Die Volksinitiative \"F\u00fcr eine starke Pflege\" will die Stellung der Pflegenden verbessern und die Qualit\u00e4t der Gesundheitspflege gew\u00e4hrleisten. Die schwierige Situation im Bereich der Pflegeberufe wurde in beiden R\u00e4ten weitgehend anerkannt, ebenso der Umstand, dass in der Schweiz zu wenig Pflegende ausgebildet werden. Die Volksinitiative empfahl das Parlament jedoch zur Ablehnung. Es sei nicht angezeigt, Verfassungsbestimmungen f\u00fcr einzelne Berufsgruppen zu erlassen und insbesondere die standespolitischen Forderungen wie angemessene Entl\u00f6hnung und anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen g\u00e4ngen zu weit.
Daf\u00fcr erarbeiteten und verabschiedeten die R\u00e4te einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe, der die Forderung nach einer von Bund und Kantonen finanzierten Ausbildungsoffensive beinhaltet sowie die M\u00f6glichkeit, Pflegeleistungen ohne \u00e4rztliche Anordnung zu erbringen und selbst\u00e4ndig mit den Krankenkassen abzurechnen.
Ausgangslage
Am 7. November 2017 reichte der Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachm\u00e4nner die Volksinitiative \"F\u00fcr eine starke Pflege\" nach einer rund 8-monatigen Sammelfrist mit 114 000 Unterschriften ein.
Die Pflegeinitiative verlangt von Bund und Kantonen die Anerkennung des Pflegeberufs als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung. Sie will den Zugang aller zu einer ausreichenden Pflege von hoher Qualit\u00e4t gew\u00e4hrleisten. Deshalb sollen Bund und Kantone daf\u00fcr sorgen, dass eine gen\u00fcgende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen zur Verf\u00fcgung steht und dass alle in der Pflege T\u00e4tigen entsprechend ihrer Ausbildung und Kompetenzen eingesetzt werden. Die Initiative verpflichtet den Bund zudem die Leistungen festzulegen, die Pflegefachpersonen in eigener Verantwortung zulasten der Sozialversicherungen erbringen d\u00fcrfen sowie Ausf\u00fchrungsbestimmungen f\u00fcr eine angemessene Abgeltung der Pflegeleistungen, anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen und M\u00f6glichkeiten der beruflichen Entwicklung der in der Pflege t\u00e4tigen Personen zu erlassen.
Der Bundesrat lehnte es am 7.11.2018 ab, einer spezifischen Berufsgruppe eine Sonderstellung in der Verfassung einzur\u00e4umen und ihr insbesondere die Berechtigung zur direkten Abrechnung von Leistungen zu erteilen. Er beantragte dem Parlament deshalb, die Initiative Volk und St\u00e4nden ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.
An ihrer Sitzung vom 24.1.2019 beschloss die Kommission f\u00fcr soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates eine Kommissionsinitiative 19.401 \"F\u00fcr eine St\u00e4rkung der Pflege, f\u00fcr mehr Patientensicherheit und mehr Pflegequalit\u00e4t\" als indirekten Gegenentwurf zur Pflegeinitiative zu ergreifen mit folgenden Eckwerten:
- zur Sicherung der Pflegequalit\u00e4t und der Patientensicherheit soll gen\u00fcgend Personal (insbesondere Pflegefachpersonen) ausgebildet, eingesetzt und im Beruf erhalten werden;
- eigenverantwortliche Handlungsbereiche f\u00fcr Pflegefachpersonen sind zu bestimmen;
- Leistungen, welche in der notwendigen Qualit\u00e4t, effizient und wirtschaftlich erbracht werden, sollen angemessen verg\u00fctet werden;
- die Aus- und Weiterbildung ist angemessen zu finanzieren.
Der Bundesrat unterst\u00fctzte darauf in seiner Stellungnahme vom 27.11.2019 die Vorschl\u00e4ge der Kommission weitgehend.
