Der Bundesrat wird um Antwort auf folgende Fragen gebeten:
1. Was ist nach seiner Auffassung zu tun, damit - wie vom Bundesrat gew\u00fcnscht und in Aussicht gestellt - Artikel\u00a0121a der Bundesverfassung n\u00f6tigenfalls durch eine einseitige Schutzklausel umgesetzt werden kann, auch wenn das Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen nicht gek\u00fcndigt ist?
2. Wie beurteilt er die Einschr\u00e4nkung der politischen Handlungsf\u00e4higkeit des Parlamentes und des Bundesrates, die sich daraus ergibt, dass das Bundesgericht die Schubert-Praxis im Laufe der Jahre immer mehr eingeschr\u00e4nkt hat?
3. Was ist nach seiner Auffassung zu tun, damit die Schubert-Praxis im Verh\u00e4ltnis zum Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen wieder gilt?
4. Was ist nach seiner Auffassung zu tun, damit Bundesrat und Parlament von einem Staatsvertrag abweichen k\u00f6nnen, ohne ihn zuerst zu k\u00fcndigen, wenn sie ein solches Abweichen (ausnahmsweise) f\u00fcr angezeigt erachten?
5. Wenn ein Bundesgesetz den Vorrang gegen\u00fcber dem Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen ausdr\u00fccklich vorsieht (sodass die betreffende Gesetzesbestimmung aufgrund von Art. 190 der Bundesverfassung massgebend ist), geht dann im Konfliktfall das Gesetz oder der Staatsvertrag vor?
6. Was ist nach seiner Auffassung zu tun, um die Schubert-Praxis zu erhalten und eine Erosion durch immer mehr Ausnahmen zu verhindern?
7. Ist er ebenfalls der Meinung, dass im Verh\u00e4ltnis zwischen Gesetzes- und V\u00f6lkerrecht der Vorrang der \"lex posterior\" (wie er der Schubert-Praxis zugrunde liegt) eine sachgerechte Konfliktregel ist?
8. Wenn das Parlament die Schubert-Praxis beibehalten, den Vorrang des Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommens gegen\u00fcber einem Bundesgesetz aber aufheben m\u00f6chte, durch welche rechtlichen Grundlagen und Vorschriften (n\u00f6tigenfalls in der Verfassung) w\u00e4re die Schubert-Praxis festzuhalten?
","ReasonText":"Im Urteil 2C_716/2014 vom 26. November 2015 hat das Bundesgericht bekr\u00e4ftigt, dass die Schubert-Praxis im Verh\u00e4ltnis zum Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen nicht gelte. Es hat daraus abgeleitet, dass eine innerstaatliche Rechts\u00e4nderung, die zu einer Abweichung gegen\u00fcber dem Freiz\u00fcgigkeitsabkommen f\u00fchren w\u00fcrde, im Fall eines Normenkonflikts hinter das Abkommen zur\u00fcckzutreten h\u00e4tte; das Abkommen w\u00fcrde vorgehen.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Einleitend ist festzuhalten, dass die Schweiz keine v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4ge abschliesst, die dem Landesrecht widersprechen. Braucht es zur Umsetzung eines v\u00f6lkerrechtlichen Vertrags \u00c4nderungen der landesrechtlichen Vorschriften, so kann die Bundesversammlung die erforderlichen Anpassungen in den referendumspflichtigen Genehmigungsbeschluss aufnehmen (Art. 141a der Bundesverfassung). Die Schweiz als Vertragspartei kann ferner, soweit n\u00f6tig und zul\u00e4ssig, Vorbehalte formulieren, um damit die rechtliche Wirkung bestimmter Vertragsbestimmungen ihr gegen\u00fcber auszuschliessen oder abzu\u00e4ndern. Das Verfahren zum Abschluss v\u00f6lkerrechtlicher Vertr\u00e4ge enth\u00e4lt also mehrere Instrumente und Sicherungen, die darauf abzielen, dass gar nicht erst ein Konflikt auftritt zwischen dem V\u00f6lkerrecht und dem Landesrecht. Dieses Vorgehen entspricht einer langen und bew\u00e4hrten Praxis der Bundesbeh\u00f6rden.
In der Rechtsanwendung l\u00e4sst sich ein Normkonflikt h\u00e4ufig durch die v\u00f6lkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts vermeiden. Wo dies allerdings (in seltenen F\u00e4llen) nicht m\u00f6glich ist und ein Bundesgesetz einem fr\u00fcher abgeschlossenen v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag widerspricht, kommt die vom Bundesgericht entwickelte Schubert-Praxis zum Tragen: Das v\u00f6lkerrechtswidrige Bundesgesetz hat Vorrang, sofern das Parlament die V\u00f6lkerrechtsverletzung bewusst in Kauf nahm. Weil aber die Schweiz auch von ihren Vertragspartnern erwartet, dass diese sich an ihre Verpflichtungen halten, sollte ein derartiger Vertragsbruch letztes Mittel bleiben (vgl. zur v\u00f6lkerrechtlichen Verantwortlichkeit und zu deren konkreten Folgen den Bericht des Bundesrates vom 5. M\u00e4rz 2010, BBl 2010 2263 ff., 2288ff.).
