Am 15. Juni 2018 hat der Bundesrat die Anpassung der Kriegsmaterialverordnung beschlossen. Im Anschluss wurden die Sicherheitspolitischen Kommissionen konsultiert. Der Bundesrat und die Kommissionen kamen zum Schluss, dass die geplanten \u00c4nderungen verh\u00e4ltnism\u00e4ssig sind und die v\u00f6lkerrechtlichen, humanit\u00e4ren, aussenpolitischen und neutralit\u00e4tsrechtlichen Prinzipien der Schweiz nicht verletzen. Dennoch entbrannte in der Folge eine \u00f6ffentliche und mediale Debatte \u00fcber R\u00fcstungsexporte, im Zuge welcher von Verfehlungen und ungen\u00fcgenden Kontrollen berichtet wurde. Zur Kl\u00e4rung dieser Sachverhalte wird der Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen gebeten:
1. In welchem Verh\u00e4ltnis steht die Anpassung der Kriegsmaterialverordnung (KMV) zu den aussenpolitischen, v\u00f6lkerrechtlichen, humanit\u00e4ren und neutralit\u00e4tsrechtlichen Grunds\u00e4tzen der Schweiz?
2. Werden trotz der Anpassung der KMV alle Uno-Waffenembargos eingehalten?
3. Welche Art von Exporten wird die KMV-Revision erm\u00f6glichen, die in der alten Fassung nicht m\u00f6glich waren, und wohin? Was wird nicht m\u00f6glich sein? Welchen Einfluss hat die Revision auf Exporte in den Nahen Osten?
4. Aus welchem Grund ist die EFK t\u00e4tig geworden, und wie lassen sich die in den Medien zitierten \"internen M\u00e4ngel\" beim Seco erkl\u00e4ren? Hat der Bundesrat die Anpassung der KMV in Kenntnis des EFK-Berichtes beschlossen?
5. Welche Schl\u00fcsse zieht der Bundesrat aus den Empfehlungen der EFK, und wie gedenkt er damit umzugehen?
6. Was hat es mit den angeblich in den H\u00e4nden des IS gefundenen Handgranaten auf sich, und wie sind diese Bilder im Lichte der Anpassung der KMV zu bewerten?
7. Wie wirksam sind die Nichtwiederausfuhr-Bestimmungen in R\u00fcstungsvertr\u00e4gen? Was hat der Bundesrat bisher unternommen, um die Wirksamkeit und Durchsetzbarkeit zu erh\u00f6hen? Wie werden die Kontrollen durchgesetzt?
8. Ist die Exportbewilligungspraxis der Beh\u00f6rden zu lasch und zu wirtschaftsfreundlich? Wie kommt es, dass 2016 nur gerade 29 Gesuche abgelehnt wurden?
9. Verheimlichen die Beh\u00f6rden Details zu Kriegsmaterialausfuhren? Weshalb wurden Teile des EFK-Berichtes geschw\u00e4rzt?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Das Kriegsmaterialgesetz (KMG, SR 514.51) sieht explizit vor, dass Kriegsmaterialexporte nur bewilligt werden k\u00f6nnen, wenn diese dem V\u00f6lkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grunds\u00e4tzen der schweizerischen Aussenpolitik nicht widersprechen. In Artikel\u00a05 der Kriegsmaterialverordnung (KMV, SR 514.511) werden diese Bewilligungsvoraussetzungen mit Kriterien, welche bei der Bewilligung zu ber\u00fccksichtigen sind (Art. 5 Abs. 1 KMV), und Kriterien, welche zwingend zu einer Ablehnung eines Gesuches f\u00fchren (Art. 5 Abs. 2 KMV), konkretisiert. Ob ein Gesuch im Einklang mit diesen Vorgaben steht, wird jeweils im Rahmen der Einzelfallpr\u00fcfung beurteilt. Damit wird den aussenpolitischen, v\u00f6lkerrechtlichen, humanit\u00e4ren und neutralit\u00e4tsrechtlichen Grunds\u00e4tzen der Schweiz umfassend Rechnung getragen. Mit der vorgesehenen Anpassung der KMV wird an diesen durch das KMG gesetzten Bewilligungsvoraussetzungen nicht ger\u00fcttelt.
