D\u00e9pos\u00e9e le 12 ao\u00fbt 2016 avec 116 428 signatures valables, l'initiative populaire \" Le droit suisse au lieu de juges \u00e9trangers \" (ci-apr\u00e8s initiative pour l'autod\u00e9termination) vise \u00e0 modifier les art. 5, 190 et 197 de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale (Cst.) et cr\u00e9er un art. 56a. Concr\u00e8tement, les initiants souhaitent inscrire dans la Constitution la primaut\u00e9 du droit constitutionnel sur le droit international et obliger ainsi les autorit\u00e9s \u00e0 adapter et, si besoin est, \u00e0 d\u00e9noncer les trait\u00e9s internationaux contraires \u00e0 la Constitution. L'initiative pr\u00e9voit en outre une disposition transitoire selon laquelle les nouvelles dispositions s'appliqueront \u00e0 toutes les obligations de droit international existantes de la Conf\u00e9d\u00e9ration et des cantons. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral recommande au Parlement de rejeter cette initiative sans lui opposer de contre-projet direct ou indirect.
Situation initiale
Le texte de l'initiative exige que la Suisse ren\u00e9gocie les trait\u00e9s internationaux contraires \u00e0 sa Constitution et, au besoin, les d\u00e9nonce. Il aurait \u00e9galement pour effet de contraindre les autorit\u00e9s \u00e0 faire fi d'obligations conventionnelles existantes. Selon le droit constitutionnel en vigueur, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral et les autres autorit\u00e9s sont tenus d'appliquer le droit international, y compris, donc, quand il est en contradiction avec le droit constitutionnel. Selon l'initiative pour l'autod\u00e9termination, les tribunaux ne seraient tenus d'appliquer \u00e0 l'avenir que les trait\u00e9s internationaux dont l'arr\u00eat\u00e9 d'approbation a \u00e9t\u00e9 sujet ou soumis au r\u00e9f\u00e9rendum. Les autres trait\u00e9s internationaux ne seraient plus applicables s'ils sont en contradiction avec la Constitution.
Selon le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, cette initiative fixe des r\u00e8gles trop rigides pour les conflits de normes entre le droit constitutionnel et le droit international. Elle restreint ainsi la marge de manoeuvre dont disposent le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et le Parlement pour mettre en oeuvre des dispositions constitutionnelles qui sont en conflit avec le droit international. La recherche pragmatique de solutions disposant d'un large soutien et r\u00e9pondant aussi bien aux prescriptions de la Constitution qu'aux engagements internationaux de la Suisse, tout en \u00e9tant b\u00e9n\u00e9fiques pour le pays, ne serait plus possible. En cas d'acceptation de l'initiative, la Suisse n'aurait que deux options\u00a0: adapter le trait\u00e9 posant probl\u00e8me (c'est-\u00e0-dire le ren\u00e9gocier) ou le d\u00e9noncer.
De plus, en prescrivant que le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral et les autorit\u00e9s ne seraient tenues d'appliquer que les trait\u00e9s internationaux dont l'arr\u00eat\u00e9 d'approbation a \u00e9t\u00e9 sujet ou soumis au r\u00e9f\u00e9rendum, l'initiative incite \u00e0 la violation des trait\u00e9s, ce qui serait contraire \u00e0 notre culture juridique et affaiblirait notre position sur la sc\u00e8ne internationale. Or, la Suisse est un petit \u00c9tat, qui a tout \u00e0 gagner du respect des engagements scell\u00e9s par le droit international.
L'acceptation de l'initiative risquerait en outre d'entra\u00eener un affaiblissement de la protection des droits de l'homme sur le plan international, en particulier ceux garantis par la Convention europ\u00e9enne des droits de l'homme (CEDH). La Suisse pourrait ainsi \u00eatre syst\u00e9matiquement et durablement emp\u00each\u00e9e d'appliquer certaines dispositions de la CEDH. A long terme, son exclusion du Conseil de l'Europe serait m\u00eame possible, ce qui aurait les m\u00eames effets qu'une d\u00e9nonciation de la CEDH et affaiblirait tant la Suisse que le Conseil de l'Europe lui-m\u00eame.
