Das Eidgen\u00f6ssische Departement f\u00fcr ausw\u00e4rtige Angelegenheiten (EDA) schreibt betreffend das Rahmenabkommen Folgendes: \"Laut Entwurf des institutionellen Abkommens verpflichten sich die Schweiz und die EU, relevante EU-Rechtsentwicklungen in die Abkommen zu \u00fcbernehmen.\" Rechtlich gesehen ist demzufolge nur EU-Recht f\u00fcr die Weiterentwicklung des EU-Rahmenvertrags massgebend. Einige \u00c4nderungen des EU-Rechts h\u00e4tten sogar sofortige Gesetzes\u00e4nderungen f\u00fcr die Schweiz zur Folge (Art. 13 des Rahmenvertrags).
Der Bundesrat wird gebeten, folgende Fragen zu beantworten:
1. Hat er in irgendwelcher Form Zusagen, dass die Bereiche des Schweizer Lohnschutzes oder der Unionsb\u00fcrgerrichtlinie nicht der \"dynamischen Aktualisierung\" unterliegen und auch k\u00fcnftig nicht von dieser betroffen sein werden?
2. Kann er garantieren, dass die Unionsb\u00fcrgerrichtlinie keine Weiterentwicklung der Personenfreiz\u00fcgigkeit darstellt? Der Bundesrat schreibt, \"nach Meinung der Schweiz muss sie diese 'Unionsb\u00fcrgerrichtlinie' darum nicht \u00fcbernehmen\". Wie kann er \u00fcberhaupt mit Sicherheit sagen, welche Bereiche von einer \"dynamischen Aktualisierung\" betroffen sind und welche nicht?
3. Wie lange w\u00fcrden die in Protokoll 2 des Rahmenabkommens erw\u00e4hnten expliziten Ausnahmen g\u00fcltig und von der dynamischen Rechtsentwicklung ausgenommen bleiben?
4. Wer entscheidet \u00fcber die rechtliche Auslegung und allf\u00e4llige \u00c4nderungen von Protokoll 2?
5. Wurde das im Abkommen vorgesehene Schiedsgericht und seine Kompetenzen durch den Europ\u00e4ischen Gerichtshof best\u00e4tigt? Falls nein, kann somit der Europ\u00e4ische Gerichtshof das institutionelle Abkommen einseitig zugunsten der EU auslegen?
6. Welcher Gerichtshof bestimmt letztendlich, was EU-Recht ist und was nicht?
7. Wie kann er bei einem dynamischen Prozess irgendwelche Garantien geben, dass am Schluss nicht die gesamte rechtliche Beziehung der Schweiz zur EU (inkl. Freihandelsabkommen usw.) dem EU-Recht unterstellt wird und er somit die Souver\u00e4nit\u00e4t preisgegeben hat? Ist es nicht so, dass jederzeit einer der Partner ein Anliegen ins Schiedsgericht tragen kann und es so der Souver\u00e4nit\u00e4t der Schweiz entzogen wird? Schlussendlich bedeutet der Mechanismus doch nichts anderes, als dass der Bundesrat keine Garantien geben kann, was ausgenommen ist und was nicht?
8. Wie beurteilt er das freie Wahl- und Stimmrecht des B\u00fcrgers, wenn bei jeder in Protokoll 2 erw\u00e4hnten Ausnahme schlussendlich die Guillotineklausel droht?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Der Entwurf des institutionellen Abkommens (Insta) sieht vor, dass die Schweiz relevante EU-Rechtsentwicklungen in die betroffenen Marktzugangsabkommen \u00fcbernimmt. Dies trifft auch f\u00fcr das Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen (FZA; SR 0.142.112.681) zu. Die Schweiz entscheidet \u00fcber jede \u00dcbernahme von EU-Rechtsentwicklung entsprechend ihren verfassungsrechtlich und gesetzlich vorgesehenen Genehmigungsverfahren inklusive Referendumsm\u00f6glichkeit. Eine automatische Rechts\u00fcbernahme ist somit ausgeschlossen. Entscheidet sich die Schweiz, Weiterentwicklungen des EU-Rechts dennoch nicht zu \u00fcbernehmen, kann die EU das im Insta vorgesehene Streitbeilegungsverfahren einleiten. Letztendlich muss die Schweiz auch Ausgleichsmassnahmen in Kauf nehmen.
