In einem k\u00fcrzlich ver\u00f6ffentlichten Rechtsgutachten kam Thomas Cottier, Professor f\u00fcr Handelsrecht und WTO-Spezialist, zum Schluss, dass die Schweiz beim Abschluss des Freihandelsabkommens mit der Volksrepublik China nicht den ganzen verf\u00fcgbaren Spielraum ausgen\u00fctzt hat, da das Abkommen keine verbindlichen Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte enth\u00e4lt. Fragen, welche die Menschenrechte betreffen, k\u00f6nnen somit nur in einem unverbindlichen Dialog angesprochen werden. Auch das zeitgleich mit dem Freihandelsabkommen in Kraft getretene Zusatzabkommen \u00fcber die Zusammenarbeit in Arbeits- und Besch\u00e4ftigungsfragen enth\u00e4lt kein Instrument, mit dem die Schweiz bei systematischen R\u00fcckgriffen auf Zwangsarbeit reagieren kann.
Angesichts der dramatischen Menschenrechtssituation in Ostturkestan (chinesisch Xinjiang), die mittlerweile Z\u00fcge eines Genozids angenommen hat, aber auch mit Blick auf die j\u00fcngsten Entwicklungen in Hongkong und Tibet, bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:
1. Welche Mechanismen stehen dem Bundesrat zur Verf\u00fcgung, um im Rahmen des Freihandelsabkommens mit China zu gew\u00e4hrleisten, dass keine Produkte aus China importiert werden, bei deren Herstellung es zu Zwangsarbeit oder zu schweren Verst\u00f6ssen gegen die Menschenrechte kam, und dass insbesondere keine Zollpr\u00e4ferenzen gew\u00e4hrt werden?
2. Ist der Bundesrat bereit, das Freihandelsabkommen mit China dahingehend nachzuverhandeln, dass es neu eine verbindliche Klausel zu den Menschenrechten enth\u00e4lt?
3. Mit dem Embargogesetz, dem G\u00fcterkontrollgesetz und dem Kriegsmaterialgesetz sowie durch die Ratifikation des R\u00f6mer Status des Internationalen Gerichtshofs und durch das Bundesgesetz \u00fcber die Sperrung und die R\u00fcckerstattung unrechtm\u00e4ssig erworbener Verm\u00f6genswerte ausl\u00e4ndischer politisch exponierter Personen verf\u00fcgt die Schweiz \u00fcber Instrumente, um gegen Staaten, die systematische und schwere Menschenrechtsverletzungen begehen, rechtliche, wirtschaftliche oder politische Sanktionen zu verh\u00e4ngen. Wie sch\u00e4tzt der Bundesrat die Verwendung dieser Instrumente im Verh\u00e4ltnis mit China und im Zusammenhang mit der Menschenrechtskrise in Ostturkestan ein? Unter welchen Bedingungen und nach welchen Kriterien ist er bereit, diese Instrumente gegen China einzusetzen?
4. Erst vor Kurzem hat die Europ\u00e4ische Union eine globale Sanktionsregelung im Bereich der Menschenrechte angenommen (EU-Global Human Rights Sanctions Regime), die es ihr erstmals erlaubt, gegen Einzelpersonen, Organisationen und Einrichtungen vorzugehen, die f\u00fcr schwere Menschenrechtsverletzungen und verst\u00f6sse verantwortlich sind oder damit in Verbindung stehen. Wo diese Verletzungen oder Verst\u00f6sse begangen wurden, ist nicht mehr entscheidend. Wie steht der Bundesrat zu dieser EU-Regelung? Unter welchen Bedingungen w\u00fcrde er die Einf\u00fchrung eines vergleichbaren rechtlichen Rahmens in der Schweiz pr\u00fcfen?
","ReasonText":null,"DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"1. Der Bundesrat engagiert sich auf internationaler Ebene aktiv im Kampf gegen die Zwangsarbeit. Dennoch kann er nicht garantieren, dass keine Produkte, die mithilfe von Zwangsarbeit hergestellt wurden, ihren Weg in die Schweiz finden - sei es im Rahmen von Freihandelsabkommen (FHA) wie jenem mit China, oder im Rahmen des nicht-pr\u00e4ferenziellen Handels. Die Bundesverwaltung ist nicht in der Lage, die Produktionsbedingungen im Ausland zu \u00fcberpr\u00fcfen oder die Beschaffungsketten des Privatsektors zu kontrollieren und so die Nachverfolgbarkeit jedes einzelnen importierten Produktes und seiner Komponenten sicherzustellen. Das Rechtsgutachten von Professor Cottier hebt sehr gut die rechtlichen und praktischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit allf\u00e4lligen Massnahmen zur Importbeschr\u00e4nkung kraft der Ausnahmeklauseln der WTO und der FHA hervor, insbesondere aufgrund der langen und komplexen Wertsch\u00f6pfungsketten, die es sehr schwierig machen, betroffene Produkte gezielt herauszufiltern.
