Die am 12. August 2016 mit 116 428 g\u00fcltigen Unterschriften eingereichte Volksinitiative \"Schweizer Recht statt fremde Richter\" (im Folgenden Selbstbestimmungsinitiative) verlangt, dass die Artikel\u00a05, 190 und 197 der Bundesverfassung (BV) ge\u00e4ndert werden und ein neuer Artikel\u00a056a in die BV eingef\u00fcgt wird. Konkret will die Initiative den Vorrang des Verfassungsrechts vor dem V\u00f6lkerrecht in der BV verankern. Zudem sollen die Beh\u00f6rden verpflichtet werden, der BV widersprechende v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge anzupassen und n\u00f6tigenfalls zu k\u00fcndigen. Die Initiative sieht zudem eine \u00dcbergangsbestimmung vor, wonach die ge\u00e4nderten Verfassungsbestimmungen auf alle bereits bestehenden v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen des Bundes und der Kantone anwendbar sind. Der Bundesrat empfiehlt dem Parlament, diese Initiative ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag abzulehnen.
Ausgangslage
Die Initiative verlangt, dass die Schweiz v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge, die der BV widersprechen, neu verhandelt und diese n\u00f6tigenfalls k\u00fcndigt. Ihre Umsetzung w\u00fcrde zudem die Beh\u00f6rden zwingen, sich \u00fcber bestehende v\u00f6lkerrechtliche Verpflichtungen hinwegzusetzen. Nach geltendem Verfassungsrecht ist das V\u00f6lkerrecht f\u00fcr das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Beh\u00f6rden massgebend. V\u00f6lkerrecht ist also grunds\u00e4tzlich auch dann anzuwenden, wenn es mit dem Verfassungsrecht im Konflikt steht. Laut Selbstbestimmungsinitiative w\u00e4ren k\u00fcnftig nur noch diejenigen v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4ge massgebend, deren Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstanden hat. \u00dcbriges V\u00f6lkerrecht d\u00fcrfte bei einem Widerspruch zur Bundesverfassung nicht mehr angewendet werden.
Nach Auffassung des Bundesrates legt diese Initiative zu starre Regeln f\u00fcr Normenkonflikte zwischen dem Verfassungs- und dem V\u00f6lkerrecht fest. Sie schr\u00e4nkt somit den Handlungsspielraum von Bundesrat und Parlament bei der Umsetzung von Verfassungsbestimmungen ein, die mit dem V\u00f6lkerrecht kollidieren. Anders als bisher k\u00f6nnten Bundesrat und Parlament nicht mehr pragmatisch nach breit abgest\u00fctzten L\u00f6sungen suchen, die sowohl den Vorgaben der Verfassung als auch den v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz Rechnung tragen und f\u00fcr die Schweiz von Vorteil sind. Bei einer Annahme der Initiative h\u00e4tte die Schweiz nur zwei M\u00f6glichkeiten: entweder den problematischen Vertrag anzupassen (d. h. neu zu verhandeln) oder diesen zu k\u00fcndigen.
Mit der Vorgabe, dass nur jene v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4ge massgebend sein sollen, die dem Referendum unterstanden, h\u00e4lt die Selbstbestimmungsinitiative ausserdem das Bundesgericht und die Beh\u00f6rden zum Vertragsbruch an. Dies widerspricht der Rechtskultur der Schweiz und schw\u00e4cht deren Position auf dem internationalen Parkett. Die Schweiz hat als Kleinstaat ein besonderes Interesse an der Einhaltung v\u00f6lkerrechtlicher Verpflichtungen.
Die Annahme der Initiative k\u00f6nnte dar\u00fcber hinaus zu einer Schw\u00e4chung des Schutzes der Menschenrechte f\u00fchren, namentlich derjenigen, die von der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gew\u00e4hrleistet werden. Die Schweiz s\u00e4he sich gezwungen, gewisse Bestimmungen der EMRK systematisch und dauerhaft nicht mehr anzuwenden. Auf lange Sicht k\u00f6nnte die Schweiz deshalb aus dem Europarat ausgeschlossen werden, was einer K\u00fcndigung der EMRK gleichk\u00e4me und sowohl die Schweiz als auch den Europarat schw\u00e4chen w\u00fcrde.