In Bezug auf die Personenfreiz\u00fcgigkeit hat der Bundesrat im Zusammenhang mit dem Insta immer betont, dass der Lohnschutz in der Schweiz gew\u00e4hrleistet und das daf\u00fcr n\u00f6tige Schweizer Lohnschutzdispositiv der flankierenden Massnahmen abgesichert sein muss.
Im vorliegenden Entwurf des Insta hat die EU vorgeschlagen, dass die Schweiz das relevante EU-Recht im Entsendebereich drei Jahre nach Inkrafttreten des Insta \u00fcbernehmen soll. Dies betrifft die Durchsetzungsrichtlinie (Richtlinie 2014/67/EU) sowie die revidierte Entsenderichtlinie (Richtlinie (EU) 2018/957). Die EU hat aber anerkannt, dass mit der alleinigen \u00dcbernahme des EU-Rechts die Schutzbed\u00fcrfnisse in der Schweiz nicht vollumf\u00e4nglich abgedeckt werden k\u00f6nnen. Aus diesem Grund hat sie der Schweiz angeboten, zus\u00e4tzliche Instrumente zu akzeptieren, die \u00fcber die im EU-Entsenderecht vorgesehenen Massnahmen hinausgehen. Vertraglich abgesichert sind im Vorschlag der EU folgende drei Kernmassnahmen:
- die M\u00f6glichkeit einer branchenspezifischen Voranmeldefrist von vier Arbeitstagen auf der Basis von Risikoanalysen (heute acht Kalendertage f\u00fcr alle Dienstleistungserbringer, d. h. inklusive Wochenenden und Feiertage);
- die Kautionspflicht bei Akteuren, die finanzielle Verpflichtungen nicht nachgekommen sind (vs. aktuell generelle Kautionspflicht in Branchen, die eine Kautionsleistung im Rahmen des allgemeinverbindlich erkl\u00e4rten Gesamtarbeitsvertrags vereinbart haben);
- sowie eine Dokumentationspflicht f\u00fcr selbstst\u00e4ndige Dienstleistungserbringer.
W\u00fcrde die Schweiz das EU-Angebot annehmen, so w\u00e4ren diese vertraglich vereinbarten Massnahmen von der Rechtsentwicklung ausgenommen und k\u00f6nnten in ihrem Grundgehalt weder durch das Schiedsgericht noch durch andere Gerichte infrage gestellt werden. Die im Protokoll vorgesehenen Bedingungen m\u00fcssen jedoch eingehalten werden, was auch vom Schiedsgericht \u00fcberpr\u00fcft werden kann. Dies w\u00fcrde auch in Zukunft gelten. Das duale Vollzugssystem wurde durch die EU nie infrage gestellt.
Die \u00fcbrigen flankierenden Massnahmen w\u00e4ren nicht gesondert vertraglich abgesichert, d. h., sie w\u00e4ren von der dynamischen Rechtsentwicklung und dem Streitschlichtungsverfahren betroffen. Das Protokoll h\u00e4lt als Grundprinzip fest, dass gleicher Lohn f\u00fcr gleiche Arbeit am gleichen Ort zu entrichten ist. Die nicht abgesicherten flankierenden Massnahmen lassen sich in dieses Grundprinzip einordnen und sind - aus Sicht der Schweiz - weitgehend mit geltendem EU-Recht vergleichbar bzw. sind mehrheitlich den Massnahmen in der EU gleichwertig. Deshalb sind sie im Grundgehalt und hinsichtlich der Zielsetzung nicht gef\u00e4hrdet. Grunds\u00e4tzlich kann das aktuelle Schutzniveau auch im Rahmen eines Insta gew\u00e4hrleistet werden, sofern die notwendigen unilateralen Anpassungen auf Schweizer Seite getroffen werden.