(Sources\u00a0: Communiqu\u00e9 de presse du Conseil f\u00e9d\u00e9ral du 5 juillet 2017, Message du Conseil f\u00e9d\u00e9ral du 5 juillet 2017, D\u00e9p\u00eaches ATS)
","Proceedings":"C'est le Conseil des \u00c9tats qui entame les discussions lors de la session de printemps 2018. Selon le rapporteur de la Commission des affaires juridiques (CAJ-S), Robert Cramer (Verts/GE), l'application de l'initiative pose beaucoup d'interrogations\u00a0: elle ne ferait qu'augmenter l'ins\u00e9curit\u00e9 juridique en opposant les normes les unes aux autres ; elle remettrait en question le respect des accords internationaux conclus par la Suisse, qui risquerait ainsi de ne plus \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e comme un partenaire fiable en mati\u00e8re de droit international ; la Suisse serait en outre le seul pays au monde \u00e0 ne pas appliquer des trait\u00e9s qu'il a conclus. Lors du vote, les membres de la CAJ-S ont propos\u00e9 de fa\u00e7on nette (12 voix contre 1) de suivre le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et donc de recommander le rejet de l'initiative.
Une minorit\u00e9 emmen\u00e9e par Thomas Minder (Ind\u00e9p./SH) recommande elle l'acceptation de l'initiative. Celui-ci souligne une grave contradiction\u00a0: il n'est en effet pas compr\u00e9hensible qu'une disposition constitutionnelle adopt\u00e9e par le peuple ne puisse pas \u00eatre appliqu\u00e9e en raison d'un conflit avec le droit international. Il prend ainsi pour exemples l'accord sur la libre-circulation, prioritaire sur l'article constitutionnel sur l'immigration approuv\u00e9 par le peuple en 2014, ou encore l'accord institutionnel en n\u00e9gociation avec l'Union europ\u00e9enne, autant de cas qui montrent que la Suisse n'a pas son mot \u00e0 dire.
Une autre minorit\u00e9, emmen\u00e9e par Andrea Caroni (PLR/AR), a propos\u00e9 d'opposer un contre-projet \u00e0 l'initiative pour l'autod\u00e9termination. Ce texte introduirait une r\u00e9serve dans la Constitution\u00a0: la possibilit\u00e9 d'\u00e9dicter dans le droit national des dispositions qui d\u00e9rogent au droit international, mais seulement si la norme de droit international ne garantit pas la protection des droits de l'homme. De plus, la comp\u00e9tence de dire ce qui prime irait au Parlement et au peuple plut\u00f4t qu'au Tribunal f\u00e9d\u00e9ral comme actuellement. Andrea Caroni est persuad\u00e9 qu'ainsi, le droit international s'en trouverait renforc\u00e9, de m\u00eame que les comp\u00e9tences des l\u00e9gislateurs et la d\u00e9mocratie. Les partisans de ce contre-projet sont convaincus que le seul rejet de l'initiative serait insuffisant, et que le contre-projet offrirait donc une r\u00e9ponse mesur\u00e9e et permettrait de ne pas tout remettre en question en cas d'incompatibilit\u00e9 de moindre importance. Il cr\u00e9erait un \u00e9quilibre entre l'\u00c9tat de droit et la d\u00e9mocratie, selon Stefan Engler (PDC/GR). Mais plusieurs voix se sont \u00e9lev\u00e9es contre cette proposition, \u00e0 l'instar de Daniel Jositsch (PS/ZH), qui soutient que le contre-projet est aussi dangereux que l'initiative\u00a0: \" les deux [textes] jettent le discr\u00e9dit sur le droit international en disant qu'il n'est pas \u00e9quitable \". (BO\u00a0: \" Beidem, der Initiative und dem Gegenvorschlag, liegt ein Misstrauen gegen\u00fcber dem internationalen Recht zugrunde, das unberechtigt ist.\"). La CAJ-S a donc propos\u00e9 de ne pas entrer en mati\u00e8re sur ce contre-projet, recommandation que le Conseil des \u00c9tats a suivie par 27 voix contre 15.
Durant pr\u00e8s de quatre heures, les prises de parole se sont succ\u00e9d\u00e9es pour d\u00e9noncer la dangerosit\u00e9 de l'initiative et en souligner les cons\u00e9quences pour la Suisse. Plusieurs intervenants, dont la Conseill\u00e8re f\u00e9d\u00e9rale Simonetta Sommaruga, insistent sur le fait que l'initiative ne permettrait pas de clarifier la relation entre le droit interne et le droit international, comme le pr\u00e9tendent ses auteurs. En outre, la Suisse risquerait de ne plus pouvoir respecter les standards de la Convention europ\u00e9enne des droits de l'homme, alors m\u00eame que la Cour europ\u00e9enne des droits de l'homme permet aux citoyens, en cas de besoin, de s'en prendre \u00e0 l'\u00c9tat si leurs droits sont viol\u00e9s. Enfin, il est soulign\u00e9 qu'aucun pays, ni l'Allemagne, ni la France, ni les \u00c9tats-Unis, ne disposent d'un tel article dans leur constitution.