(Quelle: Botschaft des Bundesrates und pa.\u00a0iv. 19.401)
","Proceedings":"Der Nationalrat f\u00fchrte eine gemeinsame Debatte zur Pflegeinitiative und zum Gegenentwurf der Kommission. Dabei stiess das Anliegen der Volksinitiative, die Situation der Pflege zu verbessern, die Pflegequalit\u00e4t zu gew\u00e4hrleisten sowie die Anerkennung und die Attraktivit\u00e4t des Pflegeberufs zu steigern auf grosse Sympathie. Weitgehend einig war sich der Rat auch in der Feststellung, dass aufgrund der demografischen Entwicklung im kommenden Jahrzehnt in der Schweiz ein Pflegenotstand droht. Deshalb brauche es eine Ausbildungsoffensive f\u00fcr Pflegefachleute. Der Weg zum Ziel war jedoch umstritten.
Die Kommissionspr\u00e4sidentin Ruth Humbel (M-E, AG) begr\u00fcndete die Ablehnung der Volksinitiative. Erstens sei es nicht angezeigt, Verfassungsbestimmungen f\u00fcr einzelne Berufsgruppen zu erlassen und zweitens gingen insbesondere die standespolitischen Forderungen wie Einkommensgarantie und anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen zu weit. Da die Kommission jedoch einen Handlungsbedarf anerkannt habe, schlug sie einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe vor. Dieser sieht Massnahmen f\u00fcr eine verst\u00e4rkte und attraktivere Ausbildung vor. Weiter soll das Pflegepersonal zus\u00e4tzliche Kompetenzen erhalten, indem es vom Bundesrat festgelegte Leistungen ohne \u00e4rztliche Anordnung erbringen und abrechnen kann.
Eine Mehrheit des Rates - die Fraktionen der SVP, der FDP, der GLP und eine Mehrheit der Mitte-Fraktion - folgten der Kommission in der Ablehnung der Volksinitiative. SP, Gr\u00fcne, eine Minderheit der Mitte-Fraktion und einzelne GLP- und FDP-Mitglieder wollten die Initiative zur Annahme empfehlen. Der Nationalrat empfahl schliesslich, die Volksinitiative mit 107 zu 82 Stimmen bei 6 Enthaltungen abzulehnen.
Das Eintreten auf den Gegenvorschlag wurde von der SVP-Fraktion abgelehnt. Die Kompetenz der Pflegenden, Leistungen eigenst\u00e4ndig zu verrechnen w\u00fcrde sich negativ auf die Krankenkassenpr\u00e4mien auswirken bef\u00fcrchtete Thomas de Courten (V, BL). Verena Herzog (V, TG) mochte nicht von einem Pflegenotstand sprechen und pl\u00e4dierte f\u00fcr eine Ausbildungsf\u00f6rderung je nach Bedarf. Zudem wurde von einer zus\u00e4tzlichen Akademisierung der Pflegeberufe gewarnt. Der Nationalrat folgte seiner Kommission und trat mit 142 zu 50 Stimmen bei 4 Enthaltungen auf den Gegenentwurf ein.
Die Kommission schlug vor, dass Pflegende vom Bundesrat definierte Leistungen direkt mit den Krankenkassen abrechnen k\u00f6nnen unter der Bedingung, dass eine Vereinbarung zwischen Leistungserbringern und Krankenkassen vorliegt. Pierre-Yves Maillard (S, VD) bef\u00fcrchtete mit einer solchen Regelung die Aufhebung des Vertragszwanges und beantragte eine Verrechnung der Leistungen ohne Vereinbarungsklausel. Dieser Antrag obsiegte mit 109 zu 91 Stimmen bei 3 Enthaltungen.
Beim Thema Ausbildungsoffensive setzten sich die Vorschl\u00e4ge der Kommissionsmehrheit durch. Demnach m\u00fcssen Kantone den Bedarf an Ausbildungspl\u00e4tzen in Spit\u00e4lern, Pflegeheimen und Spitex-Organisationen festlegen. Die Kantone m\u00fcssen sich weiter an den Kosten der h\u00f6heren Fachschulen und Fachhochschulen beteiligen, Ausbildungsl\u00f6hne anheben und den Beruf f\u00fcr Quereinsteiger attraktiver machen. Im Bereich der Ausbildungen beteiligt sich der Bund mit insgesamt 469 Millionen Franken (im gleichen Ausmass wie die Kantone) w\u00e4hrend acht Jahren.