(Quellen: Medienmitteilung des Bundesrates vom 5. Juli 2017, Botschaft des Bundesrates vom 5. Juli 2017, SDA-Meldungen)
","Proceedings":"Die Beratungen des Gesch\u00e4fts beginnen in der Fr\u00fchjahrssession 2018 im St\u00e4nderat. Der Berichterstatter der Kommission f\u00fcr Rechtsfragen des St\u00e4nderates (RK-S), Robert Cramer (Gr\u00fcne, GE), weist darauf hin, dass die Umsetzbarkeit dieser Initiative viele Fragen aufwirft. So spiele sie die verschiedenen Normen gegeneinander aus, was die Rechtsunsicherheit erh\u00f6he. Ausserdem stelle sie die Einhaltung der von der Schweiz abgeschlossenen internationalen Abkommen in Frage, wodurch die Schweiz Gefahr laufe, nicht mehr als verl\u00e4sslicher Partner im internationalen Rechtsverkehr wahrgenommen zu werden. Ferner w\u00e4re die Schweiz bei einer Umsetzung der Initiative das einzige Land auf der Welt, dass die von ihm eigens geschlossenen Vertr\u00e4ge nicht mehr anwendet. Von der RK-S wird dem St\u00e4nderat mit klarer Mehrheit (12 zu 1 Stimmen) beantragt, dem Bundesrat zu folgen und die Ablehnung der Initiative zu empfehlen.
Die Minderheit Thomas Minder (parteilos, SH) beantragt die Annahme der Initiative. Thomas Minder erachtet es als widerspr\u00fcchlich und unverst\u00e4ndlich, wenn vom Volk angenommene Verfassungsbestimmungen aufgrund eines Konflikts mit dem V\u00f6lkerrecht nicht angewendet werden k\u00f6nnen. Als Beispiele f\u00fcr die F\u00e4lle, in denen die Schweiz den K\u00fcrzeren ziehe, f\u00fchrt er das Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen an, das h\u00f6her gewichtet wird als der 2014 vom Volk angenommene Verfassungsartikel zur Zuwanderung, sowie das derzeit in Verhandlung stehende institutionelle Abkommen mit der Europ\u00e4ischen Union.
Die Minderheit Andrea Caroni (FDP, AR) beantragt, der Selbstbestimmungsinitiative einen Gegenentwurf gegen\u00fcberzustellen. Dieser sieht vor, einen Vorbehalt in der Verfassung zu verankern, wonach der Erlass von v\u00f6lkerrechtswidrigem innerstaatlichem Recht m\u00f6glich ist, dieses allerdings nur in jenen F\u00e4llen Anwendung findet, in denen die tangierte v\u00f6lkerrechtliche Bestimmung nicht dem Schutz der Menschenrechte dient. Dar\u00fcber hinaus sollen neu Parlament und Volk dar\u00fcber befinden, welche Bestimmung Vorrang hat, und nicht wie bisher das Bundesgericht. Andrea Caroni ist \u00fcberzeugt, dass dadurch das V\u00f6lkerrecht sowie der Gesetzgeber und die Demokratie gest\u00e4rkt w\u00fcrden. Die Bef\u00fcrworterinnen und Bef\u00fcrworter des Gegenentwurfs sind der Meinung, dass die Ablehnung der Initiative alleine nicht ausreicht und der Gegenentwurf eine Alternative mit Augenmass darstellt, die daf\u00fcr sorgen w\u00fcrde, dass nicht bereits bei der kleinsten Unvereinbarkeit alles in Frage gestellt w\u00fcrde. Der Gegenentwurf w\u00fcrde laut Stefan Engler (CVP, GR) ein Gleichgewicht zwischen Rechtsstaat und Demokratie schaffen. Allerdings wird dieser Entwurf auch von mehreren Ratsmitglieder kritisiert, so zum Beispiel von Daniel Jositsch (SP, ZH), welcher ihn als ebenso gef\u00e4hrlich erachtet wie die Initiative: \"Beidem, der Initiative und dem Gegenvorschlag, liegt ein Misstrauen gegen\u00fcber dem internationalen Recht zugrunde, das unberechtigt ist.\" Von der RK-S wird dem Rat beantragt, nicht auf den Gegenentwurf einzutreten. Der St\u00e4nderat stimmt diesem Antrag mit 27 zu 15 Stimmen zu.