2. Gem\u00e4ss Artikel\u00a025 KMG ist die Erteilung von Bewilligungen ausgeschlossen, wenn entsprechende Zwangsmassnahmen nach dem Embargogesetz erlassen worden sind. Das Embargogesetz geht der Kriegsmaterialverordnung vor, sodass die Einhaltung aller R\u00fcstungsembargos gew\u00e4hrleistet ist.
3. Da Ausfuhrgesuche auf der Grundlage der Bewilligungsvoraussetzungen in Artikel\u00a022 KMG und Artikel\u00a05 KMV unter Ber\u00fccksichtigung der Umst\u00e4nde im konkreten Einzelfall beurteilt werden, lassen sich grunds\u00e4tzlich keine allgemeing\u00fcltigen Aussagen losgel\u00f6st vom konkreten Einzelfall machen. Vorstellbar ist jedoch in erster Linie die Bewilligung der Ausfuhr von Kriegsmaterial, bei dem aufgrund seiner Beschaffenheit kein Grund zur Annahme besteht, dass es in einem bestimmten internen Konflikt eingesetzt wird. Je nach Art des Konflikts k\u00f6nnten dies bspw. Feuerleitsysteme f\u00fcr Waffensysteme, Gesch\u00fctze f\u00fcr Schiffe, Baugruppen f\u00fcr Kampfflugzeuge f\u00fcr den Luftpolizeidienst oder Fliegerabwehrsysteme sein. Es handelt sich dabei um milit\u00e4rische Systeme, die in erster Linie der nationalen Verteidigung dienen. Wenn umgekehrt unter W\u00fcrdigung aller verf\u00fcgbaren Informationen angenommen werden muss, dass das auszuf\u00fchrende Kriegsmaterial im internen Konflikt eingesetzt wird, ist eine Bewilligung weiterhin ausgeschlossen. Dies d\u00fcrfte in erster Linie auf Feuerwaffen wie Sturmgewehre, zugeh\u00f6rige Munition oder Handgranaten zutreffen. F\u00fcr eine Vielzahl von Staaten, die in einen internen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, bestehen R\u00fcstungsembargos. Ausfuhren an solche L\u00e4nder, darunter bspw. Jemen oder Syrien, werden aufgrund dessen auch mit der neuen Ausnahmebestimmung nicht m\u00f6glich sein. Aus geografischer Sicht w\u00e4ren bspw. Thailand, Pakistan und weitere asiatische oder s\u00fcdamerikanische L\u00e4nder zu pr\u00fcfen. Die Schweiz verfolgt mit Blick auf die Ausfuhr von Kriegsmaterial in den Nahen und Mittleren Osten eine restriktive Bewilligungspraxis. Daran wird sich auch in Zukunft nichts \u00e4ndern.
4. Die Eidgen\u00f6ssische Finanzkontrolle (EFK) ist gem\u00e4ss der Darstellung in ihrem Bericht \"Pr\u00fcfung der Kontrolle des Transfers von Kriegsmaterial\" aufgrund der Ergebnisse der Internen Revision Seco im Rahmen der Revision der Applikation Elic (IT-System zur Abwicklung von Kriegsmaterial- und Dual-Use-G\u00fcter-Exporten) t\u00e4tig geworden.
Die EFK h\u00e4lt in ihrem Bericht klar fest, dass sich das Seco bei seinen Bewilligungsabl\u00e4ufen an das Kriegsmaterialgesetz, die Kriegsmaterialverordnung sowie an die Auslegungspraxis des Bundesrates h\u00e4lt und die durch die EFK gepr\u00fcften Kriegsmaterialexporte aus dem Jahr 2016 alle korrekt bewilligt worden sind.
