Der Bundesrat verabschiedet die Botschaft zum Flugpassagierdatengesetz
Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 15. Mai 2024 die Botschaft zum Flugpassagierdatengesetz verabschiedet und ans Parlament \u00fcberwiesen. Dank dieser Gesetzesgrundlage wird die Schweiz ein nationales PNR-System (Passenger Name Records) einrichten k\u00f6nnen. Das neue Gesetz wird dazu beitragen, Terrorismus und andere Schwerstkriminalit\u00e4t zu bek\u00e4mpfen und den Wirtschaftsstandort Schweiz zu sch\u00fctzen. Gleichzeitig hat der Bundesrat in seiner Sitzung den Entwurf eines Verhandlungsmandats f\u00fcr PNR-Abkommen mit Nicht-EU-Staaten verabschiedet. Mit der EU haben die Verhandlungen \u00fcber ein Abkommen bereits begonnen.
Das neue Gesetz regelt die Bekanntgabe von Flugpassagierdaten durch schweizerische und ausl\u00e4ndische Fluggesellschaften an die Beh\u00f6rden, sowie die Bearbeitung dieser Daten zum Zweck der Bek\u00e4mpfung von Terrorismus und anderer Schwerstkriminalit\u00e4t. Fluggesellschaften verf\u00fcgen \u00fcber zahlreiche Informationen, welche die Passagierinnen und Passagiere bei der Buchung angeben. Zu diesen Flugpassagierdaten geh\u00f6ren etwa der Name, der Vorname, die Kontaktdaten oder auch die Reiseroute, die Zahlungsmodalit\u00e4ten und weitere. Informationen zu sch\u00fctzenswerten pers\u00f6nlichen Daten (z.B. Hautfarbe, gewerkschaftliche Zugeh\u00f6rigkeit, Essensvorlieben) werden hingegen nicht \u00fcbermittelt. Die PNR-Daten sollen k\u00fcnftig an die neu zu schaffende Passenger Information Unit (PIU) im Bundesamt f\u00fcr Polizei (fedpol) gehen. Die Schweizer PIU soll ab 2025 aufgebaut werden und ab 2026 schrittweise in Betrieb gehen.
Die PIU im fedpol wird k\u00fcnftig die Daten automatisch mit polizeilichen Informationssystemen abgleichen. Ergibt sich eine \u00dcbereinstimmung (z.B. eine zur Verhaftung ausgeschriebene Person erscheint auf einer Passagierliste), wird das Ergebnis manuell \u00fcberpr\u00fcft, bevor es an die zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rden des Bundes und der Kantone weitergeleitet wird, die \u00fcber die zu ergreifenden Massnahmen entscheiden.
Die Bearbeitung der PNR-Daten vereinfacht die Arbeit der Strafverfolgungsbeh\u00f6rden:
Die Strafverfolgungsbeh\u00f6rden k\u00f6nnen einfacher noch vor dem Abflug Personen identifizieren, die in polizeilichen Informationssystemen verzeichnet sind und national oder international gesucht werden;
sie k\u00f6nnen einfacher polizeilich noch unbekannte verd\u00e4chtige Personen und internationale kriminelle Netzwerke anhand von Risikoprofilen entdecken und rechtzeitig Massnahmen durchf\u00fchren;
sie k\u00f6nnen bei einer Fahndung oder einer Ermittlung einfacher Angaben zu den Reisebewegungen einer tatverd\u00e4chtigen Person erhalten.
Die Verwendung von PNR-Daten ist damit ein wirksames Instrument zur Bek\u00e4mpfung von Terrorismus und anderer Schwerstkriminalit\u00e4t. 70 L\u00e4nder, darunter alle Mitgliedstaaten der Europ\u00e4ischen Union (EU), die USA und Kanada, haben im Einklang mit den internationalen Vorgaben der UNO und der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) ein nationales PNR-System eingef\u00fchrt. Auch die Schweiz ist verpflichtet, diese bindenden UNO-Resolutionen und die ICAO-Normen umzusetzen.