In der knapp vierst\u00fcndigen Debatte wird in zahlreichen Wortmeldungen die Gef\u00e4hrlichkeit der Initiative und deren Auswirkungen auf die Schweiz unterstrichen. Mehrere Rednerinnen und Redner, darunter Bundesr\u00e4tin Simonetta Sommaruga, betonen, dass die Initiative nicht wie von den Initiantinnen und Initianten versprochen f\u00fcr Klarheit im Verh\u00e4ltnis zwischen Landesrecht und V\u00f6lkerrecht sorgt. Dar\u00fcber hinaus w\u00fcrde die Schweiz riskieren, die Europ\u00e4ische Menschenrechtskonvention nicht mehr einhalten zu k\u00f6nnen, obschon doch der Europ\u00e4ische Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte den B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern die M\u00f6glichkeit gibt, notfalls gegen einen Staat vorzugehen, falls ihre Rechte verletzt werden. Schliesslich wird betont, dass kein Land einen derartigen Artikel in seiner Verfassung verankert hat - weder Deutschland, noch Frankreich oder die USA.
Der Nationalrat befasst sich in der Sommersession 2018 mit der Volksinitiative. In einem Debattenmarathon, der insgesamt mehr als neun Stunden dauert und sich \u00fcber drei Tage erstreckt, ergreifen \u00fcber 80 Rednerinnen und Redner das Wort und tauschen in einer bisweilen sehr emotional gef\u00fchrten Diskussion ihre Pro- und Contra-Argumente aus: Die SVP, die einzige Partei, welche die Initiative unterst\u00fctzt, ist fest entschlossen, mit zahlreichen Wortmeldungen ihre Position zu verdeutlichen.
Die Berichterstattenden der Staatspolitischen Kommission (SPK-N) stellen zun\u00e4chst den Inhalt der Selbstbestimmungsinitiative vor und halten dann fest, dass sich s\u00e4mtliche Wirtschaftsverb\u00e4nde und -organisationen, namentlich der Schweizerische Gewerbeverband und Economiesuisse, gegen die Initiative aussprechen, weil sie grosse Angst haben, die daraus entstehende Rechtsunsicherheit k\u00f6nnte dem Wirtschaftsstandort Schweiz schaden. Auch ausnahmslos alle Rechtsexpertinnen und -experten lehnen die Initiative ab, da diese ihrer Meinung nach mehr Probleme schafft als l\u00f6st. Kurt Fluri (FDP, SO) und Val\u00e9rie Piller Carrard (SP, FR) geben anschliessend einige Erl\u00e4uterungen zur Beratung dieses Gesch\u00e4fts in der Kommission. Die Kommissionsmehrheit ist insbesondere der Auffassung, die Initiative k\u00f6nnte zur K\u00fcndigung wichtiger Menschenrechtsabkommen wie der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention f\u00fchren. Ihre Annahme h\u00e4tte zudem eine grosse Rechtsunsicherheit zur Folge: Wie liesse sich feststellen, ob ein Konflikt zwischen dem V\u00f6lkerrecht und der BV besteht? Wer h\u00e4tte die Kompetenz, dies festzustellen, der Bundesrat oder das Parlament? Welches Verfahren k\u00e4me zur Anwendung? In den Augen der Kommission gibt es viele Fragen, welche die Initiative unbeantwortet l\u00e4sst. Sicher sei nur, dass bei einem Konflikt zwischen einer Verfassungsbestimmung und einem v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag die Schweiz verpflichtet w\u00e4re, den Vertrag neu zu verhandeln oder ihn gar zu k\u00fcndigen. Angesichts der zahlreichen Unsicherheiten und Widerspr\u00fcche empfiehlt die SPK-N daher dem Nationalrat, die Selbstbestimmungsinitiative abzulehnen. Die Kommission h\u00e4lt es zudem nicht f\u00fcr notwendig, der Initiative einen Gegenentwurf gegen\u00fcberzustellen. Gerhard Pfister (CVP, ZG) zieht seinen Vorschlag f\u00fcr einen direkten Gegenentwurf zur\u00fcck, da er sich kaum Chancen daf\u00fcr ausrechnet. Sein Entwurf orientiert sich stark an demjenigen von St\u00e4nderat Andrea Caroni, der von der kleinen Kammer abgelehnt worden war und die Rechtsprechung des Bundesgerichts, die sogenannte Schubert-Praxis, in der Verfassung verankern wollte.