Die Empfehlung der EFK, mehr risikobasierte Firmenaudits in der Schweiz durchzuf\u00fchren, steht im Einklang mit den bereits eingeleiteten Bestrebungen, welche eine h\u00f6here Anzahl an \u00dcberpr\u00fcfungen vorsehen, als dies in der Vergangenheit der Fall war. Erm\u00f6glicht w\u00fcrde dies unter anderem durch eine bereits erfolgte Verschiebung von Ressourcen innerhalb des Leistungsbereichs und eine st\u00e4rker risikobasierte Ausgestaltung der Audits mit entsprechender Konzentration der Ressourcen.
Es trifft nicht zu, dass in kritischen L\u00e4ndern nur ein kleiner Teil der gelieferten R\u00fcstungsg\u00fcter verifiziert werden konnte. So wurden bspw. in Mexiko alle Waffen, die man kontrollieren wollte, auch kontrolliert. Dies erfolgte f\u00fcr einen Teil der Waffen mittels physischer \u00dcberpr\u00fcfung, erg\u00e4nzt durch eine detaillierte Fotodokumentation f\u00fcr die \u00fcbrigen Waffen. Dabei konnten sich die beteiligten Vertreter aus WBF, EDA und VBS vor Ort ein Bild der Lage machen und mit den Verantwortlichen der Partnerstaaten sprechen. Die entsprechenden Erkenntnisse fliessen in die zuk\u00fcnftige Beurteilung ein. Auch unzutreffend ist der in den Medien kolportierte Vorwurf, die Bewilligungsbeh\u00f6rden w\u00fcrden kaum Gesch\u00e4fte ablehnen. Im Bericht der EFK fehlen in dieser Hinsicht gewisse Informationen (vgl. dazu die Antwort auf Frage 8).
Der Bundesrat hat am 15. Juni 2018 eine Aussprache \u00fcber die Anpassung der Kriegsmaterialverordnung zur Gew\u00e4hrleistung der sicherheitspolitisch relevanten industriellen Kapazit\u00e4t in der Schweiz gef\u00fchrt und in der gleichen Sitzung den Bericht der EFK vom 25. Mai 2018 \u00fcber die Pr\u00fcfung der Kontrolle des Transfers von Kriegsmaterial behandelt.
5. Der Bericht der EFK enth\u00e4lt vier Empfehlungen, zwei an das Seco und je eine an die Bundesanwaltschaft und den Bundesrat: Sie empfiehlt dem Bundesrat, die Auslegungspraxis des Kriegsmaterialgesetzes im Sinne der Transparenz und Rechtssicherheit in die Kriegsmaterialverordnung aufzunehmen bzw. in geeigneter Form zu publizieren. Der Bundesrat erachtet Transparenz und Rechtssicherheit als wichtige Werte in einer Demokratie. Vor diesem Hintergrund st\u00f6sst die Empfehlung der EFK auf offene Ohren. Er hat deshalb das WBF am 15. Juni 2018 beauftragt, ihm bei k\u00fcnftigen Bundesratsbeschl\u00fcssen zum Transfer von Kriegsmaterial, welche Grundsatzcharakter haben, im jeweiligen Antrag einen Vorschlag zu unterbreiten, wie diese in geeigneter Form publik gemacht werden k\u00f6nnen.
6. Der Bundesrat verf\u00fcgt \u00fcber keine verl\u00e4sslichen Informationen, dass sich Handgranaten aus der Schweiz tats\u00e4chlich im Besitz des IS befinden.