Datenschutz und Wahrung der Pers\u00f6nlichkeitsrechte
Das Gesetz garantiert den Schutz der Daten und der Pers\u00f6nlichkeitsrechte der Flugpassagierinnen und Flugpassagiere. Der Zugriff auf die PNR-Daten und ihr Verwendungszweck sind streng geregelt.
Gegen\u00fcber der Vernehmlassungsvorlage hat der Bundesrat den Datenschutz verst\u00e4rkt. Die Aufbewahrungsdauer der Daten wurde verk\u00fcrzt. So d\u00fcrfen Daten, die keine objektiven Anhaltspunkte f\u00fcr Terrorismus oder andere Schwerstkriminalit\u00e4t aufweisen, nicht l\u00e4nger als sechs Monate gespeichert werden. Diese Daten werden zudem bereits nach einem Monat pseudonymisiert. Das heisst, dass identifizierende pers\u00f6nliche Informationen wie zum Beispiel Name, Kontaktdaten und Geburtsdatum nicht mehr direkt im System sichtbar sind. Weisen die Daten hingegen objektive Anhaltspunkte f\u00fcr Terrorismus oder andere Schwerstkriminalit\u00e4t auf, d\u00fcrfen sie maximal f\u00fcnf Jahre gespeichert werden.
Nach Inkrafttreten des Gesetzes wird die Einhaltung des Datenschutzes vom Eidgen\u00f6ssischen Datenschutzbeauftragten - ED\u00d6B - beaufsichtigt. Bei der Erarbeitung der Gesetzesvorlage wurde erstmals eine Datenschutzfolgeabsch\u00e4tzung (DSFA) gem\u00e4ss dem neuen Datenschutzgesetz gemacht. Die Anliegen des ED\u00d6B wurden bei der Erarbeitung der Vorlage ber\u00fccksichtigt.
Folgen bei einem Abseitsstehen
Ohne ein eigenes PNR-System k\u00f6nnte die Schweiz zu einer Sicherheitsl\u00fccke in Europa werden. Personen, die den Flugverkehr zur Verfolgung krimineller Ziele nutzen, k\u00f6nnten im Schengen-Raum bestehende PNR-Systeme umgehen, indem sie in die Schweiz fliegen und ihre Reise in ein EU-Land auf dem Landweg fortsetzen. Bereits heute m\u00fcssen Schweizer Fluggesellschaften PNR-Daten von Fl\u00fcgen aus der Schweiz in einige L\u00e4nder bekanntgeben, so an die EU-Mitgliedstaaten, die USA und Kanada.
Die PNR-Daten haben f\u00fcr die Schweiz auch eine wichtige wirtschaftliche Dimension. Weil immer mehr Staaten die Bekanntgabe von PNR-Daten verlangen, droht den Schweizer Fluggesellschaften, dass sie k\u00fcnftig in diesen L\u00e4ndern mit hohen Geldstrafen und sogar mit dem Entzug der Landerechte rechnen m\u00fcssen. Damit riskiert die Schweiz, mittel- bis langfristig ihre Anbindung an den internationalen Flugverkehr teilweise oder ganz zu verlieren. Die USA machen die Nutzung der PNR-Daten zur Bedingung f\u00fcr den Verbleib der Schweiz im Visa-Waiver-Programm. In diesem Rahmen k\u00f6nnen Schweizer Staatsangeh\u00f6rige zu gesch\u00e4ftlichen oder touristischen Zwecken visafrei in die USA einreisen.
Verhandlungsmandate
F\u00fcr den gegenseitigen Austausch von Flugpassagierdaten bedarf es Abkommen mit der EU sowie Drittstaaten (Nicht-EU-Staaten). Diese Abkommen regeln auch den Datenschutz, welcher den in der Schweiz geltenden gesetzlichen Anforderungen gen\u00fcgen muss.
Der Bundesrat hat in seiner Sitzung gleichzeitig ein Verhandlungsmandat f\u00fcr PNR-Abkommen mit Nicht-EU-Staaten wie Island, Norwegen oder dem Vereinigten K\u00f6nigreich verabschiedet - unter Vorbehalt der Zustimmung der Aussenpolitischen Kommissionen der Eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te und der Konferenz der Kantonsregierungen.