Minderheitsantr\u00e4ge im Bereich der Arbeitsbedingungen mit denen die Linke den Initiantinnen und Initianten entgegenkommen wollten lehnte der Rat ab, darunter waren Bestimmungen f\u00fcr eine angemessene Abgeltung der Leistungen der Pflegenden, die Verf\u00fcgbarkeit von gen\u00fcgend Pflegepersonal pro Patient oder ein repr\u00e4sentativer Gesamtarbeitsvertrag f\u00fcr Pflegende.
In der Gesamtabstimmung unterst\u00fctzte der Nationalrat den indirekten Gegenvorschlag mit 124 zu 68 Stimmen bei 4 Enthaltungen.
Der St\u00e4nderat befasste sich als Zweitrat zun\u00e4chst mit dem Gegenvorschlag. In der Analyse der Situation ging er mit dem Nationalrat einig. Es brauche mehr eigenes qualifiziertes Pflegepersonal, schon heute m\u00fcsse fast die H\u00e4lfte des Personals im Ausland rekrutiert werden. Der Handlungsbedarf war weitgehend unbestritten. Die vorberatende Kommission war wie der Nationalrat einverstanden, dass Pflegende die vom Bundesrat definierten Leistungen selbst\u00e4ndig mit den Krankenkassen abrechnen k\u00f6nnen. Allerdings, so eine zus\u00e4tzliche Bedingung, sollen dies nur Pflegefachpersonen, Spitexorganisationen und Pflegeheime k\u00f6nnen, die vorg\u00e4ngig mit den Krankenversicherern eine Vereinbarung abgeschlossen haben. Eine Kommissionminderheit, vertreten durch Marina Carobbio Guscetti (S, TI), wollte in dieser Frage die Fassung des Nationalrates (ohne Vereinbarungsbestimmung) \u00fcbernehmen, unterlag jedoch mit 18 zu 25 Stimmen bei einer Enthaltung.
Beim Thema Ausbildungsunterst\u00fctzung folgte der Rat knapp seiner Kommission mit 23 zu 22 Stimmen und bejahte eine finanzielle Unterst\u00fctzung, allerdings 100 Millionen Franken weniger als der Nationalrat. Die Kantone sollen jedoch gem\u00e4ss Antrag der Kommission nicht explizit verpflichtet werden, den Zugang zu h\u00f6heren Fachschulen und Fachhochschulen im Bereich Pflege zu f\u00f6rdern und Ausbildungsl\u00f6hne anzuheben. Eine Kommissionsminderheit wehrte sich erfolglos dagegen und wollte in diesem Punkt dem Nationalrat folgen. Der Rat beschloss mit 32 zu 13 Stimmen die Kann-Formulierung.
In der Differenzbereinigung des Gegenvorschlags hielt der Nationalrat an seiner Fassung fest. Pflegende sollen gem\u00e4ss Antrag der Kommission f\u00fcr Leistungen abrechnen k\u00f6nnen ohne eine spezielle Vereinbarung mit den Krankenkassen. Eine Kommissionsminderheit vertreten durch Verena Herzog (V, TG) wollte den Vorschlag des St\u00e4nderates \u00fcbernehmen. Der Nationalrat best\u00e4tigte seine urspr\u00fcngliche Haltung mit 114 zu 79 Stimmen bei einer Enthaltung. Ebenso beharrte der Rat, entgegen einem Minderheitsantrag von Regine Sauter (RL, ZH), auf der Verpflichtung f\u00fcr die Kantone, den Zugang zu Pflegeausbildungsg\u00e4ngen zu f\u00f6rdern und damit einem Bundesbeitrag von 469 Millionen Franken, dies mit 115 zu 76 Stimmen bei 3 Enthaltungen.
