Der Bundesrat ging 2010 noch davon aus, ein v\u00f6lkerrechtlicher Vertrag sei zu k\u00fcndigen, wenn sich ein echter Konflikt mit einer neuen Verfassungsnorm auch durch Neuverhandlung des Vertrages nicht beheben l\u00e4sst. Der Bundesrat hat bei dieser Interpretation nicht nur die Verantwortung, sondern auch die Macht, wichtige Vertr\u00e4ge (etwa die Bilateralen oder die EMRK) ohne expliziten Volksauftrag zu k\u00fcndigen. Aus direktdemokratischer Sicht scheint es bedenklich, wenn der Bundesrat v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge ohne expliziten Volksauftrag aufk\u00fcndigen d\u00fcrfte, besonders, wenn er diese nur mit Genehmigung des Volkes abschliessen durfte. Vertr\u00e4ge k\u00f6nnten dann gek\u00fcndigt werden, ohne dass ein K\u00fcndigungsauftrag vorliegt, der demokratisch mindestens gleich gut legitimiert ist wie die Ratifikation des entsprechenden Vertrages.
Vor diesem Hintergrund ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:
1. Wer hat gem\u00e4ss Bundesverfassung die Kompetenz, wichtige v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge im Sinne von Artikel\u00a0141 Buchstabe\u00a0d der Bundesverfassung zu k\u00fcndigen?
2. Geht er nach wie vor davon aus, ein v\u00f6lkerrechtlicher Vertrag sei zu k\u00fcndigen, wenn sich ein echter Konflikt mit einer neuen Verfassungsnorm auch durch Neuverhandlung des Vertrages nicht beheben l\u00e4sst?
a. Falls Frage 2 bejaht wird: Sieht er sich aufgrund der neuen Verfassungsbestimmung zur Masseneinwanderung in Artikel\u00a0121a der Bundesverfassung erm\u00e4chtigt, das Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen mit der Europ\u00e4ischen Union ohne vorg\u00e4ngige M\u00f6glichkeit des Stimmvolkes, sich dazu zu \u00e4ussern, zu k\u00fcndigen?
b. Falls Frage 2 verneint wird: Geht er davon aus, dass Artikel\u00a0121a der Bundesverfassung auch ohne erfolgreiche Verhandlung umgesetzt werden kann, das heisst unter Verletzung des Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommens?
3. In seinem Bericht zum Verh\u00e4ltnis von V\u00f6lkerrecht und Landesrecht von 2010 ging er davon aus, dass es Vertr\u00e4ge gebe, die nicht gek\u00fcndigt werden k\u00f6nnten, weil deren K\u00fcndigung \"aus politischen Gr\u00fcnden nur schwer denkbar ist\". Wer entscheidet dar\u00fcber, welche Vertr\u00e4ge aus politischen Gr\u00fcnden einem faktischen K\u00fcndigungsschutz unterstehen und welche nicht?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1./3. Wie bereits unter Geltung der alten Bundesverfassung obliegt die Kompetenz zur K\u00fcndigung v\u00f6lkerrechtlicher Vertr\u00e4ge gem\u00e4ss Artikel\u00a0184 Absatz\u00a01 der Bundesverfassung dem Bundesrat. Diese Verfassungsnorm \u00fcbertr\u00e4gt dem Bundesrat unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung die Besorgung der ausw\u00e4rtigen Angelegenheiten und ordnet ihm die Vertretung der Schweiz nach aussen zu. Das entspricht der verfassungsrechtlichen Konzeption, wonach dem Bundesrat die Leitungsfunktion im Bereich der Aussenpolitik zukommt. Der Bundesrat ist damit zur Vornahme v\u00f6lkerrechtlicher Akte berufen; dazu geh\u00f6ren namentlich die Unterzeichnung, die Ratifikation und die K\u00fcndigung v\u00f6lkerrechtlicher Vertr\u00e4ge.
Die K\u00fcndigungskompetenz des Bundesrates erstreckt sich auch auf v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge, die gem\u00e4ss Artikel\u00a0141 Absatz\u00a01 Buchstabe\u00a0d der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum unterliegen. Dazu sind aus direktdemokratischer Sicht keine Bedenken angebracht: Denn der in einer allf\u00e4lligen Referendumsabstimmung auch vom Volk gutgeheissene parlamentarische Genehmigungsbeschluss enth\u00e4lt die Erm\u00e4chtigung (nicht Verpflichtung) des Bundesrates zur Ratifikation. Der Bundesrat ist somit nicht verpflichtet, einen vom Parlament genehmigten v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag f\u00fcr die Schweiz auch tats\u00e4chlich mit der Ratifikation in Kraft zu setzen. Entsprechend hat die parlamentarische Genehmigung auch keine einschr\u00e4nkenden Auswirkungen auf die K\u00fcndigungskompetenz des Bundesrates.