Das Verhandlungsmandat f\u00fcr ein Abkommen mit der EU \u00fcber den Austausch von Informationen zu Flugpassagierdaten hat der Bundesrat bereits an seiner Sitzung vom 1. November 2023 verabschiedet. Ebenfalls noch im November 2023 haben die Aussenpolitischen Kommissionen der Eidgen\u00f6ssischen R\u00e4te dieses Mandat gutgeheissen. Die Kantone haben ihm Ende Januar 2024 \u00fcber die Konferenz der Kantonsregierungen zugestimmt. Die offiziellen Gespr\u00e4che mit der Europ\u00e4ischen Kommission wurden Mitte M\u00e4rz 2024 aufgenommen.
","Proceedings":"SDA-Meldung
Flugpassagierdatengesetz nimmt erste H\u00fcrde
Das vom Bundesrat unterbreitete nationale System zur Erfassung von Flugpassagierdaten hat eine erste H\u00fcrde genommen. Der Nationalrat nahm das daf\u00fcr erarbeitete Flugpassagierdatengesetz in der Gesamtabstimmung mit 166 Ja- bei 25 Nein-Stimmen und 4 Enthaltungen an. Das Gesetz soll den Beh\u00f6rden helfen, Terrorismus und Schwerstkriminalit\u00e4t besser bek\u00e4mpfen zu k\u00f6nnen.
Der Bundesrat will das nationale System zur Erfassung von Flugpassagierdaten ab 2026 in Betrieb nehmen. Als Grundlage dient das Flugpassagierdatengesetz. Letzteres regelt die Bekanntgabe von Passagierdaten durch schweizerische und ausl\u00e4ndische Fluggesellschaften an die Beh\u00f6rden sowie deren Bearbeitung.
Zu diesen Flugpassagierdaten (Passenger Name Records, PNR) geh\u00f6ren etwa der Name, der Vorname oder auch die Reiseroute. Informationen zu sch\u00fctzenswerten pers\u00f6nlichen Daten werden laut dem Bundesrat nicht \u00fcbermittelt. Die PNR-Daten sollen an die neu zu schaffende Passenger Information Unit (PIU) im Bundesamt f\u00fcr Polizei (Fedpol) gehen. Sie werde die Daten k\u00fcnftig automatisch mit polizeilichen Informationssystemen abgleichen, hiess es.
Angleichung an internationale Vorgaben
Mit der Annahme des Gesetzes folgte die grosse Kammer am Dienstag ihrer vorberatenden Sicherheitspolitischen Kommission (SIK-N), die einstimmig beantragt hatte, auf das Flugpassagierdatengesetz (FPG) einzutreten. \"Sie wissen alle, bei der Schwerstkriminalit\u00e4t geht es um jede Minute\", sagte Kommissionsberichterstatter Thomas Hurter (SVP/SH).
Die Pflicht zur Bekanntgabe von Flugpassagierdaten betrifft indes nur jene Fl\u00fcge, die eine Fluggesellschaft selbst durchf\u00fchrt. Zudem sollen die Fluggesellschaften nur jene Daten erheben, die sie effektiv zur Abwicklung der Buchung ben\u00f6tigen. Dadurch will die SiK-N eine m\u00f6glichst enge Angleichung an die internationalen Vorgaben erreichen.
Die Verwendung von PNR-Daten ist laut dem Bundesrat ein wirksames Instrument zur Bek\u00e4mpfung von Terrorismus und anderer Formen von Schwerstkriminalit\u00e4t. Bis anhin verf\u00fcgte die Schweiz aber \u00fcber keine Rechtsgrundlage f\u00fcr deren Nutzung. 70 L\u00e4nder, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, die USA und Kanada, haben bereits ein nationales PNR-System.