Kriegsmaterialexporte in die Region des Nahen und Mittleren Ostens erfolgen heute restriktiv. Dies gilt insbesondere f\u00fcr die Ausfuhr von Kleinwaffen f\u00fcr den milit\u00e4rischen Einsatz, aber auch f\u00fcr entsprechende Munition und Handgranaten. Gest\u00fctzt auf Artikel\u00a05 Absatz\u00a01 Buchstabe\u00a0a KMV, wonach bei der Beurteilung von Ausfuhrgesuchen die Aufrechterhaltung des Friedens, der internationalen Sicherheit und der regionalen Stabilit\u00e4t zu ber\u00fccksichtigen sind, wird z. B. die Ausfuhr von Handgranaten nach L\u00e4ndern, die in Jemen milit\u00e4risch intervenieren (unter anderem Saudi-Arabien und VAE), nicht bewilligt; dies, weil Grund zur Annahme besteht, dass die Handgranaten in Jemen eingesetzt werden k\u00f6nnten. Im \u00dcbrigen wurden bereits seit l\u00e4ngerer Zeit keine Gesuche mehr f\u00fcr die Ausfuhr von Handgranaten in diese Region bewilligt. Daran wird sich auch nach der geplanten Anpassung der KMV nichts \u00e4ndern.
7. Seit dem Inkrafttreten des Kriegsmaterialgesetzes am 1. April 1998 haben die Bewilligungsbeh\u00f6rden \u00fcber 50 000 Ausfuhrgesuche f\u00fcr Kriegsmaterial bewilligt. Innerhalb dieser 20 Jahre sind ein paar wenige Einzelf\u00e4lle bekanntgeworden, bei denen sich das Endbestimmungsland nicht an die Nichtwiederausfuhr-Erkl\u00e4rung gehalten hat.
Grunds\u00e4tzlich sind verschiedene Sanktionen gegen\u00fcber einem Land, das die gegen\u00fcber der Schweiz eingegangenen Verpflichtungen nicht einh\u00e4lt, denkbar. Diese reichen bspw. von einem tempor\u00e4ren oder permanenten Exportstopp f\u00fcr Kriegsmaterial und weitere G\u00fcter bis zu einem Abbruch jeglicher bilateralen Beziehungen mit der Schweiz. Dazwischen liegen bspw. Einreisesperren f\u00fcr Regierungsvertreter in die Schweiz oder das Versagen jeglicher Unterst\u00fctzung von Kandidaturen in internationalen Gremien. Wichtig ist, dass allf\u00e4llige Massnahmen im Rahmen einer politischen Abw\u00e4gung aller Vor- und Nachteile f\u00fcr die Schweiz getroffen werden.
In den eingangs erw\u00e4hnten Einzelf\u00e4llen hat der Bundesrat reagiert und je nach den konkreten Umst\u00e4nden die entsprechenden Massnahmen beschlossen.
In regulatorischer Hinsicht wurden einerseits die Bewilligungskriterien mit einem Ausschlusskriterium in Artikel\u00a05 Absatz\u00a02 KMV erg\u00e4nzt, welches vorschreibt, dass die Ausfuhr von Kriegsmaterial zwingend abzulehnen ist, wenn ein hohes Risiko besteht, dass das auszuf\u00fchrende Kriegsmaterial an einen unerw\u00fcnschten Endempf\u00e4nger weitergegeben wird. Andererseits wurden die Nichtwiederausfuhr-Erkl\u00e4rungen angepasst (Pr\u00e4zisierung und Ausdehnung der Verpflichtungen des Endabnehmers; je nach Umfang ist sogar eine Unterzeichnung auf Regierungsebene notwendig). Dar\u00fcber hinaus wurde das Instrument der Post-shipment Verification (Kontrolle vor Ort) eingef\u00fchrt, um die Einhaltung von Nichtwiederausfuhr-Erkl\u00e4rungen \u00fcberpr\u00fcfen zu k\u00f6nnen. Die Schweiz hat seit deren Einf\u00fchrung bereits \u00fcber 30 \u00dcberpr\u00fcfungen im Ausland vorgenommen.
Vor diesem Hintergrund erachtet der Bundesrat die Nichtwiederausfuhr-Erkl\u00e4rung und die damit zusammenh\u00e4ngenden Post-shipment-Kontrollen als geeignetes und wirkungsvolles Instrument.