Artikel\u00a0152 Absatz\u00a03 ParlG verpflichtet den Bundesrat, die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) des Parlamentes zu wesentlichen Vorhaben zu konsultieren. Eine Konsultation w\u00e4re namentlich angezeigt, wenn der Bundesrat die K\u00fcndigung des mit der EU abgeschlossenen Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommens (FZA) in Erw\u00e4gung ziehen sollte. Ein solcher Schritt h\u00e4tte grosse Auswirkungen auf die europ\u00e4ische Integrationspolitik der Schweiz, weil durch die sogenannte Guillotineklausel bei einer K\u00fcndigung des FZA alle durch diese Klausel betroffenen Abkommen der Bilateralen I automatisch ausser Kraft treten.
Im Rahmen dieses Konsultationsverfahrens w\u00e4ren die APK auch zur Einsch\u00e4tzung berufen, ob es sich um einen v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag handelt, bei dem eine K\u00fcndigung \"aus politischen Gr\u00fcnden nur schwer denkbar ist\". Ferner schliesst es die K\u00fcndigungskompetenz des Bundesrates nicht aus, die ausdr\u00fcckliche Erm\u00e4chtigung der zust\u00e4ndigen Kommissionen bzw. des Plenums des Parlamentes zur beabsichtigten K\u00fcndigung einzuholen. Ein solcher Schritt f\u00e4llt indessen nur in Betracht, wenn er bereits beim Vertragsabschluss im entsprechenden Genehmigungsbeschluss vorgesehen war oder wenn es sich um besonders wichtige Vertr\u00e4ge handelt. J\u00fcngst hat der Bundesrat im Bericht \"40 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven\" festgehalten, eine K\u00fcndigung der EMRK ohne Einbezug des Parlamentes scheine angesichts der ausserordentlichen Tragweite eines solchen Schrittes heute nicht mehr denkbar (vgl. Ziff. 7.5 des Berichtes in BBl 2015 357).
2. Die im Jahr 2010 im Bericht \u00fcber das Verh\u00e4ltnis von V\u00f6lkerrecht und Landesrecht dargelegte Haltung des Bundesrates ist unver\u00e4ndert (BBl 2010 2263ff.). Besteht ein Normenkonflikt zwischen einer neuen Verfassungsnorm und dem V\u00f6lkerrecht, der sich nicht durch eine v\u00f6lkerrechtskonforme Auslegung l\u00f6sen l\u00e4sst, so ergeben sich namentlich die folgenden Handlungsm\u00f6glichkeiten (Ziff. 9.6 und 10 des Berichtes): Die neue Verfassungsbestimmung ist umzusetzen, und wenn immer m\u00f6glich ist der widersprechende v\u00f6lkerrechtliche Vertrag anzupassen oder gegebenenfalls zu k\u00fcndigen. Scheidet eine K\u00fcndigung aus rechtlichen oder politischen Gr\u00fcnden aus, so h\u00e4tte die Schweiz letztlich die Konsequenzen zu tragen, die sich aus einem vertragswidrigen Zustand ergeben k\u00f6nnen (vgl. zur v\u00f6lkerrechtlichen Verantwortlichkeit und zu ihren konkreten Folgen Ziff. 6.2 des Berichtes). Weil die Bundesverfassung gem\u00e4ss Artikel\u00a0192 Absatz\u00a01 der Bundesverfassung jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden kann, steht Volk und St\u00e4nden grunds\u00e4tzlich auch der Weg offen, die v\u00f6lkerrechtswidrige Verfassungsnorm wieder zu \u00e4ndern oder aufzuheben. Beim derzeitigen Stand der Umsetzung des neuen Zuwanderungsartikels (Art. 121a der Bundesverfassung) und der angestrebten Verhandlungen mit der Europ\u00e4ischen Union h\u00e4lt es der Bundesrat f\u00fcr verfr\u00fcht, sich bez\u00fcglich der Fragen 2a und 2b bereits heute auf eine Vorgehensweise festzulegen, zumal sich die Fragen unter Umst\u00e4nden gar nie in dieser Form stellen werden.
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