Die Eigenverantwortung der Importeure ist ein entscheidender Faktor, um das Risiko der Einfuhr von mithilfe von Zwangsarbeit hergestellten Produkten m\u00f6glichst gering zu halten. Der Bundesrat erwartet von in der Schweiz ans\u00e4ssigen oder t\u00e4tigen Unternehmen, dass sie bei ihrer gesamten T\u00e4tigkeit im In- und Ausland international anerkannte Standards und Leitlinien zur verantwortungsvollen Unternehmensf\u00fchrung einhalten. Um die Unternehmen in dieser Hinsicht zu unterst\u00fctzen organisiert die Bundesverwaltung in Zusammenarbeit mit Handelskammern und Branchenverb\u00e4nden seit 2018 Workshops zur Umsetzung menschenrechtlicher Sorgfaltspr\u00fcfungsverfahren. Im September 2020 haben das SECO und das EDA einen runden Tisch mit verschiedenen Vertreterinnen und Vertretern aus dem Textil- und Bekleidungssektor organisiert, um sie f\u00fcr die Risiken der Zwangsarbeit in der Region Xinjiang und die Erwartungen der Bundesverwaltung in Bezug auf ihre Sorgfaltspflichten und eine verantwortungsvolle Unternehmensf\u00fchrung zu sensibilisieren.
Im Rahmen der Umsetzung des indirekten Gegenvorschlags zur Konzernverantwortungsinitiative wird eine Pflicht zur \u00f6ffentlichen Berichterstattung \u00fcber die wesentlichen Risiken, die Massnahmen und deren Wirksamkeit betreffend nichtfinanzielle Belange einschliesslich Sozial- und Arbeitnehmerbelange sowie Menschenrechte f\u00fcr gr\u00f6ssere Unternehmen eingef\u00fchrt werden.
2. Grunds\u00e4tzlich enthalten das FHA mit China und das Zusatzabkommen \u00fcber Arbeits- und Besch\u00e4ftigungsfragen bereits die notwendigen Elemente, um mit China einen Dialog \u00fcber diese problematischen Themen zu f\u00fchren. Eine allf\u00e4llige Neuverhandlung des Abkommens zu diesen Themen w\u00e4re zudem nicht realistisch, wie auch Professor Cottier festh\u00e4lt. Zudem liesse sich auch mit allf\u00e4lligen Zusatzklauseln zur Einhaltung der Menschenrechte im FHA - selbst wenn sie verbindlicher w\u00e4ren - nicht sicherstellen, dass die in Frage 1 ge\u00e4usserten Erwartungen eingehalten werden, und zwar aus den oben bereits genannten Gr\u00fcnden. Der Bundesrat wird weiterhin alle ihm zur Verf\u00fcgung stehenden bilateralen und multilateralen Kan\u00e4le nutzen, um diese Thematik mit den chinesischen Beh\u00f6rden anzusprechen.
3. Das Embargogesetz (EmbG, SR 946.231) erlaubt dem Bundesrat, Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung von Sanktionen zu erlassen, die von der UNO, der OSZE oder den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz (in der Praxis die EU) beschlossen worden sind. Im Zusammenhang mit der Situation im chinesischen Xinjiang liegen keine solche Beschl\u00fcsse vor, weshalb das EmbG keine Anwendung findet. Das G\u00fcterkontrollgesetz (GKG, SR 946.202) ist ebenfalls international harmonisiert und sieht keine unilateralen Massnahmen vor. Hingegen werden Kriegsmaterialexporte nach China insbesondere aufgrund der Menschenrechtssituation grunds\u00e4tzlich abgelehnt. Das Bundesgesetz \u00fcber die Sperrung und die R\u00fcckerstattung unrechtm\u00e4ssig erworbener Verm\u00f6genswerte ausl\u00e4ndischer politisch exponierter Personen (SRVG, SR 196.1) findet im Kontext von Xinjiang keine Anwendung. Dieses Gesetz dient der Sperrung, Einziehung und R\u00fcckerstattung illegal erworbener Verm\u00f6genswerte und nicht der Ahndung von Menschenrechtsverletzungen. Das R\u00f6mer Statut und seine Ratifikation sind ebenfalls keine Instrumente, die Massnahmen der Schweiz gegen die Volksrepublik China erm\u00f6glichen w\u00fcrden. Der internationale Strafgerichtshof (ICC) verfolgt Einzelpersonen, nicht Staaten. China ist zudem nicht Vertragsstaat des ICC.
4. Der Bundesrat hat davon Kenntnis genommen, dass die EU am 7. Dezember 2020 einen Rechtsrahmen geschaffen hat, der vorsieht, dass zur weltweiten Bek\u00e4mpfung schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen Sanktionen gegen Personen, Organisationen oder Einrichtungen verh\u00e4ngt werden k\u00f6nnen. Bisher wurden noch keine Personen, Organisationen oder Einrichtungen diesen Sanktionen unterstellt. Mit einem solchen \"horizontalen\" oder \"thematischen\" Sanktionsregime k\u00f6nnen die Urheber von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen weltweit mit gezielten Sanktionen belegt werden, ohne dass vorg\u00e4ngig ein l\u00e4nderspezifisches Sanktionsregime beschlossen werden muss. Die Verletzung von Menschenrechten war indessen bereits bisher ein wichtiges und h\u00e4ufig angewandtes Kriterium zur Verh\u00e4ngung von Sanktionen der EU (z.B. gegen\u00fcber Syrien, Myanmar, Venezuela oder Belarus).
Die Schweiz ist weder rechtlich noch politisch verpflichtet, die Sanktionen der EU zu \u00fcbernehmen, der Bundesrat hat in der Vergangenheit allerdings in den meisten F\u00e4llen \u00e4hnliche oder gar identische Sanktionen erlassen. Die Beurteilung erfolgt von Fall zu Fall aufgrund verschiedener aussenpolitischer, aussenwirtschaftspolitischer und rechtlicher Kriterien. Bez\u00fcglich der horizontalen EU-Menschenrechtssanktionen ist diese Analyse noch nicht abgeschlossen und der Bundesrat hat dazu noch keinen Beschluss gefasst.
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