Im Gegensatz zum Bereich des Entsenderechts wird die Unionsb\u00fcrgerrichtlinie 2004/38 (UBRL) im vorliegenden Vertragsentwurf nicht erw\u00e4hnt. Damit wird der Schweiz im Rahmen des Insta weder eine explizite Ausnahme zugestanden, noch wird sie darin ausdr\u00fccklich zur \u00dcbernahme der UBRL innert einer bestimmten Frist verpflichtet. Sollten sich die Schweiz und die EU in der Frage der (teilweisen) \u00dcbernahme der UBRL im Rahmen des Gemischten Ausschusses des FZA nicht einigen k\u00f6nnen, so w\u00fcrde diesbez\u00fcglich der Streitbeilegungsmechanismus des Insta zur Anwendung gelangen. W\u00fcrde das Schiedsgericht nicht im Sinne der Schweiz entscheiden, die Schweiz aber weiterhin die (teilweise) \u00dcbernahme der UBRL verweigern, k\u00f6nnte die EU Ausgleichsmassnahmen beschliessen. Die Schweiz k\u00f6nnte die Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit solcher Ausgleichsmassnahmen vom Schiedsgericht \u00fcberpr\u00fcfen lassen. Im Unterschied dazu w\u00e4ren ohne Insta allf\u00e4llige Gegenmassnahmen der EU nicht schiedsgerichtlich \u00fcberpr\u00fcfbar.
2. Aus Schweizer Sicht stellt die UBRL zumindest in Teilen keine Weiterentwicklung des Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommens dar. Das FZA regelt die Freiz\u00fcgigkeit von Staatsangeh\u00f6rigen der EU-Mitgliedstaaten und der Schweiz. Es \u00fcbernimmt die Personenfreiz\u00fcgigkeit der EU nur teilweise und basiert weitgehend auf dem Begriff der Freiz\u00fcgigkeit der Erwerbst\u00e4tigen. Deutlich wird dies insbesondere bei den f\u00fcr die Schweiz inhaltlich besonders problematischen Bestimmungen der UBRL: beim Ausbau der Sozialhilfeanspr\u00fcche, bei der Ausweitung des Ausweisungsschutzes (Ordre-public-Vorbehalt) sowie beim Daueraufenthaltsrecht ab f\u00fcnf Jahren. Diese gehen ihrer Ansicht nach \u00fcber die Freiz\u00fcgigkeit der Erwerbst\u00e4tigen hinaus, d. h., sie basieren auf dem Konzept der Unionsb\u00fcrgerschaft und m\u00fcssten gem\u00e4ss Schweiz nicht \u00fcbernommen werden. Es ist allerdings bekannt, dass die EU hier eine andere Rechtsauffassung hat. Diese Frage m\u00fcsste im Rahmen des Streitbeilegungsmechanismus des Insta gekl\u00e4rt werden (vgl. dazu auch Antwort auf Frage 1).
3. Das Protokoll 2 des Insta und die darin enthaltenen Ausnahmen sind g\u00fcltig, solange die Schweiz und die EU keine entsprechende Revision des Protokolls 2 gem\u00e4ss Artikel\u00a021 Insta einvernehmlich beschliessen oder die im Protokoll 2 erw\u00e4hnten Bestimmungen der betroffenen Marktzugangsabkommen gem\u00e4ss deren Revisionsvorschriften einvernehmlich ab\u00e4ndern.
4. Es handelt sich um Bestimmungen, welche die Schweiz mit der EU bilateral in den verschiedenen Marktzugangsabkommen verhandelt hat und welche Schweizer Besonderheiten Rechnung tragen. Im Falle einer Streitbeilegung \u00fcber eine dieser Bestimmungen w\u00e4re kein EU-Recht betroffen.
Die dynamische Rechtsanpassung betrifft das Protokoll 2 nicht. \u00dcber eine allf\u00e4llige Anpassung entschieden die Schweiz und die EU gemeinsam (vgl. dazu auch Antwort auf Frage 3).