Im Anschluss gibt es einen regen Wechsel am Rednerpult des Nationalratssaals. Die Bef\u00fcrworterinnen und Bef\u00fcrworter der Initiative pochen darauf, dass die Vorlage die Rechtssicherheit in der Schweiz erh\u00f6ht und die Demokratie st\u00e4rkt. Dar\u00fcber hinaus stelle der Vorrang des V\u00f6lkerrechts in Kombination mit dem institutionellen Abkommen mit der Europ\u00e4ischen Union einen explosiven Cocktail dar: \"Die EU wird damit faktisch unsere Verfassung ab\u00e4ndern k\u00f6nnen\", ist Hans Ueli Vogt (SVP, ZH) \u00fcberzeugt, und dies, obwohl doch gerade die direkte Demokratie die St\u00e4rke der Schweiz sei. Sein Parteikollege Andreas Glarner (SVP, AG) ist ebenfalls der Meinung, dass die Europ\u00e4ische Union der Schweiz den Mund verbieten will und klebt sich zur Illustration seiner Aussage tats\u00e4chlich den Mund mit Klebeband zu. Roger K\u00f6ppel (SVP, ZH) erkl\u00e4rt anschliessend, dass seine Partei sich zur Lancierung dieser Initiative gezwungen sah: \"Sie ist dem Schweizervolk aufgezwungen worden durch Sie, durch eine politische Elite im Vollrausch der Macht, die wild entschlossen ist, die Volkssouver\u00e4nit\u00e4t an sich zu reissen. Das werden wir nicht zulassen! Wir werden daf\u00fcr sorgen, dass verfassungsm\u00e4ssige Zust\u00e4nde gelten. Die Schweizerinnen und Schweizer haben in der Schweiz das letzte Wort.\" Diverse Ratsmitglieder der SVP teilen diese Ansichten und weisen mit Nachdruck darauf hin, dass der Vorrang des V\u00f6lkerrechts gegen\u00fcber dem Landesrecht die direkte Demokratie bedroht und dass die Einhaltung der Menschenrechte bereits durch die Verfassung gew\u00e4hrleistet wird. Magdalena Martullo-Blocher (SVP, GR) bringt die Meinung der Initiativ-Bef\u00fcrworterinnen und -Bef\u00fcrworter auf den Punkt, indem sie kritisiert, dass nicht legitimierte Organisationen der Schweiz die Regeln diktierten. Ausserdem wirft sie den anderen Parteien vor, die Souver\u00e4nit\u00e4t des Volkes ins Ausland zu verkaufen.
Ausser der SVP sprechen sich alle anderen Parteien gegen die Initiative aus. Den Gegnerinnen und Gegnern ist vor allem wichtig, dass die Schweiz das V\u00f6lkerrecht achtet. Namentlich Philippe Nantermod (FDP, VS) erkl\u00e4rt, dass er internationale \u00dcbereinkommen sowie bilaterale und andere von der Schweiz unterzeichnete Vertr\u00e4ge nicht als ausl\u00e4ndisches Recht, sondern als internationales Recht betrachtet. Dieses internationale Recht sei stets auf demokratischem Wege gutheissen worden und somit nichts anderes als Schweizer Recht. Carlo Sommaruga (SP, GE) ist der gleichen Ansicht und erkl\u00e4rt, dass die St\u00e4rke der direkten Demokratie nicht in der allm\u00e4chtigen Stimme des Volkes, sondern im institutionellen Zusammenspiel der verschiedenen Gewalten liegt. Die Selbstbestimmungsinitiative zielt in seinen Augen darauf ab, dieses perfekt abgestimmte Zusammenspiel zu zerst\u00f6ren, indem das Volk als alleiniger Inhaber von Wahrheit und Macht verherrlicht wird. C\u00e9dric Wermuth (SP, AG) ist der Ansicht, dass die Freiheit des Einzelnen die unabdingbare Voraussetzung f\u00fcr die Souver\u00e4nit\u00e4t von Volk und Staat ist und nicht umgekehrt, wie es der Initiativtext glauben machen mag. Zahlreiche Vertreterinnen und Vertreter der Fraktionen, welche die Initiative ablehnen, ergreifen das Wort und erkl\u00e4ren mit \u00e4hnlichen Argumenten, dass die Initiative nicht umsetzbar ist und die Grundlagen des Schweizer Rechts in Frage stellt. Die Debatte zeigt klar und deutlich, dass die Mehrheit des Nationalrates von der Selbstbestimmungsinitiative nicht \u00fcberzeugt ist.
In der Schlussabstimmung lehnen der Nationalrat und der St\u00e4nderat die Volksinitiative \"Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)\" mit 129 zu 68 Stimmen bzw. mit 38 zu 6 Stimmen ab.
Der Bundesrat beschliesst, diese Initiative dem Volk am 25. November 2018 zur Abstimmung zu unterbreiten.
Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 25. November 2018 mit 66,2\u00a0Prozent Nein-timmen und von 20 Kantonen und 6 Halbkantonen abgelehnt.
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