Le Conseil national s'empare du projet lors de la session d'\u00e9t\u00e9 2018. Ce d\u00e9bat-fleuve de plus de 9 heures sur trois jours, durant lequel plus de 80 orateurs s'expriment, va voir s'affronter partisans et opposants de fa\u00e7on parfois tr\u00e8s engag\u00e9e\u00a0: l'UDC, seul parti soutenant l'initiative, est bien d\u00e9cid\u00e9e \u00e0 marquer son territoire en multipliant les interventions.
Apr\u00e8s avoir expos\u00e9 le contenu de l'initiative pour l'autod\u00e9termination, les rapporteurs de la Commission des institutions politiques (CIP-N) pr\u00e9cisent qu'aucune organisation ni association des milieux \u00e9conomiques ne la soutient, ni l'Union suisse des arts et m\u00e9tiers, ni Economiesuisse, tant les craintes sont grandes que l'ins\u00e9curit\u00e9 juridique qui en d\u00e9coulerait nuise \u00e0 l'\u00e9conomie du pays entier. M\u00eame les experts juridiques rejettent l'initiative \u00e0 l'unanimit\u00e9, estimant qu'elle cr\u00e9e plus de probl\u00e8mes qu'elle n'en r\u00e9sout. Kurt Fluri (PLR/SO) et Val\u00e9rie Piller Carrard (PS/FR) livrent ensuite quelques pr\u00e9cisions sur les discussions men\u00e9es durant la s\u00e9ance consacr\u00e9e \u00e0 cet objet\u00a0: la majorit\u00e9 de la commission est notamment d'avis que l'initiative pourrait aboutir \u00e0 la suppression d'importants trait\u00e9s relatifs aux droits de l'homme, tels que la Convention europ\u00e9enne des droits de l'homme. L'acceptation de l'initiative entra\u00eenerait en outre une grande ins\u00e9curit\u00e9 juridique\u00a0: comment en effet d\u00e9terminer s'il existe un conflit entre le droit international et la Constitution\u00a0? \u00c0 qui accorder la comp\u00e9tence de d\u00e9terminer s'il existe un tel conflit\u00a0: au Conseil f\u00e9d\u00e9ral, au Parlement\u00a0? Quelle proc\u00e9dure suivre\u00a0? Autant de questions auxquelles l'initiative n'apporte aucune r\u00e9ponse, selon la commission. La seule certitude, c'est que d\u00e8s qu'une contradiction appara\u00eetrait entre une disposition constitutionnelle et un trait\u00e9 international, la Suisse serait oblig\u00e9e de ren\u00e9gocier le contrat, voire de le d\u00e9noncer. Devant tant d'incertitudes et de contradictions, la CIP-N recommande donc au Conseil national de rejeter l'initiative pour l'autod\u00e9termination. Elle a \u00e9galement estim\u00e9 qu'il n'\u00e9tait pas n\u00e9cessaire de proposer une alternative sous la forme d'un contre-projet. Dans ce contexte, Gerhard Pfister (PDC/ZG) a retir\u00e9 sa proposition de contre-projet, qui n'avait pas une grande chance de succ\u00e8s selon ses calculs. Son projet \u00e9tait calqu\u00e9 sur celui du Conseiller aux \u00c9tats Andrea Caroni, refus\u00e9 par la Chambre des cantons et qui se basait sur l'introduction dans la Constitution d'une jurisprudence du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, dite \" pratique Schubert \".