5. Nein. Der Europ\u00e4ische Gerichtshof (EuGH) kann von einem EU-Mitgliedstaat, der EU-Kommission, dem Rat der EU oder dem EU-Parlament ersucht werden, die Vereinbarkeit des Insta mit den EU-Vertr\u00e4gen - einschliesslich der Grundrechte - zu beurteilen. W\u00fcrde der EuGH dies in einem solchen Gutachten verneinen, so kann das Insta nur in Kraft treten, wenn das Insta oder die EU-Vertr\u00e4ge im Sinne des Gutachtens ge\u00e4ndert werden. Ersteres w\u00fcrde wiederum das Einverst\u00e4ndnis der Schweiz voraussetzen.
6. Wirft eine Streitigkeit vor dem Schiedsgericht eine Frage der Auslegung oder Anwendung von EU-Recht auf, deren Kl\u00e4rung f\u00fcr die Beilegung der Streitigkeit notwendig ist, muss das Schiedsgericht den EuGH damit befassen (Art. 10 Abs. 3 Insta).
Der Entscheid dar\u00fcber, ob eine Bestimmung in den betroffenen Abkommen einen EU-Rechtsbegriff tangiert, obliegt ausschliesslich dem Schiedsgericht.
7. Dem Insta und dessen Regeln, insbesondere der dynamischen Rechtsentwicklung und der Streitbeilegung, unterstehen nur die f\u00fcnf bestehenden Marktzugangsabkommen (Personenfreiz\u00fcgigkeit, Landverkehr, Luftverkehr, technische Handelshemmnisse und Landwirtschaft). Hinzu k\u00e4men k\u00fcnftige Marktzugangsabkommen, sofern diese explizit auf das Insta verweisen und die EU und die Schweiz darin keine anderen Regeln vereinbaren.
Auf alle \u00fcbrigen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU findet das Insta keine Anwendung. Dies gilt insbesondere auch f\u00fcr das \u00dcbereinkommen \u00fcber das \u00f6ffentliche Beschaffungswesen und das Freihandelsabkommen (FHA) von 1972. Die beiden Vertragsparteien hielten in einer politischen Erkl\u00e4rung zum Insta fest, dass sie Verhandlungen \u00fcber eine Modernisierung des FHA sowie weiterer handelsrelevanter Abkommen aufnehmen wollen. Eine Unterstellung eines k\u00fcnftigen, modernisierten FHA unter das Insta wird damit nicht pr\u00e4judiziert. Sie w\u00fcrde nur dann erfolgen, wenn das FHA durch die Modernisierung zu einem Marktzugangsabkommen im Sinne des Insta w\u00fcrde, d. h. ein Abkommen, das im betroffenen Bereich einheitliche Regeln basierend auf dem EU-Recht aufstellt und der Schweiz im Gegenzug in diesem Bereich die Teilnahme am EU-Binnenmarkt erm\u00f6glicht.
Auch in Bezug auf zuk\u00fcnftige, dem Insta allenfalls zu unterstellende Vertr\u00e4ge gibt es damit keinen Automatismus. Eine \u00dcbertragung von Hoheitsrechten an die EU liegt nicht vor, noch viel weniger eine Einschr\u00e4nkung der Souver\u00e4nit\u00e4t.
8. Es besteht kein Zusammenhang zwischen dem Protokoll 2 des Insta und der Guillotineklausel. Das Protokoll 2 des Insta f\u00fchrt explizit eine Reihe von Bestimmungen auf, welche auch unter dem Insta vom Prinzip der dynamischen Rechtsentwicklung ausgenommen sind. Wie in der Antwort auf Frage 4 ausgef\u00fchrt, handelt es sich dabei um Bestimmungen, welche die Schweiz mit der EU bilateral in den verschiedenen Marktzugangsabkommen verhandelt hat und welche Schweizer Besonderheiten Rechnung tragen. Die Schweiz ist folglich nicht verpflichtet, EU-Rechtsweiterentwicklungen, welche die im Protokoll 2 aufgef\u00fchrten Ausnahmebestimmungen betreffen, zu \u00fcbernehmen. Eine solche Nicht\u00fcbernahme w\u00fcrde daher keine Vertragsverletzung darstellen und k\u00f6nnte auch nicht zu Ausgleichsmassnahmen der EU f\u00fchren.
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