L'initiative populaire \" Pour des soins infirmiers forts \" vise \u00e0 am\u00e9liorer la situation du personnel soignant et \u00e0 garantir la qualit\u00e9 des soins. Les professions des soins infirmiers traversent une p\u00e9riode difficile ; les deux conseils en sont tout \u00e0 fait conscients, tout comme du fait que la Suisse ne forme pas suffisamment de personnel qualifi\u00e9. Pourtant, le Parlement a recommand\u00e9 le rejet de l'initiative, et ce, principalement pour deux raisons\u00a0: premi\u00e8rement, il n'est pas judicieux d'\u00e9dicter des dispositions constitutionnelles sp\u00e9cifiques \u00e0 une seule cat\u00e9gorie professionnelle ; deuxi\u00e8mement, les exigences formul\u00e9es par les auteurs de l'initiative, notamment celles concernant une r\u00e9mun\u00e9ration appropri\u00e9e des soins infirmiers et des conditions de travail adapt\u00e9es aux exigences, vont trop loin.
Les conseils ont donc \u00e9labor\u00e9 et adopt\u00e9 un contre-projet indirect qui pr\u00e9voit d'introduire dans la loi l'obligation de mettre en place une campagne de formation financ\u00e9e par la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons, et la possibilit\u00e9 pour les infirmiers de fournir, \u00e0 la charge de l'assurance obligatoire des soins, certains soins de base sans prescription m\u00e9dicale.
Contexte
L'Association suisse des infirmi\u00e8res et infirmiers (ASI) a d\u00e9pos\u00e9 l'initiative populaire \" Pour des soins infirmiers forts \" le 7 novembre 2017, apr\u00e8s avoir r\u00e9colt\u00e9 114 000 signatures durant une campagne qui a dur\u00e9 environ huit mois.
L'initiative sur les soins infirmiers invite la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons \u00e0 reconna\u00eetre les soins infirmiers comme une composante importante des soins. Chacun doit avoir acc\u00e8s \u00e0 des soins infirmiers suffisants et de qualit\u00e9. \u00c0 cet effet, la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons devront garantir qu'il y aura un nombre suffisant d'infirmiers dipl\u00f4m\u00e9s, et que l'affectation des personnes exer\u00e7ant dans le domaine des soins infirmiers corresponde \u00e0 leur formation et \u00e0 leurs comp\u00e9tences. En outre, l'initiative astreint la Conf\u00e9d\u00e9ration tant \u00e0 d\u00e9finir les prestations prises en charge par les assurances sociales que les infirmiers sont autoris\u00e9s \u00e0 fournir sous leur propre responsabilit\u00e9 qu'\u00e0 \u00e9dicter des dispositions d'ex\u00e9cution sur la r\u00e9mun\u00e9ration appropri\u00e9e des soins infirmiers, sur des conditions de travail adapt\u00e9es aux exigences, ainsi que sur les possibilit\u00e9s de d\u00e9veloppement professionnel des personnes exer\u00e7ant dans le domaine des soins infirmiers.
Le 7 novembre 2018, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a rejet\u00e9 toute id\u00e9e d'accorder \u00e0 une cat\u00e9gorie professionnelle sp\u00e9cifique un statut privil\u00e9gi\u00e9 dans la Constitution et de l'autoriser notamment \u00e0 facturer directement ses prestations. Il a donc propos\u00e9 au Parlement de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, sans lui opposer de contre-projet direct ou indirect.
\u00c0 sa s\u00e9ance du 24 janvier 2019, la Commission de la s\u00e9curit\u00e9 sociale et de la sant\u00e9 publique du Conseil national (CSSS-N) a d\u00e9cid\u00e9 d'\u00e9laborer une initiative (19.401 \" Pour un renforcement des soins infirmiers, une s\u00e9curit\u00e9 des patients accrue et une meilleure qualit\u00e9 des soins \") en guise de contre-projet indirect \u00e0 l'initiative populaire. Cette initiative vise \u00e0 adapter les bases l\u00e9gales de sorte que\u00a0:
- suffisamment de personnel (en particulier des infirmiers) puisse \u00eatre form\u00e9, mobilis\u00e9 et maintenu dans la profession, ce afin de garantir la qualit\u00e9 des soins et la s\u00e9curit\u00e9 des patients ;
- des domaines d'action relevant de la responsabilit\u00e9 du personnel infirmier y soient d\u00e9finis ;
- les prestations qui sont fournies avec la qualit\u00e9, l'efficacit\u00e9 et l'\u00e9conomicit\u00e9 n\u00e9cessaires soient r\u00e9mun\u00e9r\u00e9es de mani\u00e8re appropri\u00e9e ;
- la formation et la formation continue soient financ\u00e9es de mani\u00e8re appropri\u00e9e.
Dans son avis du 27 novembre 2019, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a largement soutenu les propositions de la commission.