Les orateurs se sont ensuite succ\u00e9d\u00e9s \u00e0 la tribune \u00e0 un rythme soutenu. Les partisans de l'initiative mart\u00e8lent que le texte offre une plus grande s\u00e9curit\u00e9 du droit suisse et vise \u00e0 renforcer la d\u00e9mocratie. De plus, la primaut\u00e9 du droit international et l'accord institutionnel avec l'Union europ\u00e9enne sont un cocktail explosif\u00a0: \" L'UE va pouvoir amender notre Constitution \", ajoute Hans Ueli Vogt (UDC/ZH), alors que la d\u00e9mocratie directe fait la force de la Suisse (BO\u00a0: \" Die EU wird damit faktisch unsere Verfassung ab\u00e4ndern k\u00f6nnen \"). Son coll\u00e8gue Andreas Glarner (UDC/AG) pense \u00e9galement que l'Union europ\u00e9enne veut museler la Suisse et illustre m\u00eame son propos en se b\u00e2illonnant avec du ruban adh\u00e9sif \u00e0 la tribune\u00a0! Roger K\u00f6ppel (UDC/ZH) affirme ensuite que son parti s'est senti oblig\u00e9 de lancer cette initiative\u00a0: \" Nous ne tol\u00e9rons pas que la souverainet\u00e9 soit arrach\u00e9e au peuple suisse \" (BO\u00a0: \" Sie ist dem Schweizervolk aufgezwungen worden durch Sie, durch eine politische Elite im Vollrausch der Macht, die wild entschlossen ist, die Volkssouver\u00e4nit\u00e4t an sich zu reissen. Das werden wir nicht zulassen\u00a0! Wir werden daf\u00fcr sorgen, dass verfassungsm\u00e4ssige Zust\u00e4nde gelten. Die Schweizerinnen und Schweizer haben in der Schweiz das letzte Wort. \"). De nombreux \u00e9lus UDC ont appuy\u00e9 ces d\u00e9clarations, en insistant sur le fait que la primaut\u00e9 du droit international sur le droit suisse menace la d\u00e9mocratie directe et que les droits de l'homme sont d\u00e9j\u00e0 garantis par la Constitution. Magdalena Martullo-Blocher (UDC/GR) exprime l'avis g\u00e9n\u00e9ral des partisans de l'initiative, en d\u00e9plorant que des organisations qui ne sont pas l\u00e9gitim\u00e9es dictent les r\u00e8gles \u00e0 la Suisse et en accusant les autres partis de vendre la souverainet\u00e9 du peuple \u00e0 l'\u00e9tranger.
Du c\u00f4t\u00e9 des opposants, r\u00e9unissant tous les autres partis, c'est le respect des r\u00e8gles du droit international par la Suisse qui importe. Philippe Nantermod (PLR/VS) notamment, indique que selon lui, les conventions internationales, les trait\u00e9s et autres accords bilat\u00e9raux sign\u00e9s par la Suisse ne sont pas du droit \u00e9tranger, mais bel et bien du droit international. Et \" ce que nous appelons le droit international n'est rien d'autre que du droit suisse \", toujours accept\u00e9 selon un processus d\u00e9mocratique, a-t-il ajout\u00e9. Carlo Sommaruga (PS/GE) appuie ces propos en d\u00e9clarant que la force de la d\u00e9mocratie directe n'est pas la voix omnipotente du peuple, mais le dialogue institutionnel entre les diff\u00e9rents pouvoirs\u00a0: \" L'initiative pour l'autod\u00e9termination vise \u00e0 d\u00e9manteler ces pr\u00e9cieux et d\u00e9licats rouages d\u00e9mocratiques en mythifiant le peuple qui seul d\u00e9tiendrait la v\u00e9rit\u00e9 et le pouvoir absolu \". C\u00e9dric Wermuth (PS/AG) estime lui que c'est la libert\u00e9 individuelle qui est la condition indispensable \u00e0 la souverainet\u00e9 du peuple, et non pas le contraire, comme voudrait le faire croire le texte de l'initiative. Reprenant pour la plupart les m\u00eames arguments, les repr\u00e9sentants des groupes parlementaires oppos\u00e9s \u00e0 l'initiative montent \u00e0 la tribune pour affirmer que le texte est inapplicable et qu'il remet en question les fondements m\u00eames du droit suisse. La majorit\u00e9 du Conseil national n'est donc pas convaincue par l'initiative pour l'autod\u00e9termination et l'issue du d\u00e9bat semble claire.
Au vote final, l'initiative populaire \" Le droit suisse au lieu de juges \u00e9trangers \" (Initiative pour l'autod\u00e9termination) a \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9e par 129 voix contre 68 au Conseil national, et par 38 voix contre 6 au Conseil des \u00c9tats. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a d\u00e9cid\u00e9 de soumettre cette initiative au verdict du peuple lors de la votation f\u00e9d\u00e9rale du 25 novembre 2018.
L'initiative populaire a \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9e par le peuple le 25 novembre 2018 par 66,2\u00a0% des votants et par 20 cantons et 6 demi-cantons.
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