\", et que le Conseil national a finalement d\u00e9cid\u00e9 de ne pas donner suite \u00e0 l'initiative parlementaire Zysiadis 09.410, \"\u00c9lection au Conseil national. Scrutin proportionnel\".
Le syst\u00e8me Hagenbach-Bischoff est reconnu de l'\u00e9lectorat et est encore largement accept\u00e9.