(Source\u00a0: message du Conseil f\u00e9d\u00e9ral et Iv. pa. 19.401)
","Proceedings":"Le Conseil national a d\u00e9battu de l'initiative sur les soins infirmiers en m\u00eame temps que du contre-projet de la commission. Les objectifs de l'initiative, \u00e0 savoir l'am\u00e9lioration de la situation en mati\u00e8re de soins, la garantie de la qualit\u00e9 des soins, la reconnaissance et le renforcement de l'attrait des professions des soins, ont \u00e9t\u00e9 re\u00e7us tr\u00e8s favorablement. Les membres du conseil s'accordaient dans une large mesure sur le fait que, au vu de l'\u00e9volution d\u00e9mographique que devrait conna\u00eetre la Suisse ces dix prochaines ann\u00e9es, le pays \u00e9tait menac\u00e9 d'une p\u00e9nurie en personnel soignant et qu'il \u00e9tait donc temps de prendre l'offensive afin de former davantage de personnel qualifi\u00e9. La mani\u00e8re d'y parvenir a toutefois soulev\u00e9 des d\u00e9bats.
La pr\u00e9sidente de la commission, Ruth Humbel (M-E, AG), a justifi\u00e9 le rejet de l'initiative populaire en soulignant, premi\u00e8rement, qu'il n'\u00e9tait pas judicieux d'\u00e9dicter des dispositions constitutionnelles sp\u00e9cifiques \u00e0 une seule cat\u00e9gorie professionnelle et, deuxi\u00e8mement, que les exigences pos\u00e9es - telles que la garantie des revenus et des conditions de travail adapt\u00e9es aux exigences - allaient trop loin. La commission, qui a reconnu toutefois qu'il \u00e9tait n\u00e9cessaire de prendre des mesures, a propos\u00e9 d'\u00e9laborer un contre-projet indirect \u00e0 l'initiative. Ce dernier contient des mesures visant \u00e0 renforcer la formation de personnel dans le domaine des soins et \u00e0 rendre cette branche plus attrayante. En outre, il pr\u00e9voit que le personnel soignant obtienne des comp\u00e9tences suppl\u00e9mentaires ; ainsi, les infirmiers devront pouvoir fournir, \u00e0 la charge de l'assurance obligatoire des soins, certains soins de base sans prescriptionm\u00e9dicale.
Une majorit\u00e9 du conseil - les groupes UDC, PLR et PVL ainsi qu'une majorit\u00e9 du groupe du centre - se sont ralli\u00e9s \u00e0 l'avis de la commission (rejet de l'initiative). Le PS, les Verts, une minorit\u00e9 du Centre et certains membres du PVL et du PLR souhaitaient, quant \u00e0 eux, recommander au peuple d'accepter l'initiative. Finalement, le Conseil national a d\u00e9cid\u00e9, par 107 voix contre 82 et 6 abstentions, de recommander le rejet de l'initiative.
L'entr\u00e9e en mati\u00e8re sur le contre-projet a \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9e par le groupe UDC\u00a0: Thomas de Courten (V, BL) a soulign\u00e9 que le fait d'accorder aux soignants le droit de fournir des prestations \u00e0 la charge de l'assurance obligatoire des soins pourrait avoir un impact n\u00e9gatif sur les primes. Verena Herzog (V, TG) a quant \u00e0 elle rejet\u00e9 l'hypoth\u00e8se d'une p\u00e9nurie de personnel et a plaid\u00e9 en faveur d'un renforcement de la formation en fonction des besoins. Des voix se sont \u00e9galement \u00e9lev\u00e9es pour mettre en garde contre le risque d'\" acad\u00e9misation \" des professions de soins. Le Conseil national a suivi l'avis de sa commission et est entr\u00e9 en mati\u00e8re sur le contre-projet, par 142 voix contre 50 et 4 abstentions.
La commission a propos\u00e9 que le personnel soignant puisse fournir des prestations, d\u00e9finies par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, directement \u00e0 la charge de l'assurance obligatoire des soins \u00e0 la condition qu'il ait conclu un contrat d'admission avec l'assureur-maladie. Selon Pierre-Yves Maillard (S, VD), on pouvait craindre que cette r\u00e8gle n'entra\u00eene la lev\u00e9e de l'obligation de contracter\u00a0: il a donc propos\u00e9 une facturation des prestations sans clause conventionnelle. Sa proposition a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9e par 109 voix contre 91 et 3 abstentions.