8. Anders als im Bericht der EFK dargestellt, der unter anderem vor dem Hintergrund von Artikel\u00a018 Absatz\u00a02 KMG festh\u00e4lt, die Auslegungspraxis des Bundesrates h\u00e4tte zu einer wirtschaftsfreundlichen Umsetzung des KMG gef\u00fchrt, hat der Bundesrat mit seinem Entscheid aus dem Jahre 2000 die in Artikel\u00a018 enthaltene Baugruppenregelung in der Praxis versch\u00e4rft. W\u00e4hrend das Gesetz n\u00e4mlich keinerlei Wertgrenzen f\u00fcr den Verzicht auf die Vorlage einer Nichtwiederausfuhr-Erkl\u00e4rung vorsieht, hat der Bundesrat diesbez\u00fcglich eine Begrenzung auf maximal 50 Prozent bzw. 30 Prozent der Herstellungskosten eingef\u00fchrt.
Artikel\u00a018 KMG wurde vom Gesetzgeber bewusst geschaffen. Damit wird den realwirtschaftlichen Bedingungen einer globalisierten und internationalisierten Wirtschaft Rechnung getragen. Ohne Baugruppenregelung verliert die Schweizer R\u00fcstungsindustrie den Anschluss an die internationalisierten Wertsch\u00f6pfungsketten, in die sie heute als Zulieferer eingebunden ist. In Deutschland beispielsweise sind Baugruppen und Einzelteile im Allgemeinen gar nicht vom deutschen Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG) erfasst. Einzig wesentliche Bestandteile von Waffensystemen wie Gefechtsk\u00f6pfe oder Waffent\u00fcrme f\u00fcr Kampfpanzer sind in Deutschland vom KWKG kontrolliert. In der Schweiz hingegen gelten alle Einzelteile und Baugruppen gem\u00e4ss Artikel\u00a05 Absatz\u00a02 KMG als Kriegsmaterial. Ihre Ausfuhr wird im Einzelfall kontrolliert. Einzig in Bezug auf die Weiterverwendung im Ausland gibt es eine Erleichterung, indem in gewissen F\u00e4llen auf eine Nichtwiederausfuhr-Erkl\u00e4rung verzichtet werden kann.
2008 hat der Bundesrat auf Empfehlung der GPK, die Bewilligungskriterien in der Kriegsmaterialverordnung zu pr\u00e4zisieren, f\u00fcnf Ausschlusskriterien in Artikel\u00a05 Absatz\u00a02 KMV eingef\u00fcgt. 2012 hat er zudem das Instrument der Nichtwiederausfuhr-Erkl\u00e4rung sowie das Instrument der Post-shipment-Kontrollen in der KMV rechtlich verankert. Auf der Grundlage der Motion 13.3662 wurden die Ausschlusskriterien 2014 punktuell angepasst. Vor diesem Hintergrund ist festzuhalten, dass die KMV in den letzten zehn Jahren im Ergebnis versch\u00e4rft wurde. Nach mehreren Jahren Erfahrung hat sich jedoch gezeigt, dass die eingef\u00fchrten Bestimmungen punktuell angepasst werden m\u00fcssen, wenn das ebenfalls im Gesetz verankerte sicherheitspolitische Ziel mittel- bis langfristig nicht beeintr\u00e4chtigt werden soll. Diese Erkenntnis war der Ausl\u00f6ser f\u00fcr die Anpassung 2014 und die laufende Verordnungsrevision.
Gem\u00e4ss Bericht der EFK wurden im Jahr 2016 29 Gesuche im Gesamtwert von 17 Millionen Franken bzw. 0,01 Prozent des bewilligten Exportvolumens abgelehnt. Hinzu kommen 37 negativ beantwortete Voranfragen. Demgegen\u00fcber gibt der Bericht das Volumen dieser negativ beantworteten Voranfragen, welches sich auf 2,8 Milliarden Franken resp. 160 Prozent des schlussendlich bewilligten Exportvolumens bel\u00e4uft, nicht wieder. Insgesamt wurden also volumenm\u00e4ssig deutlich mehr Kriegsmaterialexporte verhindert als bewilligt. Die weltweite Nachfrage nach Kriegsmaterial betrachtend, h\u00e4tte die Schweizer R\u00fcstungsindustrie ein noch viel gr\u00f6sseres Exportpotenzial. Da die Industrie in der Regel die Bewilligungspraxis gegen\u00fcber einzelnen L\u00e4ndern kennt, werden Gesuche ohne Aussicht auf Erfolg gar nicht erst gestellt, weshalb die formelle Ablehnungsquote tief ist.