1./5. Der Bundesrat will zur Umsetzung von Artikel\u00a0121a der Bundesverfassung mittels einer Schutzklausel die Zuwanderung von Personen steuern, die unter das Freiz\u00fcgigkeitsabkommen (FZA) mit der Europ\u00e4ischen Union (EU) fallen. Dabei strebt er eine einvernehmliche L\u00f6sung mit der EU an, um die bilateralen Abkommen nicht zu gef\u00e4hrden. Aufgrund der zeitlichen Vorgaben zur Umsetzung von Artikel\u00a0121a der Bundesverfassung enth\u00e4lt der vom Bundesrat am 4. M\u00e4rz 2016 zuhanden des Parlaments verabschiedete Gesetzentwurf auch eine einseitige Schutzklausel. M\u00fcsste sie aktiviert werden, so erg\u00e4be sich ein Widerspruch zu den Zulassungsbestimmungen des FZA. Im Urteil 2C_716/2014 vom 26. November 2015 ist das Bundesgericht davon ausgegangen, dass bei einem Normkonflikt zwischen dem Umsetzungsrecht zu Artikel\u00a0121a der Bundesverfassung und dem FZA das Letztere vorginge. Vor diesem Hintergrund k\u00f6nnte die einseitige Schutzklausel in einem konkreten Einzelfall nur angewendet werden, wenn die Schweiz das FZA k\u00fcndigen w\u00fcrde (Botschaft des Bundesrates vom 4. M\u00e4rz 2016).
2. Es geh\u00f6rt zum normalen Gang der Rechtsprechung, dass das Bundesgericht eine von ihm entwickelte Praxis, wie die Schubert-Praxis bzw. \"PKK-Rechtsprechung\", im Laufe der Zeit pr\u00e4zisiert, erg\u00e4nzt oder davon Abstand nimmt. Die politische Handlungsf\u00e4higkeit beim Abschluss von v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4gen bleibt aber vollumf\u00e4nglich gewahrt. Die Schubert-Praxis in ihrer heutigen Ausgestaltung schr\u00e4nkt diese Handlungsf\u00e4higkeit auch dann nicht ein, wenn im Laufe der Zeit die \u00dcberzeugung reift, dass ein konkreter Vertragsinhalt den Interessen der Schweiz nicht mehr entspricht. Gem\u00e4ss den \u00fcblichen daf\u00fcr vorgesehenen Verfahren k\u00f6nnen die Vertragsparteien den betreffenden v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag im gegenseitigen Einvernehmen \u00e4ndern. Auch die K\u00fcndigung eines v\u00f6lkerrechtlichen Vertrags ist unmittelbarer Ausdruck politischer Handlungsf\u00e4higkeit.
3./6.-8. Die Schubert-Praxis h\u00e4lt eine landesrechtliche Regel bereit, welche im Fall eines Konflikts zu einem Vorrang des Bundesgesetzes und damit zu einer Nichtanwendung der v\u00f6lkerrechtlichen Norm f\u00fchren kann. Unver\u00e4ndert g\u00fcltig bleiben dabei aber zwei fundamentale Grunds\u00e4tze des V\u00f6lkergewohnheitsrechts, die in der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK; SR 0.111) ausdr\u00fccklich verankert sind: Nach Artikel\u00a026 WVK bindet ein in Kraft stehender v\u00f6lkerrechtlicher Vertrag die Vertragsparteien und ist von ihnen nach Treu und Glauben zu erf\u00fcllen (Grundsatz \"pacta sunt servanda\"). Nach Artikel\u00a027 WVK kann sich eine Vertragspartei nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen (Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht), um die Nichterf\u00fcllung einer v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtung zu rechtfertigen.
Daraus folgt: Ein Normkonflikt zwischen einem v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag und einer neuen landesrechtlichen Norm l\u00e4sst sich nur dann ausr\u00e4umen, wenn entweder beim v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag (\u00c4nderung oder K\u00fcndigung) oder beim Landesrecht (\u00c4nderung oder Aufhebung) angesetzt wird. Zwar ist in Anwendung der Schubert-Praxis die vorl\u00e4ufige Geltung des v\u00f6lkerrechtswidrigen Bundesgesetzes nicht ausgeschlossen, wenn gleichzeitig die Bereitschaft besteht, die sich daraus ergebenden Konsequenzen zu tragen. Diese vorl\u00e4ufige Geltung ist allerdings nur eine behelfsm\u00e4ssige L\u00f6sung f\u00fcr Situationen, in denen sich trotz aller Anstrengungen die Entstehung eines Normkonflikts nicht verhindern liess.
Das Parlament hat sich im Jahr 2010, wie vom Bundesrat beantragt, ausdr\u00fccklich gegen eine Kodifikation der Schubert-Praxis ausgesprochen; es hat die entsprechende Motion 08.3249 abgelehnt (vgl. zur Begr\u00fcndung gegen eine verfassungsrechtliche oder gesetzliche Kodifikation der Schubert-Praxis auch den Bericht des Bundesrates vom 5. M\u00e4rz 2010, BBl 2010 2263ff., 2323f. sowie den Zusatzbericht des Bundesrates vom 30. M\u00e4rz 2011, BBl 2011 3613ff., 3660f.). Der parlamentarischen Initiative 09.414, die das gleiche Anliegen verfolgte, hat der Nationalrat ebenfalls im Jahr 2010 keine Folge gegeben.
4. Ankn\u00fcpfend an die voranstehenden Ausf\u00fchrungen sind f\u00fcr den Bundesrat nur wenige Einzelf\u00e4lle denkbar, in denen das bewusste Abweichen von einem in Kraft stehenden v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag angezeigt w\u00e4re, ohne dessen K\u00fcndigung (oder \u00c4nderung) in Betracht zu ziehen. Im \u00dcbrigen liegt es nach Auffassung des Bundesrates in der Verantwortung des Gesetzgebers, eine widerspruchsfreie Rechtsordnung zu schaffen.
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