En ce qui concerne la promotion de la formation, ce sont les propositions de la majorit\u00e9 de la commission qui ont pr\u00e9valu\u00a0: celle-ci pr\u00e9conisait que les cantons d\u00e9finissent les besoins en places de formation au sein des h\u00f4pitaux, des \u00e9tablissements m\u00e9dico-sociaux et des organisations de soins \u00e0 domicile. Les cantons doivent continuer d'assumer une partie des frais des \u00e9coles sup\u00e9rieures et des hautes \u00e9coles sp\u00e9cialis\u00e9es, relever le niveau des salaires vers\u00e9s durant la formation et prendre les mesures qui s'imposent pour rendre la profession de soignants plus int\u00e9ressante pour les personnes changeant d'orientation. La Conf\u00e9d\u00e9ration doit, quant \u00e0 elle, consacrer un budget global de 469 millions de francs (dans les m\u00eames proportions que les cantons) sur huit ans au domaine de la formation.
S'agissant des conditions de travail, des propositions de minorit\u00e9 allant dans le sens de l'initiative ont \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9es par les partis de gauche ; elles pr\u00e9conisaient entre autres l'adoption de dispositions visant une r\u00e9mun\u00e9ration appropri\u00e9e des prestations des soignants, la mise \u00e0 disposition d'un personnel suffisant par patient ou l'instauration d'une convention collective de travail repr\u00e9sentative pour le personnel infirmier. Elles ont finalement \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9es par le conseil.
Au vote sur l'ensemble, le Conseil national s'est prononc\u00e9 en faveur du contre-projet indirect par 124 voix contre 68 et 4 abstentions.
En sa qualit\u00e9 de second conseil, le Conseil des \u00c9tats s'est d'abord pench\u00e9 sur le contre-projet. S'agissant de l'analyse de la situation, il a rejoint l'avis du Conseil national, constatant que les besoins en personnel de soins qualifi\u00e9 se sont accrus et que pr\u00e8s de la moiti\u00e9 de ce personnel doit actuellement \u00eatre recrut\u00e9 \u00e0 l'\u00e9tranger. Il est donc effectivement n\u00e9cessaire, selon lui, de prendre des mesures. \u00c0 l'instar du Conseil national, la commission charg\u00e9e de l'examen pr\u00e9alable a consid\u00e9r\u00e9 qu'il faut accorder aux soignants le droit de fournir des prestations, d\u00e9finies par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, \u00e0 la charge de l'assurance obligatoire des soins. Elle y a toutefois ajout\u00e9 une condition\u00a0: cette possibilit\u00e9 ne doit \u00eatre offerte qu'au personnel infirmier, aux services d'aide et de soins \u00e0 domicile et aux \u00e9tablissements m\u00e9dico-sociaux qui ont conclu une convention avec les assureurs au pr\u00e9alable. Une minorit\u00e9 de la commission, repr\u00e9sent\u00e9e par Marina Carobbio Guscetti (S, TI) souhaitait reprendre, sur ce point, la formulation du Conseil national (sans la convention) ; le conseil a rejet\u00e9 cette proposition par 25 voix contre 18 et 1 abstention.
Pour ce qui est du soutien \u00e0 la formation, le Conseil des \u00c9tats a suivi l'avis de sa commission, \u00e0 une tr\u00e8s courte majorit\u00e9 (23 voix contre 22) ; il a ainsi approuv\u00e9 l'allocation d'une aide financi\u00e8re, en la r\u00e9duisant toutefois de 100 millions de francs par rapport \u00e0 la proposition du Conseil national. Selon la proposition de la commission, les cantons ne doivent toutefois pas \u00eatre express\u00e9ment tenus d'encourager l'acc\u00e8s aux \u00e9coles sup\u00e9rieures et aux hautes \u00e9coles sp\u00e9cialis\u00e9es en mati\u00e8re de soins et d'augmenter les salaires vers\u00e9s en cours de formation. Une minorit\u00e9 de la commission, qui voulait suivre l'avis du Conseil national, a toutefois combattu cette proposition, en vain. Le conseil a d\u00e9cid\u00e9, par 32 voix contre 13, d'adopter la formulation potestative.
Dans le cadre de la proc\u00e9dure d'\u00e9limination des divergences sur le contre-projet, le Conseil national a maintenu sa version\u00a0: suivant la proposition de la commission, les soignants doivent pouvoir fournir des prestations sans avoir au pr\u00e9alable conclu de conventions avec les caisses-maladies. Une minorit\u00e9 de la commission, repr\u00e9sent\u00e9e par Verena Herzog (V, TG) souhaitait reprendre la version du Conseil des \u00c9tats. Le Conseil national a toutefois tenu \u00e0 conserver sa version, par 114 voix contre 79 et 1 abstention. Il a en outre \u00e9t\u00e9 \u00e0 l'encontre d'une proposition de minorit\u00e9 d\u00e9pos\u00e9e par Regine Sauter (RL, ZH) en confirmant, par 115 voix contre 76 et 3 abstentions, l'obligation pour les cantons d'encourager l'acc\u00e8s aux formations dans le domaine des soins infirmiers et l'octroi d'une contribution f\u00e9d\u00e9rale de 469 millions de francs.