Sicherheitsanforderungen sind gestiegen
\"Mit dem Gesetz setzen wir einen internationalen Standard um\", sagte Justizminister Beat Jans am Dienstag im Rat. \"Tun wir es nicht, riskieren wir, ein Schlupfloch f\u00fcr Kriminelle und eine Sicherheitsl\u00fccke in Europa zu sein.\" Dabei sei der Spagat zwischen Datenschutz und Sicherheit gut gelungen, das sehe auch der eidgen\u00f6ssische Datenschutzbeauftragte so.
Auch die SVP, die FDP und die Mitte sprachen sich f\u00fcr die Version der Mehrheit der SIK-N aus. \"Die Sicherheitsanforderungen an die westliche Welt sind in den vergangenen Jahren potenziert angestiegen, sagte etwa Heinz Theiler (FDP/SZ). \"Landerechte im Ausland zu verlieren, k\u00f6nnen wir uns nicht leisten\", sagte zudem Reto Nause (Mitte/BE).
Die PNR-Daten haben f\u00fcr die Schweiz laut dem Bundesrat denn auch eine wichtige wirtschaftliche Dimension. Weil immer mehr Staaten die Bekanntgabe von PNR-Daten verlangen, droht den Schweizer Fluggesellschaften, dass sie ohne das Gesetz k\u00fcnftig in diesen L\u00e4ndern mit dem Entzug der Landerechte rechnen m\u00fcssen.
Bedenken beim Datenschutz ge\u00e4ussert
Mehrere rot-gr\u00fcne Minderheiten forderten Gesetzesanpassungen. Alle scheiterten am Votum des Rates. Eine davon forderte, dass auch die nichtkommerzielle Luftfahrt dem Gesetz unterstellt wird. \"Ohne diese Anpassung klafft ein Sicherheitsloch in dem Gesetz\", sagte Hasan Candan (SP/LU). Es bestehe so die Gefahr, dass Schwerstkriminelle auf die Privatfliegerei umsteigen w\u00fcrden.
Auch eine geforderte, gezielte Gestaltung der Risikoprofile zur Treffersuche bei den Flugpassagierdaten zur Verhinderung eines pauschalen Fokus auf grosse Personengruppen, scheiterte im Rat. Patrick H\u00e4ssig (GLP/ZH) mahnte, dass sich dadurch die Gefahr ergebe, dass das Gesetz zu einer \"staatlichen Vorratsdatenspeicherung\" ausufern k\u00f6nnte. Ohne die \u00c4nderung werde nicht nach spezifischen Straft\u00e4tern gefahndet.
Auch eine automatische Pseudonymisierung der Daten ohne Markierung direkt nach deren Eingang wurde abgelehnt. Laut dem Gesetzestext werden die Daten ohne Markierung einen Monat nach ihrem Eingang anonymisiert. Automatisch gel\u00f6scht werden die Flugpassagierdaten, die keinen Anhaltspunkt auf schwere Straftaten aufweisen, sechs Monate nach ihrem Eingang. Weisen die Daten hingegen solche Anhaltspunkte auf, d\u00fcrften sie f\u00fcr maximal f\u00fcnf Jahre gespeichert werden.
Auch hier gab es Kritik von links-gr\u00fcner Seite: Eine schnellere technische Anonymisierung sei im Sinne des Datenschutzes und sch\u00fctze die Bev\u00f6lkerung, hiess es. Auch diese Forderung lehnte der Rat aber ab.
Parlament sagt Ja zu neuem Schweizer Flugpassagierdatengesetz
Das neue Schweizer Flugdatenpassagiergesetz ist bereit f\u00fcr die Schlussabstimmungen in den eidgen\u00f6ssischen R\u00e4ten. Der St\u00e4nderat hat den Erlass, dem der Nationalrat schon im Dezember zustimmte, am Mittwoch diskussionslos innert weniger Minuten beraten und verabschiedet.
Nach Inkrafttreten des Gesetzes werden die Fluggesellschaften f\u00fcr alle von ihnen durchgef\u00fchrten Fl\u00fcge vom Ausland in die Schweiz sowie von der Schweiz ins Ausland den Beh\u00f6rden Flugpassagierdaten angeben m\u00fcssen.