Der St\u00e4nderat hielt seinerseits an seinen Vorschl\u00e4gen fest: Eine Abrechnung von Leistungen soll nur aufgrund einer Vereinbarung mit den Krankenkassen m\u00f6glich sein (23 zu 18 Stimmen). Bei den Ausbildungsbeitr\u00e4gen best\u00e4tigte der Rat die Freiwilligkeit der Kantone und damit einen Bundesbeitrag von 369 Millionen Franken mit 29 zu 14 Stimmen.
In der n\u00e4chsten Runde der Differenzbereinigung beharrte der Nationalrat bei beiden Differenzen auf seiner urspr\u00fcnglichen Haltung, mit 109 zu 84 Stimmen bei einer Enthaltung und mit 115 zu 72 Stimmen bei 8 Enthaltungen.
In der n\u00e4chsten Phase unterst\u00fctzte der St\u00e4nderat bei der Frage der Leistungsabrechnung stillschweigend einen Kompromissvorschlag seiner Kommission. Demnach k\u00f6nnen zwar die Pflegenden selbst\u00e4ndig abrechnen. Jedoch m\u00fcssen die Verb\u00e4nde der Leistungserbringer und der Versicherer gesamtschweizerisch geltende Vertr\u00e4ge zur \u00dcberwachung der mengenm\u00e4ssigen Entwicklung der Pflegeleistungen, die ohne \u00e4rztliche Anordnung erbracht werden, abschliessen. Sie vereinbaren zudem Massnahmen zur Korrektur bei ungerechtfertigtem Mengenwachstum.
In der Frage der Ausbildungsbeitr\u00e4ge lenkte der St\u00e4nderat ohne Gegenantrag auf die verbindliche Fassung des Nationalrates und den h\u00f6heren Bundesbeitrag ein.
Damit kam die Einigungskonferenz zum Zug, die vorschlug, bei der verbliebenen Differenz dem Kompromissvorschlag des St\u00e4nderates zu folgen. Der Nationalrat stimmte dem mit 175 zu 2 Stimmen mit 2 Enthaltungen zu, der St\u00e4nderat mit 42 zu Null Stimmen.
Anschliessend behandelte der St\u00e4nderat als Zweitrat die Volksinitiative \"F\u00fcr eine starke Pflege\". Kommissionssprecher Erich Ettlin (M-E, OW) begr\u00fcndete die Ablehnung der Volksinitiative. Mit dem vom Parlament erarbeiteten Gegenvorschlag komme man den Initianten weit entgegen. Der Gegenvorschlag bringe eine Ausbildungsoffensive, finanziert durch Bund und Kantone. Weiter werde die Autonomie der Pflegenden durch die M\u00f6glichkeit gest\u00e4rkt, bestimmte Pflegeleistungen ohne \u00e4rztliche Anordnung von der Krankenkasse verg\u00fcten zu lassen.
Marina Carobbio Guscetti (S, TI) und Maya Graf (G, BL) gaben zu bedenken, dass trotz diesem Entgegenkommen die Fragen der schwierigen Arbeitsbedingungen in der Pflege, die hohe Arbeitsbelastung, die zu tiefe Entl\u00f6hnung und der h\u00e4ufig vorzeitige Ausstieg aus dem Beruf mit dem Gegenvorschlag nicht beantwortet werden. Deshalb beantragten sie eine Unterst\u00fctzung der Initiative. Der St\u00e4nderat folgte seiner Kommission und empfahl die Pflegeinitiative mit 28 zu 14 Stimmen zur Ablehnung.
In der Schlussabstimmung wurde der indirekte Gegenvorschlag zur Volksinitiative im Nationalrat mit 194 zu 1 Stimme und im St\u00e4nderat mit 43 zu Null Stimmen bei einer Enthaltung angenommen.
Der Bundesbeschluss\u00fcber die Volksinitiative \"f\u00fcr eine starke Pflege (Pflege-Initiative)\", der diese zur Ablehnung empfiehlt, wurde in der Schlussabstimmung vom Nationalrat mit 116 zu 74 Stimmen bei 6 Enthaltungen und vom St\u00e4nderat mit 30 zu 14 Stimmen angenommen.
Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 mit 61\u00a0Prozent Ja- Stimmen sowie 20 ganzen und 5 halben Standesstimmen gutgeheissen.
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