De son c\u00f4t\u00e9, le Conseil des \u00c9tats s'en est tenu \u00e0 ses propositions\u00a0: les prestations fournies ne peuvent \u00eatre factur\u00e9es directement \u00e0 l'assurance obligatoire des soins qu'\u00e0 la condition qu'une convention ait \u00e9t\u00e9 conclue avec les assureurs (23 voix contre 18). Pour ce qui est des contributions \u00e0 la formation, le conseil a confirm\u00e9, par 29 voix contre 14, leur caract\u00e8re facultatif pour les cantons et approuv\u00e9 une contribution f\u00e9d\u00e9rale de 369 millions de francs.
Lors de la seconde lecture du projet en proc\u00e9dure d'\u00e9limination des divergences, le Conseil national est rest\u00e9 sur ses positions en ce qui concerne ces deux points, adoptant sa version par 109 voix contre 84 et 1 abstention et par 115 voix contre 72 et 8 abstentions.
Au cours de la phase suivante, le Conseil des \u00c9tats a tacitement soutenu une proposition de compromis \u00e9manant de sa commission sur la facturation des prestations\u00a0: selon cette proposition, si les soignants ont toujours la possibilit\u00e9 de facturer leurs prestations, les f\u00e9d\u00e9rations des fournisseurs de prestations et celles des assureurs doivent conclure des conventions relatives \u00e0 la surveillance de l'\u00e9volution quantitative des soins fournis sans prescription m\u00e9dicale, applicables dans toute la Suisse. Elles doivent convenir en outre de mesures correctives en cas de croissance injustifi\u00e9e du volume de ces soins. S'agissant des contributions \u00e0 la formation, le Conseil des \u00c9tats a l\u00e2ch\u00e9 du lest et adopt\u00e9, sans opposition, la formulation contraignante du Conseil national et le montant de la contribution, plus \u00e9lev\u00e9, qu'il pr\u00e9conisait.
Une conf\u00e9rence de conciliation a donc \u00e9t\u00e9 tenue, \u00e0 l'issue de laquelle il a \u00e9t\u00e9 propos\u00e9 de suivre la proposition de compromis du Conseil des \u00c9tats pour \u00e9liminer la divergence restante. Le Conseil national a accept\u00e9 cette solution, par 175 voix contre 2 et 2 abstentions ; le Conseil des \u00c9tats a fait de m\u00eame, par 42 voix contre 0.
Le Conseil des \u00c9tats a ensuite examin\u00e9, en qualit\u00e9 de second conseil, l'initiative populaire \" Pour des soins infirmiers forts (initiative sur les soins infirmiers) \". Le rapporteur de la commission, Erich Ettlin (M-E, OW), a justifi\u00e9 le rejet de cette initiative par le fait que le contre-projet \u00e9labor\u00e9 par le Parlement permettait de satisfaire dans une large mesure aux objectifs vis\u00e9s par cette derni\u00e8re\u00a0: il pr\u00e9voit en effet une promotion de la formation, financ\u00e9e par la Conf\u00e9d\u00e9ration et par les cantons, et renforce l'autonomie des soignants en leur offrant la possibilit\u00e9 de facturer aux caisses-maladie certaines prestations fournies sans prescription m\u00e9dicale.
Marina Carobbio Guscetti (S, TI) et Maya Graf (G, BL) ont soulign\u00e9 que, malgr\u00e9 le compromis auquel \u00e9taient parvenus les conseils, le contre-projet ne r\u00e9pondait pas aux questions relatives aux conditions de travail difficiles et \u00e0 la lourde charge auxquelles fait face le personnel soignant, au probl\u00e8me des salaires trop bas et \u00e0 celui des d\u00e9parts anticip\u00e9s observ\u00e9s fr\u00e9quemment dans les professions des soins. C'est pourquoi elles ont propos\u00e9 de soutenir l'initiative. Le Conseil des \u00c9tats a cependant suivi l'avis de sa commission et a propos\u00e9, par 28 voix contre 14, de recommander le rejet de l'initiative.
Au vote final, le contre-projet indirect a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 au Conseil national, par 194 voix contre 1, et au Conseil des \u00c9tats, par 43 voix contre 0 et 1 abstention.
L'arr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral relatif \u00e0 l'initiative populaire \" Pour des soins infirmiers forts (initiative sur les soins infirmiers \", qui recommande le rejet de cette derni\u00e8re, a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 par le Conseil national et par le Conseil des \u00c9tats, respectivement par 116 voix contre 74 et 6 abstentions et par 30 voix contre 14.
Le 28 novembre 2021, l'initiative populaire a \u00e9t\u00e9 accept\u00e9e par 61\u00a0% des voix ainsi que par 20 cantons comptant chacun pour une voix et 5 cantons comptant chacun pour une demi-voix.
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