9. Die Bewilligungspraxis f\u00fcr Kriegsmaterial und andere kontrollierte G\u00fcter wird der \u00d6ffentlichkeit und der Industrie \u00fcber verschiedene Kan\u00e4le zug\u00e4nglich gemacht. So findet seit mehreren Jahren j\u00e4hrlich eine dem Thema gewidmete Medienkonferenz im Bundesmedienzentrum statt, anl\u00e4sslich derer erg\u00e4nzend zur Publikation von umfangreichen statistischen Unterlagen detailliert \u00fcber die Praxis informiert wird. Alle diese Angaben stehen zus\u00e4tzlich auf der Internetseite des Seco zur Verf\u00fcgung, und es werden j\u00e4hrlich unz\u00e4hlige Anfragen von Medien, der Zivilgesellschaft oder weiteren Interessierten zu generellen oder sehr spezifischen Aspekten von Kriegsmaterialgesch\u00e4ften beantwortet. Daneben f\u00fchrt das Seco in regelm\u00e4ssigen Abst\u00e4nden einen Exportkontrolltag durch, an dem im letzten Jahr weit \u00fcber 300 Vertreter der Industrie, der Verwaltung, der Medien und der Zivilgesellschaft teilgenommen haben und anl\u00e4sslich dessen \u00fcber die gesamte Breite der Exportkontrollen und Sanktionen informiert wird. Soweit der Bundesrat Grundsatzentscheidungen im Bereich der Kriegsmaterialausfuhr f\u00e4llt, kommuniziert er diese regelm\u00e4ssig mittels Medienmitteilungen, selbst wenn der Entscheid als solcher als vertraulich klassifiziert ist. Die betroffene Industrie wird durch das Seco bei Bedarf, in der Regel \u00fcber die massgeblichen Verb\u00e4nde, zus\u00e4tzlich sensibilisiert. Daneben findet die Bewilligungspraxis auch immer wieder Eingang in die Antworten des Bundesrates auf parlamentarische Vorst\u00f6sse. Die im internationalen Vergleich sehr hohe Transparenz hat ihren Niederschlag bspw. auch im Small Arms Survey des Institut de Hautes Etudes Internationales et du D\u00e9veloppement (Iheid) in Genf gefunden. Dieses \u00fcberpr\u00fcft die Transparenz im internationalen Handel mit Kleinwaffen und leichten Waffen und ver\u00f6ffentlicht seine Ergebnisse in einem Transparenzbarometer. Die Schweiz wird darin seit Jahren als eines der transparentesten L\u00e4nder gew\u00fcrdigt und belegt regelm\u00e4ssig einen der obersten R\u00e4nge. In diesem Jahr liegt die Schweiz auf Rang 1. Im j\u00e4hrlichen Bericht des Bundesrates an die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommissionen der eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te legt er Rechenschaft \u00fcber die Einzelheiten der Kriegsmaterialausfuhr in der jeweiligen Vorjahresperiode ab. Der Bericht enth\u00e4lt unter anderem ausf\u00fchrliche Details zu den bewilligten und abgelehnten Ausfuhrgesuchen sowie zu den richtungsweisenden Beschl\u00fcssen des Bundesrates.
Bei den geschw\u00e4rzten Informationen im Bericht der EFK handelt es sich in erster Linie um Angaben aus dem obenerw\u00e4hnten vertraulichen Bericht an das Parlament. Zudem wurde ein Gesch\u00e4ft geschw\u00e4rzt, weil es zum damaligen Zeitpunkt noch pendent war und die zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rden nicht in ihrer Meinungsbildung beeinflusst werden durften.
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