In der bundesr\u00e4tlichen Botschaft zum Erlass steht, angeben m\u00fcssten die Fluggesellschaften etwa den Namen, Vornamen oder auch die Reiseroute. Informationen zu sch\u00fctzenswerten pers\u00f6nlichen Daten - zum Beispiel Hautfarbe oder Essensvorlieben - w\u00fcrden nicht \u00fcbermittelt.
Das Gesetz soll die rechtliche Grundlage darstellen f\u00fcr ein nationales System zur Erfassung von Flugpassagierdaten, welches der Bund laut Aussagen des Bundesrats vom vergangenen Jahr 2026 in Betrieb nehmen will. Eine neu zu schaffende \"Passenger Information Unit\" im Bundesamt f\u00fcr Polizei wird dort die Daten automatisch mit polizeilichen Informationssystemen abgleichen.
Die Schweiz will mit dem neuen Gesetz beim Kampf gegen Terrorismus und Schwerstkriminalit\u00e4t internationale Standards umsetzen, wie Bundesrat Beat Jans am Mittwoch im St\u00e4nderat sagte.
Die Verwendung von Flugpassagier-Daten ist laut dem Bundesrat daf\u00fcr ein wirksames Instrument. 70 L\u00e4nder, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, die USA und Kanada, haben laut Angaben des Bundesrats bereits ein nationales Flugpassagierdaten-System.
Der Bundesrat habe darauf geschaut, dass das Gesetz ein ausgewogenes Verh\u00e4ltnis zwischen Sicherheit und Datenschutz gew\u00e4hrleiste, sagte Bundesrat Jans weiter. Der Eidgen\u00f6ssische Datenschutzbeauftragte habe die Einhaltung des Datenschutzes best\u00e4tigt, so Jans.
Im Nationalrat gab es noch Diskussionen
Im Nationalrat hatte der Erlassesentwurf im Dezember noch f\u00fcr Diskussionen gesorgt. Mehrere rot-gr\u00fcne Minderheiten forderten erfolglos Gesetzesanpassungen. Eine davon forderte, dass auch die nichtkommerzielle Luftfahrt dem Gesetz unterstellt wird. Es bestehe so die Gefahr, dass Schwerstkriminelle auf die Privatfliegerei umsteigen w\u00fcrden.
Auch die Forderung nach einer gezielten Gestaltung der Risikoprofile zur Treffersuche bei den Flugpassagierdaten scheiterte in der grossen Kammer. Dies zur Verhinderung eines pauschalen Fokus auf grosse Personengruppen. Ohne die \u00c4nderung werde nicht nach spezifischen Straft\u00e4tern gefahndet, hiess es.
Der Ruf nach einer automatischen Pseudonymisierung der Daten ohne Markierung direkt nach deren Eingang wurde ebenfalls abgelehnt. Laut dem Gesetzestext werden die Daten ohne Markierung einen Monat nach ihrem Eingang anonymisiert. Automatisch gel\u00f6scht werden die Flugpassagierdaten, die keinen Anhaltspunkt auf schwere Straftaten aufweisen, sechs Monate nach ihrem Eingang.
Auch Kommission war sich einig
Im St\u00e4nderat wollte sich - abgesehen vom Berichterstatter der vorberatenden st\u00e4nder\u00e4tlichen Sicherheitskommission - kein Ratsmitglied zur Vorlage \u00e4ussern. Diskussionslos \u00fcbernahm die kleine Kammer nicht nur das Gesetz, sondern auch die zwei vom Nationalrat in die Vorlage aufgenommenen \u00c4nderungen.
Die Sicherheitskommission des St\u00e4nderats hatte im Vorfeld mitgeteilt, aus ihrer Sicht werde das neue Gesetz dazu beitragen, Terrorismus und andere Schwerstkriminalit\u00e4t zu bek\u00e4mpfen und den Wirtschaftsstandort Schweiz zu sch\u00fctzen. Sie hatte einstimmig beantragt, sich der vom Nationalrat abge\u00e4nderten Vorlage anzuschliessen.
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